国土政策论坛第1期“高质量发展下存量工业仓储用地利用政策”圆满召开
本文来源：北京城市规划学会
导读
8月5日，由北京城市规划学会国土空间规划研究中心、中国城市规划学会规划实施学术委员会联合主办，北京市城市规划设计研究院承办的“国土政策对话”第1期论坛在北京市规划展览馆圆满召开，会议立足北京案例交流，聚焦高质量发展下存量工业仓储用地利用政策。北京市规划自然资源委、规划分局、规划学会、土地学会的领导同志，中国城市规划学会规划实施学委会、中国国土勘测规划院、学会成员单位及行业企业专家学者共30余位同志参加会议。
本文字数：5680字
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主持人：石晓冬
北京城市规划学会国土空间规划研究中心召集人
中国城市规划学会青年工作委员会副主任委员
北京市城市规划设计研究院院长
盘活存量工业仓储用地是北京实施减量发展的关键性用地，也是我国形成经济双循环发展格局的关键用地，具有较强的现实紧迫性。希望通过本次论坛对话，大家能在线上线下的沟通交流中，碰撞出更多的火花，为北京规划实施汇集力量，也为全国城市产业的转型、用地的提升贡献我们规划界的力量。
致 辞
杨 浚
北京市规划和自然资源委员会副主任
随着分区规划批复与控规全面展开，北京已构建起三级三类的国土空间规划体系，下一步国土空间规划体系建设的核心是规划实施。北京总规提出减量发展，倒逼转变城市发展方式，重点是科学优化配置资源要素，通过大幅压缩产业空间，提高产业用地利用效率。盘活利用好存量工业仓储用地对于北京推进总规实施意义重大。
党中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将土地要素市场化配置放在第一条，提出要充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。全国多城市进行了相关改革，北京出台了相关政策文件，在亦庄等地也在积极探索政策改革，以此推进存量工业用地的盘活利用。
李锦生
中国城市规划学会常务理事
规划实施学委会主任委员
习近平总书记在企业家座谈会上指出要形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，就需要推进经济结构调整和经济增长方式的转变，产业用地由增量保障向增存共保、以存量挖潜为主体转变，这对城市产业用地的盘活利用、实施监管提出了更高要求和更严标准。
在新形势下应坚决有序落实国土空间规划制定的建设用地规划目标，提升工业等建设用地利用效率和产出效益，构建城市土地更新利用的秩序结构，以更好应对“资源紧约束”阶段创新驱动发展、经济转型升级的严峻挑战。实践中，盘活存量工业用地是一项复杂的系统工程，既涉及规划调整、实施监管等规划实施技术与管理创新相关的内容，也涉及工业棕地治理、生态修复再生、社会活力再造等土地整治平台的搭建，更是需要土地收储、二级市场、财税金融等方面的政策机制创新。
Part
1
政策解读
周千钧：《高质量发展阶段亦庄存量工业用地更新的规划策略》
北京市规划和自然资源委员会规划开发区分局副局长
开发区在落实城市战略定位、推动“减量发展”下的空间拓展、促进城市空间结构和空间资源科学配置的背景下，紧扣规划编制体系的更新策略，以公共服务提升补短板、促进产业转型升级、城市功能融入为导向，探索亦庄存量更新模式，提出了“以更新保障产业空间供给”、“以更新推动产城融合”、“以更新优化职住平衡”等策略。实践中，结合控规编制，首先详细梳理用地资源，通过先更先摊、补齐短板、以更促产分类推动更新差异实施，并以综合实施方案为抓手，精准有序引导更新。未来，仍需要深入探讨工业用地M1的再认识，破解已成交工业用地的招拍挂难题以及在减量背景下存量工业用地更新规模指标的相关问题，进一步探索工业用地与其他功能混合利用的可行性。
王莹：《北京经济技术开发区关于促进城市更新产业升级的若干措施（试行）》政策解读
北京经济开发区开发建设局城市更新处负责人
开发区在明确新增用地全面推行工业用地弹性出让的基础上，2020年1月推出“先租后让、达产出让”政策，2020年3月出台城市更新产业升级的若干措施办法。该政策明确了更新方式及工作程序，主要包括鼓励产业升级、允许转型为产业园区、提倡政府收储回购。其次，提出了定期考核的奖惩机制，例如按照园区区域经济贡献超出规定部分的50%，给予园区支持资金，并提供部分公租房指标配租给入园企业员工使用等，同时明确了违约情形及相应的责任。从目前的实践看，基本符合并落实了城市更新产业升级的政策构想，已实施的25个项目覆盖了亦庄新城存量工业用地盘活升级的各类情况，通过鼓励和支持企业的健康发展的方式，充分利用存量产业用地资源，促进开发区高质量发展。
Part
2
案例交流
杨军：《城市老旧厂房转型文创园区的模式、问题及建议》
朝阳规划艺术馆馆长
老旧厂房是城市更新中的重要资源。从老旧厂房为代表的存量工业用地转型为文创园区的实践出发，阐述了老旧厂房转型利用的动力机制，挖掘了老旧厂房在城市公共文化空间重构、创意经济发展和为现代服务业提供小而弹性的生产空间、提升城市竞争力等方面的独特价值。基于全国性的园区调研及朝阳区国家文化产业创新实验区案例分析，提出老旧厂房转型文创园区的典型模式，以及转型中面对的土地历史遗留问题、利益协调问题、保护认定体系不完善、建筑改造与规范限制矛盾突出、周边或园区配套设施不完善等代表性问题。针对主要问题进行了现状政策梳理，并对未来的政策工具提出了方向性的思考。
陈昊：《国有存量用地改造土地政策经济可行性分析——以大兴新媒体产业基地为例》
北京市城市规划设计研究院规划师
为支持企业自主盘活国有工业仓储用地，研究了降低补缴标准、五年过渡期、分期缴纳、先租后让或共有产权等政策工具。为了量化评估政策工具的可行性，以大兴新媒体产业基地为案例，建立了“成本—收入—收益”的企业财务情景，测算了不同政策情景下企业与政府收益。总体判断，四种降成本政策工具，对于企业，激励效益明显，企业内部收益率基本符合市场规律。对于政府而言，土地出让收入冲击较小，具有一定可行性，有利于促进土地要素的市场化配置，保障全市转型发展。
傅博：《存量空间面对创新发展的挑战与实践——以北京兴发水泥厂为例》
华通设计顾问工程有限公司产城研究院院长
兴发水泥厂位于怀柔区怀北镇北部、怀柔科学城15街区，是比较有代表性的工业存量项目。在项目规划建设过程中开展了三个阶段工作：第一阶段是在北京新版总规编制的指引下对项目进行了文保、产业和规模方面的研究；第二阶段是分区规划和怀柔科学城规划编制中，梳理了科学功能和两线三区等规划要求；第三是详细规划阶段，从功能业态需求、存量工业建筑利用、环境和配套设施提升等方面开展规划研究并指导项目落地。
存量空间承载创新发展功能对规划编制与实施提出了新的要求：一是规划体系与传导机制，由项目自发型转向上下传导型转变，对规划传导与多规融合提出新要求；二是存量空间与创新功能，由工业生产空间转向创新活动空间，功能转变对配套设施和综合服务提出新要求；三是规划实施和运营方式，由土地、财税收入为主的传统经济模式向科技创新与服务运营的创新经济发展模式转变，对规划实施全过程的机制保障、建设运营和服务能力提出了新要求。
Part
3
圆桌对话
邹 兵
中国城市规划学会理事
深圳市规划国土发展研究中心总规划师
改革开放40年来，以招商引资为代表的工业产业园区因其前期引入的土地成本较低等原因，导致园区的土地集约利用程度普遍较低。当前，工业仓储用地既面临国土空间发展从增量向存量转变的新形势，也需要落实产业升级对土地开发模式提出的新要求，从低成本加工制造产业用地利用开始转向高端产业发展，向科学研发、产品设计、服务展示等全方位的产业链条发展。这种新型的产业类型的特点是先期产出较低，但后期产出明显提高，更加重视科创人员交往、碰撞的空间，这都是传统工业园区条件无法满足的，因此，园区用地开发模式更需要综合考虑人的体验，通勤、交往、生活等综合需求。
在对产业用地发展的研究中，建议深入挖掘集体产业用地高效利用的策略，切实利用好规划与土地政策结合的手段。政府在制定土地政策的过程中，既要遵循市场规律也要精准施策，能够有能力应对市场变化的反应。各地方应根据城市发展阶段与面临的发展新形势，因地制宜地制定存量产业用地再利用的政策，推动多方及时交流反馈，形成规划合力，促进产业用地存量更新相关规划的更好实施。
李锦生
中国城市规划学会常务理事
规划实施学委会主任委员
我们国家第一次全国性的工业用地再利用是上世纪九十年代，为加快经济结构调整，鼓励一些产品市场或者濒于破产的中小型国有企业从第二产业中退出来，调整成为第三产业用地、生活居住用地，当时称“退二进三”，这些划拨工业用地在城市中的区位比较好，当时“退二进三”有多个原因，既有环境污染、低效利用等问题，也有房地产开发升值的问题，这一阶段的工业用地再利用调整特点是工业渐渐离开中心城区。
近年来，各地都开始了工业用地再利用探索，从城市发展规律看，工业用地地区的空间经济价值不断攀升，而工业企业则希望控制生产成本。因此，在工业空间提升更新过程中，既要重视空间质品改善、税收产值考核，也要重视产业生态的培育保护，我也常常看到一些转型改造后的工业空间企业物业成本增加，反而出现衰败现象，或者把低利润配套产业挤走，出现了产业链条断裂，所以存量空间再利用改造不能只研究空间、税收、效率，要站在产业发展规律和企业发展特点上开展空间规划利用，特别要保护好低利润产业，把空间利用、高质量转型与工业可持续发展有机结合起来，以求获得城市存量工业用地再利用科学推进。同时，我也希望就我国城市存量工业用地再利用实践案例进行评估体检研究，总结成功经验，特别是要学习推广北京存量工业用地再利用方案。
朱道林
北京土地学会会长
在转型发展时期，我们需要深入思考如何进一步完善存量更新的规划编制与实施机制，进而适应产业业态与发展模式的变化形势。一方面，我们需要发挥规划的龙头作用，做好空间与实施时序的统筹安排，如编制土地收储规划，发挥其作为落实全市发展蓝图的纽带作用；也要善于运用规划指标的流转，更好发挥规划的激励与管控作用。另一方面，我们也需要尊重市场规律，针对多类型的更新改造需求，从经济、管控等方面，制定多样化、精准化的规划实施机制，更好激发市场活力。
唐 健
中国国土勘测规划院地政研究中心主任
全国低效用地再开发利用起源于2008年广东基于部省协议、先行先试开展的三旧改造，国家以此为基础，陆续布局全国试点，出台了低效用地再开发、促进双创、产业用地等有关政策意见。对比广东和上海的存量更新做法，亦庄的开发改造的起点较高，在模式上充分体现政府主导的特征，在权属上主要对国有土地上开展合法合规的改造升级，在功能上通过工改工保证产业升级的需求。总体来看，亦庄的做法与国家要求较为一致，例如充分利用国家给予的15%配套用房的政策，也遇到了很多协议出让、地价优惠、出让收入返还等共性问题，未来的政策制定可更关注市场手段的运用，进一步推动土地要素的市场化配置。
叶裕民
中国城市规划学会常务理事
城乡规划实施学委会副主任委员
中国人民大学公共管理学院教授
北京在研究存量工业用地再开发的过程，本质上是探索经济高质量发展的过程，存量更新与产业升级是相辅相成。亦庄提出以规划为引领、以市场为主体，打造宜居宜业的生产生活环境，进而促进先进制造业发展，这些实践探索为北方以国有用地为主的存量更新提供了很好的借鉴。未来，存量工业用地更新后不仅可用于发展智能制造业，还可用于科创产业、生产性服务业等产业，而且这些科创产业具有一定的孵化过程，不能用单一的经济产值去考核用地绩效。此外，在规划既定的情况下，工业用地更新可以交由市场去推动，市场化有利于降低选择成本，特别是在二级市场。最后，工业用地更新也是促进城市高品质发展的过程，期间需要注意多元化场景的再造，为人民提供更加舒适、更有品质的生活工作环境，“投资于人”以便能更好更快的投入产业生产。
许 槟
北京市弘都规划建筑设计院总规划师
在当前城市转型创新发展的新时期、新阶段，营造多元化、舒适化的生产生活场景已然成为真正落实以人为本、顺应创新的关键。未来的规划在做好物理性空间安排的基础上，还可以进一步在场景打造、政策创新、行业建设等个方面持续深入用力。首先，我们可以进一步完善目标导向，灵活运用城市设计的思维，打造创新、人文的场景，提升生活品质，激发思想、产业的火花，为转型发展赋能。其次，我们需要关注政策的创新与支持，激励场景的打造、公共空间的设计、多元功能的复合。最后，通过行业沟通平台的建设促进城市品质的提升，进一步激发市场、专业的力量，一起为我们城市的幸福宜居、创新发展贡献力量与保障。
杨 浚
北京市规划和自然资源委员会副主任
本次论坛的主题聚焦存量工业仓储用地的再利用，实际上也是空间的再利用过程，是城市如何高水平治理和高质量发展的问题。如亦庄体现了产业需求与空间塑造的结合，科学城规划注重科学发展规律，798的发展体现了市场动力，结合这些案例研究和反思，将来的规划工作要处理好四个关系。
第一，空间和产业的结合，如何协调空间规划和发展规划的关系。从“多规合一”到空间规划和发展规划的结合，协调“十四五”发展规划与国土空间近期规划的关系，是北京城市高质量发展面临的重要议题。第二，新建和存量的关系。北京已进入以存量为主的时代，过去的制度多围绕新建和增量发展模式，整个制度设计到了调整的时候。第三，市场和政府的关系。科技创新产业、创意产业的前期经济效益有限，需要政府在空间、产业、税收等各方面的政策扶持，为后期的高效益发展提供支持。第四，自上而下的主导和自下而上探索的有机结合。既要在政策和规划上发挥新一版规划的作用，同时也要借鉴各区的实践经验，逐步上升到全市层面。
李玉峰
北京舜土规划顾问有限公司总经理
当前规划编制、规划实施都已进入存量时代。总体而言，目前有存量发展的意识，但缺乏切实的项目实施行动；有宏观的政策支持，但缺乏系统的顶层设计体系；有出台很多办法，但缺乏实施的细则与配套措施；有共性的项目政策，但缺乏针对性的措施办法，未来需要因项目制宜、更加精细化的政策予以支撑。
单德芳
北京国际工程咨询有限公司副总经理
产业研究最重要的关键点是空间落地，在存量发展的背景下，应提出针对北京特色的土地利用发展模式与政策。北京作为首都城市的特殊性，其土地利用政策制定应在首先考虑合规、合理的前提下，综合考虑政府、土地转让的业主、土地的运营主体、土地的使用者等四个方面的利益诉求，实现四方主体的利益共赢是土地利益效益最大化的关键。
总 结
邱 跃
北京城市规划学会理事长
会议最后，北京城市规划学会邱跃理事长总结发言：首先祝贺论坛成功举办，感谢规划界专家学者、领导的支持与指导。从城市规划转到城乡规划，再转到国土空间规划，目前到了一个真正创新的阶段。北京城市规划学会作为“政府的助手，事业的推手，学会会员的帮手”，与国家对我们的要求“党和国家政策的拥护者和执行者，国家治理现代化的参与者，科技创新引领者”是相符合的，我们将按照这一宗旨，继续办好学会相关活动。希望能够为政府提供咨询意见，并使得各位在具体工作中有所斩获。
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