实施层面国土空间规划的“北京范式”

导读

在围绕生态文明建设的改革征程中，以实现空间治理体系与治理能力现代化为目标的新一轮机构整合与空间规划体系重构正在如火如荼的进行。本文首先基于当前我国规划体制改革的发展态势与多省市业已开展的诸多总规层面规划实践，总结现阶段国土空间规划编制的特点与存在问题，并提出了优化建议；其次，针对北京“后总规时代”已经开展的分区规划（县级国土空间规划）和即将开展的控制线详细规划——两类实施层面国土空间规划在编制实践中体现出的“先进性”进行分析，力图对空间治理如何由总体层面走向落地实施这一关键问题提供可以借鉴的“北京范式”。

本文字数：12511字

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作者 | 舒宁 

北京市城市规划设计研究院，高级工程师

关键词

国土空间规划，实施层面，分区规划，街区层面控制性详细规划

当前，我国经济正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的转型阶段，为实现平稳过渡，将负面影响降到最低，我国已将推进国家治理体系与治理能力现代化为目标的全面深化改革作为新时代应对“三期叠加”的核心抓手。其中，国土空间作为一切经济活动的物质载体，传统的增量扩张发展方式带来的空间失衡已长期阻碍着我国经济社会的健康可持续发展，为此，在实现“两个一百年”奋斗目标的关键时期，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”，这标志着在国家层面牢固树立了集约节约循环利用的资源观，为转变发展方式、推进空间治理现代化奠定了思想基础。为此，国家首先开展了新一轮机构整合，成立自然资源部来统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，即通过“合”来统一事权，提高政府空间治理能力；同时，开展新一轮的规划体制改革，以国土空间规划取代原有的城市规划、土地利用规划等各类空间规划，从而形成更具现代化的空间治理政策体系。

站在历史转折的关口，我国的空间规划已从传统的“城乡二元”实现了“城乡一体”，其规划理念已由“重城轻乡轻生态，粗放发展下的被动管控”向“城、乡、生态均衡协调，主动管控下的精明发展”转变，国土空间规划固有的“先进性”终将得到充分体现。

1.  我国“国土空间规划”的已有实践特点

1.1 国土空间规划体系总体框架初步建立

2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。《意见》明确提出了我国空间规划体系的总体框架（图1）——编制国家、省、市、县、乡镇五级国土空间规划，属总体规划层面（自上而下，逐级传导，逐级细化落实）；在特定区域或针对特定行业编制专项规划^[1]；在市县及以下编制详细规划^[2]。

图1：我国国土空间规划体系总体框架

由体系分类与定义可以看出，我国的国土空间规划总体框架继承了原有城乡规划体系和土地利用规划体系的共同特点和各自优势，体现了较好的延续性。首先，总体框架确定的规划体系与我国现行行政管理体系相对应，具有较强的可操作性；其次，总体框架借鉴了城乡规划体系中控制性详细规划对于建设用地开发利用的强力约束作用与城市设计等多种专项规划对于城市形态等方面有效的引导作用。

1.2 以底线管控为核心的宏观层面国土空间规划相对成熟

为彻底解决空间失衡的问题，空间规划体系中的顶层部分必须先行改革。近年来，借助多个直辖市、副省级城市开始新一轮城乡规划及土地利用总体规划修编的机遇，国家通过试点等方式开展了一批特大城市的省市级国土空间规划编制探索工作，出台了《省级空间规划试点方案》；同时，结合2014年起先期开展的28个市县及以海南、宁夏等多个省域“多规合一”试点工作基础，我国的宏观层面国土空间规划已取得了大量实践经验，为改革的向下开展做好了顶层设计。

在规划编制的思路和重点内容方面，笔者认为宏观层面国土空间规划主要延续了土地利用规划“指标管控+空间约束+用途管制”的“基于现状规模与空间的刚性管控+底线划定”逻辑，这在 2017 年年初中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》的总体要求中得到较为明确的体现，《方案》阐明了“空间规划”的主要内容是“以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划”。

2.  已有国土空间规划框架

与编制实践的问题与建议

宏观层面国土空间规划编制逻辑与核心内容的逐步成熟对于解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题具有重要作用。但是笔者认为，随着各地国土空间规划开始由总体层面转向实施层面，当前国土空间规划总体框架与基于传统土地利用规划思路开展的已有规划实践尚存在完善的方面。

2.1 国土空间规划体系总体框架需进一步优化完善

第一，应在总体框架中进一步增加对实施层面国土空间规划的界定与要求。我国目前开展的实践以宏观总体层面为主（国家级、省市级），学界探讨的也主要集中在这一层面。虽然《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出国土空间规划自上而下包括五级，但《意见》同时提出在市县及以下编制详细规划（依据国土空间规划，对具体地块用途和强度做出的实施性安排），由此可知，所谓的国土空间规划仍然主要是指宏观层面，即五级尺度的总体规划。但笔者认为，新时代的规划体制改革应将“全域全要素国土空间治理现代化”的理念贯彻于所有层面的规划编制中，依据《意见》，详细规划目前游离于国土空间规划体系外，同时，《意见》对于详细规划的表述并未明确体现“全要素覆盖”，尤其对于非建设空间如何在详细规划层面治理没有表述（根据《意见》：在城镇开发边界内的集中建设地区，编制控制线详细规划；在城镇开发边界外的乡村地区，可根据需要以一个或几个村为单元编制村庄规划，作为详细规划）。由此，笔者建议应首先将用于指导规划实施的详细规划纳入国土空间规划，一方面形成了一个自上而下逐级传导，并面向实施的科学体系；另一方面为详细规划编制的全域覆盖提供了上位依据。其次，建议将县级以下（含县级）规划纳入实施层面国土空间规划，其中，县级国土空间规划（有些城市为区级）必须涵盖对于市级层面规划各项要求如何落地的实施路径，同时有条件的地区建议将乡镇级国土空间规划与详细规划一体编制，即将乡镇级国土空间规划的编制深度达到详细规划要求，从而精简工作流程、提高效率，同时也与《意见》提出的乡镇国土空间规划要兼顾管控与引导，侧重实施性的精神相符（图2）。

图2：我国国土空间规划体系总体框架完善示意图

第二，应进一步加强国土空间规划编制中的“高质量发展理念”，将城乡规划的优势更好的融入现有体系。当前，在以生态文明建设为统领的可持续发展大背景下，更加强调以原土规的“保护理念”作为各级国土空间规划编制的核心逻辑是十分必要的，但是，对于实现“两个一百年”的奋斗目标，“保护”并非是充要条件，必须强调以“发展方式转型”为前提的“高质量发展”，而这方面并不是原土规所擅长的。笔者认为，随着城乡规划工作者已将视野拓展至非建设空间，未来可将全域全要素的“发展理念”更多的体现在国土空间规划中，其中，在国家、省级层面应加强城规所擅长的发展战略谋划、区域统筹协调、城镇体系与空间结构等内容；在市、区级层面应加强城规对于城镇集中建设区内发展的精细化指导内容；在乡镇级及详细规划层面应主要以城规既有成熟经验为主，实现对全域全要素的开发保护的有效指导。

2.2 国土空间规划中的“土规思路”需进一步优化完善

第一，优化传统非建设空间现状等于规划的思路。传统土规长期以分布极为零散的现状图斑（主要为城镇集中建设区外的村庄、道路、非建设用地）等同于规划图斑，造成规划欠缺对于资源要素的科学配置（以永久基本农田为例，规划未考虑未来的集中连片发展，应有的规模化生产效益无法实现）。笔者建议应逐渐树立非建设空间的规划理念，在摸清现状家底的基础上，结合地区发展战略、特色优势与“双评价”结果，更加强调“规划理念”，科学合理的提出山水林田湖草各要素的空间布局、治理规则与实施路径，一方面应对未来发展的不确定性提出了更具前瞻性的保护对策；另一方面更好的处理了非建设空间保护与发展之间的关系，真正使得“绿水青山”成为“金山银山”。

第二，优化传统非建设空间刚性空间管控的思路。传统土规针对非建设用地（核心是耕地和永久基本农田）实行严格的空间管控与指标总量管控，这对于粮食安全具有重要意义，但是，对于发展机遇较强的地区则存在过于刚性的问题。以北京大兴国际机场及周边地区建设为例，为机场配套新建的大量道路交通设施难以避免的会占用大量耕地与基本农田，如按政策，每占用一宗基本农田必须报国务院审批，每占用一宗耕地需相应等面积、等质量的异地补充，虽然目前国家已出台了关于重大建设项目占用永久基本农田新政^[3]以及以精准扶贫为目标的耕地指标跨地区占补平衡政策，但是对于规划调整仍存在程序较为复杂、周期较长的问题。因此，未来在下一层次的国土空间规划中是否可以在继续强化指标总量刚性管理的同时适当松绑空间管理，提高规划前瞻性与弹性，实现对原有程序的优化调整是一个值得探索的问题。

第三，优化传统非建设空间单一用途管制、缺乏弹性的思路。由上可知，传统土规因规划目的不同体现出较城规更为刚性的特点，具体体现为在规划中继续严格延续各类国土空间的现状使用用途，尤其对于规划城镇集中建设区外的非建设空间中的山水林田湖草的用途管制存在极强的排他性（规划城镇集中建设区内主要依据城市规划，传统土规对该区域仅划为城镇建设区一种用途）。笔者认为，这一做法现已无法适应空间治理现代化的要求，一方面，现状客观情况中大量存在水与田、田与林、林与水相互交织的问题，短期内无法采用“非此即彼”的处理方式进行单一用途管制；另一方面，2013年11月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“山水林田湖草生命共同体”概念，同时在《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中针对城镇集中建设地区提出以主体功能、混合用地为重要原则，促进生产、生活、生态空间有机融合。因此，笔者认为在未来的非建设用地管控中应进一步贯彻“生命共同体”理念，重点在实施层面国土空间规划中（县级、乡镇级、详细规划）逐步将规划功能分区取代规划用途分区，即更加强调非建设空间内不同地区的主导功能（如生产功能、生活功能、生态功能，每种功能区内可包含各类用途的非建设用地，并鼓励各地结合自身特点进一步细化功能），同时制定各功能分区内各类用地的比例要求（可含建设用地）及负面清单，这一做法增加了规划弹性，避免了大量的行政协调成本，同时对实现更为科学的空间治理具有重要作用（图3）。

图3：传统土规基于现状的用途分区向规划功能分区转变示意图

3.  编制更具“先进性”的实施层面国土空间规划

是北京“后总规时代”探索的重点方向

当前，北京市已进入“后总规时代”，这一阶段的工作重心为全面落实总体规划的各项要求。为此，自2018年起，北京市开始了实施层面的国土空间规划编制与探索工作。其中，根据时序安排，首先于2018年开展了除核心区外的全部区的分区规划（目前该项工作已进入收尾阶段）；其次以分区规划为基础，在2019年即将开展重点乡镇的镇域总体规划（乡镇级国土空间规划）及街区层面控制性详细规划的编制工作。

3.1 分区规划——县级国土空间规划编制的“北京范式”

3.1.1 生态文明思想引领下的“新规划”

在传统的城乡规划体系框架内，分区规划不属于法定规划，是各大、中城市在城市总体规划完成后根据需要编制的规划类型，分区范围的界线划分，可根据总体规划的组团布局，结合城市的区、街道等行政区划，以及河流、道路等自然地物确定。北京的分区规划是在市级总规批复后以市辖各区的行政范围为边界编制的区级总体规划，其编制的首要任务是继续贯彻市级城市总体规划的各项刚性战略并着重研提可实施性较强的具体“战术”，从而实现“承上”；其次，为下一层级规划（主要是镇规划、村规划和详细规划）的编制提供依据，保证相关规划“不出框”，从而实现“启下”。因此，分区规划是保障总规战略能否付诸实施的关键，其核心任务是“如何更好的承上”，即在规划编制中需在确保核心战略“不走样”的框架内进行“更具针对性的战术再创新”，是一项兼顾战略与实施、刚性与弹性的重要工作。

北京市本轮分区规划的任务并未发生改变，但其内涵上发生了较大变化。应将其定位为顺应国家生态文明思想且符合特大城市转型发展规律的县级国土空间规划，切实将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，为构建高效协调可持续的国土空间开发格局奠定坚实基础。

图4：北京本次分区规划总体思路示意图

为此，作为县级面向实施的国土空间规划，本次北京市分区规划编制的总体思路特点鲜明（图4），经笔者总结提炼，主要体现在编制前提、编制核心内容及编制延续性等方面。

3.1.2 “依圈层定任务”是保障本次分区规划科学编制的总前提

根据国际先进城市的圈层发展规律，北京总规制定了“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构（图5），该结构自内向外形成了三大圈层，第一圈层为15公里半径范围内由东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区组成的中心城区“一主”圈层（总面积约1378平方公里）；第二圈层为15~30公里半径范围内由大兴区、顺义区、昌平区、房山区、亦庄新城组成的平原“多点”地区圈层（不含通州区）；第三圈层为30~50公里半径范围内由门头沟区、平谷区、密云区、怀柔区、延庆区，以及昌平区和房山区的山区组成的生态涵养区圈层。

图5：北京总规空间结构示意图

为保障全市“一盘棋”，本轮分区规划在编制之初依空间结构首先开展了统筹分工，即结合圈层现状主要特点及未来应承担的主要角色明确了各区应在本次分区规划解决的核心任务。其中，中心城区圈层现状已是超高建筑密度地区（约58万m²/km²，是大伦敦、东京都同尺度圈层现状建筑密度的2.4～2.6倍），带来了人口高密度集聚（现状常住人口密度0.93万人/km²，是东京都、大伦敦同尺度圈层的1.5～1.7倍）。因此，北京中心城区圈层应以减量内涵集约发展为目标（人口减少155万，城乡建设用地减量100平方公里，建筑规模基本不变），通过大力疏解非首都功能，实现留白增绿、改善民生、产业升级、提升城市品质，最终成为北京市高质量发展的标杆。平原“多点”圈层区位条件进一步改善（已经实现了地铁轨道联通，与中心城区之间的交通联系便利）；发展潜力大，未来十几年时间，全市发展建设的增量主要集中在平原“多点”地区，是北京市未来发展的“新天地”（多点四个区加上通州，与中心城区现状常住人口的比例由1:1.7调整到2035年近1:1；建筑规模由现状规模约7.23亿平方米调整到2035年约10.07亿平方米，有超过2亿的增量，总量也将远超中心城区）。因此，平原“多点”圈层未来的核心任务是在持续推进低效集体建设用地减量的基础上用好宝贵的增量，优化存量，为承接中心城功能疏解与打造北京市高质量发展增长极提供支撑。生态涵养区圈层是北京重要的生态屏障和水源保护地，也是城乡一体化发展的敏感区域，未来应将首都生态安全作为主要任务，坚持绿色发展，建设宜居宜业宜游的生态发展示范区，展现北京历史文化和美丽自然山水的典范区。

圈层任务的明确使得本轮各区分区规划的编制更为有的放矢，确保了各区能够在纷繁复杂的规划编制过程中各司其职，针对各自承担的核心任务精准发力，高效形成“定制化”的实施政策，从而保障北京市若干重大改革目标得以实现。

3.1.3 对“空间治理关键指标的圈层差异化规划”是本次分区规划编制的核心内容

面对北京市转型发展的严峻形势，本次分区规划进一步回归理性主义，即分析研判国际先进城市发展规律，结合北京市“四个中心”的战略定位及功能疏解、减量提质、改善民生等改革要求，在北京总规基础上进一步细化并提出了深刻影响城市发展的若干关键指标（主要为规划常住人口规模总量、城乡建设用地规模总量、建筑规模总量、城乡建设用地职住比、城乡建设用地拆占比、人均城镇居住用地、人均城镇居住建筑规模、岗均就业用地面积、城镇村庄毛容积率），建立了彼此关联的空间治理指标体系，并重点对标国际经验依圈层对各项指标进行差异化赋值（等同于改革方向），形成“刚性数值约束”（表1）作为未来各区规划体检评估的主要依据，从而倒逼传统发展方式逐步转型，最终实现北京市高质量发展的改革目标。

表1：圈层核心指标汇总表 

因此，本轮分区规划与其说是对各区空间资源资产及生产力的规划，不如说是对“关键指标因圈层而异的科学规划”。

3.1.4 创新关键政策，为刚性指标的落实提供了突破口

关键指标的提出意味着各区改革目标的明确，而更为重要的工作就是各区要将目标通过本次分区规划进行真正落实在空间上，做到“图数一致”。然而，当前北京市的发展正在经历前所未有之大变革，现实及原规划情况与本次制定的刚性指标要求之间存在着较大差距。以平原“多点”地区与中心城区中矛盾较为深刻的大兴区和朝阳区为例，在人口方面，大兴区上版已批新城规划及控制性详细规划中城乡居住用地建筑规模较高，可容纳人口约238万人，已超出本次分区规划2035年目标值220万人；在城乡建设用地方面，朝阳区2016年城乡建设用地约340km²，上版已批规划城乡建设用地269km²，2035年规划城乡建设用地指标为269km²，较现状净减量达到71km²，同时此规划与原规划持平，无增长空间；在建筑规模方面，大兴区上版已批规划建筑规模已达2.65亿m²，本次分区规划2035年控制目标为2.49亿m²，较原规划需减量约0.16亿m²；在规划用地职住比方面，大兴区作为产业强区，现状约1:0.93，上版规划约1:1.5，较本次分区规划2035年1:2的目标差距较大。

为切实落实各刚性指标，本次分区规划创新性的提出划定战略留白，有效解决了现状与愿景差异较大的问题。所谓战略留白即在规划城乡建设用地内选择位于规划战略要地周边、规划远期实施及未来使用方向尚不明确的部分地区（优先选择空地）暂画为留白区，保留规划用地边界，内部暂不给予规划用地性质和规划建筑规模（战略留白用地区内部如有现状建设，优先建议腾退换绿或暂按现状使用用途保留，不得扩建、改建）（图6）。

图6：战略留白示意图

这一做法的价值主要有四，一是压缩了规划建筑规模，为满足本次分区规划2035年的目标找到了出路，同时也有利于原规划人口的减量；二是划定方式可对用地结构优化带来积极影响，各区可根据现状情况和指标要求选择战略留白划定的地类，如对于大兴区这类产业用地较多的区，可主要将原规划产业用地划为战略留白，从而提高规划居住用地占比；三是划定战略留白可将宝贵的规划建筑规模指标向效率更好的重点功能区集中，对于进一步提高土地使用效率具有重要作用；四是战略留白多数集中划定在北京市重要廊道及区位条件优越的地区，从而为国家级、市级重大项目选址建设预留空间，同时也为承载中心城区功能疏解的平原“多点”地区预留空间。

3.1.5 创新划定“全域覆盖、刚弹结合、兼顾管理”的用途管制分区

在《生态文明体制改革总体方案》（2015）中，明确提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，这意味着我国的规划体制改革把“用途管制”定位为“通过空间规划构建国土空间开发保护制度”的核心抓手。由此，笔者进一步理解，“用途管制”应该贯穿于各级国土空间规划中，尤其在实施层面工作中，对于指导具体的“国土空间开发保护”具有更重要的实际意义。因此，本轮分区规划重点在国土空间用途管制方面制定了“全域覆盖、刚弹结合、兼顾管理”的总原则。

针对建设用地，本层级规划主要基于传统土规用途分区进行优化完善，将建设用地按建设形态和大类用途分为城镇建设用地区、村庄建设用地区、战略留白用地区、有条件建设区、对外交通用地区、对外交通设施用地区和特殊及其他建设用地区7类用途管制分区。

针对非建设用地的用途管制是本轮分区规划创新的主要方面，经多轮协商，考虑传统审批要求，本层级规划仍依据各主管部门的现状地类图斑空间布局划定用途分区。在具体的分区类型上主要包括基本农田保护区、林草保护区、水域保护区、生态混合区和自然保留地5类（图7）。其中，基本农田保护区^[4]、林草保护区^[5]、水域保护区^[6]、自然保留地^[7]属于刚性用途分区，对于彼此之间存在矛盾的地块本次规划制定了相应的处理协调要求。生态混合区属于弹性用途分区，主要是指除规划建设用地、基本农田保护区、水域保护区、林草保护区和自然保留地以外的地区。在这一分区中鼓励农用地复合利用，积极开展植树造林，提高综合生态价值，提升农用地生态休闲、观光旅游价值；不得破坏、污染和荒芜区内土地；现状建设用地原则上应当逐步调整退出；严控占用区内土地进行非农建设，确需建设的应做好选址论证，满足耕地、林地占补平衡的相关要求。随着下一层次规划或专项工作的深化，生态混合区内应进一步强化规划引导，结合绿色空间体系构建和各类生态、农业功能的优化，细化明确主导用途，可逐步纳入林草保护区、水域保护区、基本农田保护区等其他用途分区中。

图7：用途管制分区示意图

为进一步明确部门管理事权，本次分区规划提出在用途管制分区基础上，重点针对具有特殊管理要求的“功能区、自然保护区、风景名胜区、郊野公园、绿道、河道管理范围、蓄滞洪区、重要市政走廊”等划定管理复区（表2、图8），在具体操作上，与相关部门紧密对接，本着“明确一项、落实一项”的原则逐步落图。

表2：规划管理复区类型表

图8：管理复区示意图

虽然本次分区规划的用途管制分区已较传统方式取得了一定进步，但是鉴于分区规划属于县级国土空间规划，在全区划定全域覆盖的功能分区存在困难，因此，本次工作通过准确梳理规划建设用地及现状山水林田湖草空间布局，为下一阶段乡镇级国土空间规划及控制性详细规划的持续创新奠定基础。

3.1.6 划定规划单元、完善北京市国土空间规划体系，保障下一层次工作顺利开展

为指导下一层次控制性详细规划、乡镇域规划编制，加强对规划管理和建设实施的统筹引导，本次分区规划提出在各区全域范围内进一步划分规划单元（将分区规划确定的主要规划指标分解到各规划单元），作为下一层次控规及乡镇域规划编制的第一级范围（后续可根据需要在这一级范围基础上进一步细分至街区、重点功能区、组团等）。规划单元制度的确定使得北京市真正形成了由“省市级国土空间规划（北京总规）——县级国土空间规划（分区规划）——规划单元级国土空间规划（乡镇单元国土空间规划/乡镇单元全域覆盖的控制性详细规划+中心城区/新城范围街区全覆盖的控制性详细规划）——地块层面控制性详细规划及实施方案”组成的具有“北京特色”的两大层级（总体+实施）、四小层级的国土空间规划体系（图9）。

图9：北京市国土空间规划体系示意图

在规划单元的具体划定方面，鉴于北京市中心城区内外特点不同，因此在规划单元的划定方式上存在差异。其中，平原“多点”地区和生态涵养区在空间类型方面最为多样，既有以新城为代表的城镇集中建设区，也有以乡镇、村庄为代表的农业地区，还有以郊野公园、保护区、湿地等为代表的生态保育地区；同时，作为北京市未来发展的增长极，该地区拥有以新机场临空经济区为代表的诸多具有重大发展潜力的特定地区。因此，平原“多点”地区和生态涵养区规划单元主要分为三大类，分别是“新城单元^[8]、镇乡单元^[9]和特定单元^[10]”（图10）。

图10：北京市平原“多点”地区规划单元划定示意图

中心城区是北京市城镇集中建设区和绿化隔离地区最为集中的区域，也是既有控规编制体系运行最为完善的区域。因此规划单元划定需首先符合传统分散集团式空间布局，其次符合传统控规编制体系，以现有控规片区为基础，适当结合街道、乡镇行政管理范围、城市开发边界等调整现有片区边界，将中心城区划分为“中心城区单元、边缘集团单元、绿隔地区单元”（图11），在此基础上，可根据各区规划管理、统筹实施等需要，叠加街道、乡镇、重点功能区等边界，明晰规划实施主体责任及所在范围的规划指标和要求。

图11：北京市中心城区规划单元划定示意图

3.2 北京市控制性详细规划及乡镇级国土空间规划编制的创新思考

3.2.1 完善规划单元与街区的关系，继续强化街区作为控规编制的第一层级

作为落实总规要求的“最后一公里”，控制性详细规划发挥着指导实施的重要作用。在北京市既有的规划体系中，中心城区、外围各区新城及各乡镇中心区内规划城镇集中建设区是控制性详细规划编制的主要对象。在控规编制方法上，北京市建立了“街区控规——街区深化方案（外围各区新城需增加该层次）——地块控规”的自上而下、逐级传导、刚弹结合的编制逻辑^[11]，其中，街区层面控规是北京控规编制工作的核心，既要保证规划的刚性管控（规模、结构、空间布局），又要为地块控规预留弹性（用地性质、用地边界、用地指标），因此街区仍将是下一阶段控规编制的第一层级。

目前，已有的街区范围与新划定的规划单元存在从属关系，为更好的指导街区控规编制，笔者认为应在三个方面进行调整完善。

一是结合本次分区规划针对规划新增城镇集中建设区进行街区增补。本次分区规划承担着北京市结构优化调整的重要任务，因此，规划城镇集中建设区会较原规划发生一定调整，尤其在增量较为集中的平原“多点”地区新城及重点功能区（如：新机场临空经济区），新增规划城镇建设用地势必突破原有街区范围，需结合规划方案进一步调整补划（图12）。

图12：原街区增补示意图

二是对规划单元内的非建设空间、村庄及特交水建设用地补划街区（图13），实现街区的全域全要素覆盖。其中，中心城区1~18片区外绿隔地区（中心城区包含33个片区，如含海淀山后、丰台河西约35个，已划街区位于1~18片区内）和外围新城规划城镇集中建设区外建议考虑规划可实施性，首先按照乡镇和街道行政边界划定一级街区（对于外围乡镇行政边界被新城边界切割的，建议模糊新城边界，仍按本乡镇界划定街区）（图14），其次如乡镇行政范围较大或布局较为分散，可进一步结合主要道路、河流等要素进行优化细化，形成二级街区。对于外围乡镇地区，除乡镇中心区以外的区域建议划为一个街区，以保障未来的统筹规划与实施。

图13：街区全覆盖示意图

图14：城镇集中建设区外街区划定示意图

三是在分区规划成果基础上进一步按照街区边界细化规划单元指标分配，为街区控规编制提供有效指导。目前分区规划层面划定的规划单元及指标分配仍属总规层面，并不能对后续控规编制起到精准指引作用。其中对于街区划分相对细致的中心城区和外围各区新城，目前已划定的规划单元以中心城片区和新城整体为边界，其分配指标主要为人口、城乡建设用地和建筑规模三大类，无法与后续以街区为单元编制控规的做法相协调；对于乡镇地区，虽然规划单元与街区划定基本统一，但是在指标分配上欠缺针对性，并未考虑乡镇地区非建设空间相对集中、自然生态空间保护任务较重的特点。因此，建议结合街区划分细化规划单元指标分配，针对中心城区和外围新城中的规划城镇集中建设区，建议将指标细分至各街区或几个街区组成的重点功能区，在指标类型上建议在人地房基础上重点增加反应用地结构管控的职住比，反应城镇居住条件的人均城镇居住用地面积和建筑面积，反应城镇建设强度的毛容积率；对于该类地区中的其他空间建议主要增加需刚性管控的永久基本农田、生态红线、林草保护区的总量指标及重要生命线廊道等各类管理复区的位置。针对乡镇地区，原则上参考上述指标进行增补设置，其中可有针对性的重点增加非建设空间管控相关指标。

3.2.2 将“主导功能分区替代传统用途管制分区”作为北京市街区层面控规编制的主要改革方向

街区的全域全要素覆盖划分是控规编制的前提，在基础上，后续街区控规应如何编制是北京市规划主管部门当前关注的重要内容。鉴于街区控规编制内容庞杂，笔者仅对当前着重开展的改革创新进行探讨。

当前，“缺少刚性”是北京市现行街区控规编制的主要问题。街区控规除了绿地、水域、三大设施外的用地不明确用地性质，统一用灰色表达（图15），导致在街区深化方案及地块控规编制中缺少上位依据。

图15：现行街区控规编制成果示意图

在上海市区级层面总体规划的下一层级——建制镇级层面总体规划中采用了划分主导功能分区的规划理念与表达方式（图16），重点针对全域全要素国土空间按照主导功能划定以居住、工业仓储、商业办公、保留村庄、农业生产、农业种植、林木种植等为主导的预期，从而对未来各类项目的选址与空间布局调整提供刚弹结合的合理引导，保障了上位总体规划目标的实现。因此，笔者建议北京市可参考上海等城市已有经验，改革现有街区层面控规，重点引入“主导功能”理念，在街区内部进一步划定多种“主导功能分区”。具体来说，应结合北京自身圈层和地域特点，在规划城镇建设用地街区内划定以“居住、工业仓储、商务金融、行政办公、文化展示等”为一级主导功能，以“居住具体形态、工业仓储产业类型效益、商务金融类型、行政办公文化展示等级等”为二级细化功能的两级功能分区；在村庄及非建设空间街区内，建议按照“生产、生活、生态”划定主导功能分区，如在山区及浅山区乡镇范围内规划了等级较高的国家公园、濒危动植物保护区、水源涵养区等，应依据具体范围将其全部划为以生态保育为主导功能的区域；在平原乡镇范围内规划了以特色农业为主，供人们观光体验的园区，应依据园区范围将其划为以生活游憩为主导功能的区域；而对于现状耕地与规划永久基本农田集中连片程度相对较高、“双评价”中适宜耕作的地区应划为以农业生产为主导功能的地区。与此同时，进一步制定各类主导功能分区的管控要求，如对于生活为主导功能的区域，可在分区内城乡建设用地配建上制定相对较高的比例要求，而对于生产和生态为主导功能的区域，其该项比例应较低或禁止。

图16：上海市乡镇级总体规划功能分区示意图

划定“功能分区”的做法也为北京市更好的保护永久基本农田及重要林地等非建设要素方面提供了新思路——将现行依据现状空间布局进行刚性管控的思路改为以规划主导功能区进行刚弹统筹的思路，即对于永久基本农田等重要非建设要素的管控应秉承规划理念，将现状零散分布的形态通过编制国土综合整治规划向以农业生产、生态保护、景观游憩为主的功能区转移，从而实现了集中连片的规划形态。未来，规划主管部门针对永久基本农田等的体检评估应主要依据街区内相应主导功能区永久基本农田的数量与质量两项指标，只要规模总量未减少，质量未降低，则可以放宽现状空间布局的硬性要求。另外，这一改革也有利于占用部分现状耕地或或规划永久基本农田的新增重大市政、交通等民生项目的规划审批与建设效率，对践行简政放权，进一步提高政府的空间治理能力具有重要作用。

结    语

我国全面深化改革已经进入“深水区”，作为实现空间治理体系与治理能力现代化的重要手段，我国开展了全方位的规划体制改革，积累了大量宝贵的经验。北京作为我国的首都和特大城市，如何用好本轮规划改革的契机，寻求解决现有“大城市病”的出路，成为政府和规划工作者需要思考的重要课题。为此，已批复的《北京市城市总体规划（2016年~2035年）》已在总体层面为北京的转型发展制定了现代化的空间治理政策体系，为贯彻落实总规精神，北京市将在实施层面国土空间规划的编制中继续开拓创新，扎实推进生态文明建设，为实现“两个一百年”的奋斗目标提供“北京经验”。

注释（上滑查看全部）

[1] 《意见》提出专项规划是在特定区域或特定行业，体现特定功能，设计空间布局的专门安排。

[2] 《意见》提出详细规划是依据国土空间规划，对具体地块用途和强度做出的实施性安排。

[3] 党中央、国务院明确支持的重大建设项目，军事国防类，交通类等占用永久基本农田的重大建设项目纳入用地预审受理范围。并要求严格占用和补划永久基本农田论证，严格用地预审事后监管，同时划定基本农田整备区，为补划预留空间。

[4] 包含永久基本农田地块、基本农田整备用地，及为基本农田和生态建设服务的无法剔除的农村道路、农田水利、农田防护林、其他农业设施和农田间的零星土地。

[5] 以2016 年度林地变更图中的一级林地、二级林地、生态公益林为基础划定，并补绘生态保护红线和平原区生态控制线范围内的林草地以及其他具有重要生态价值的林草地。

[6] 河道、湖泊应按照划定的蓝线范围落实用地，水库水面以坝顶高程线为界定边界。原则上，蓄滞洪区应规划为水域用地，如结合各类公园、绿地等建设的蓄滞洪区则保持原有规划地类，不纳入水域保护区。水工建筑用地暂按照土地变更调查落实图斑，后续根据实际项目选址再行增补和动态完善。

[7] 规划期内不利用或难利用、保留原有性状的土地，包括荒草地、沙地、裸地、盐碱地等。

[8] 各区应进一步优化、明确新城规划范围，原则上以新城规划范围作为新城单元。综合考虑各新城的规模及空间分布特点，可进一步划分到组团级单元。

[9] 原则上以镇（乡）的行政辖区范围作为一个镇乡单元。对于部分纳入新城规划范围的镇，其新城规划范围以外的剩余地区划为一个镇乡单元。

[10] 具有明确的规划和管理范围、区位相对独立的市级以上特定功能地区，如雁栖湖国际会都、空港等，原则上应以审批确定的规划范围、管理范围为准。

[11] 中心城区：先有地块（2006年完成了中心城01-18片区（集中建设区）的地块控规，但未取得市政府批复）、再返街区（2008年-2009年，将2006年控规进行了整合，形成了《中心城控规（1-18片区街区层面）》）、动态维护（基于地块层面进行）。外围各区新城：先有街区控规，再编制街区深化方案，最后编制地块控规，深化方案是外围新城特有的控规环节，在街区控规基础上细化用地性质、空间布局，深度达到地块控规深度，但不审批只在规划主管部门备案，作为内部管理和下一步地块控规的编制基础，为满足政府调控和市场需求提供最大的弹性和适应性，避免地块控规全覆盖带来的局限性等问题。外围乡镇中心区：一般等同于一个街区，直接编制到街区深化方案深度。

*本文为2019中国城市规划年会论文。

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