关于市级国土空间总体规划怎么编制？北京、南京、武汉的经验值得关注

导读

9月22日，自然资源部印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，指导和规范市级国土空间总体规划编制工作。本文特约北京、南京、武汉分享市级国土空间总体规划编制经验。

本文字数：7569字

阅读时间：23分钟

 

PART 01

北  京    

以体系构建全面推动

北京国土空间规划的编制与实施工作

2017年党中央、国务院批复《北京城市总体规划（2016年-2035年）》后，北京市在按照国家有关国土空间规划体系改革要求推动各级各类规划先行先试的同时，深化落实中发18号文件要求，结合北京实际完善了北京市“三级三类四体系”国土空间规划总体框架，坚持总规统领，坚持“多规合一”，坚持以人民为中心，坚持可持续发展，整体推进各级各类规划编制工作，努力向生态文明转型背景下的减量约束型、调整重塑型、品质提升型、空间治理型规划转型探索。

一、总体规划层面

充分发挥总规在国土空间规划体系中的战略引领和刚性管控作用，强调全域管控、逐层传导并推动建立国土空间规划“一张图”，通过持续开展城市体检努力实现对总规实施的实时监测、定期评估，坚决维护规划的严肃性和权威性；通过及时修订城乡规划条例、制定两线三区管理办法、用途分区管制规则、战略留白管理办法及分区规划实施管理办法等系列管控办法，及时固化国土空间规划转型创新成果，也为总规引领下的规划实施提供法律和制度保障。

目前，城市总规经党中央、国务院批复，作为市级国土空间总体规划，明确城市发展目标、战略定位和城市空间结构，统筹三生空间和三条红线，已经成为北京市国土空间保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领；分区规划作为区级国土空间总体规划，已经市政府批复，其重点是统筹规模总量、布局结构、底线约束和责权边界，统筹建设空间与山水林田湖草全域全要素管控；乡镇域规划作为乡镇级国土空间规划，已压茬启动编制，其重点是统筹生态治理、村庄布局和用地减量。

二、详细规划层面

一方面，从解决规划与实施的关系出发强化了“分层编制”，将详细规划细分为控规街区层面和规划综合实施方案两个层级，加强规划与实施的有效连接。其中：街区层面控规强调自上而下的刚性承接与传导，统筹控增量、优存量和促减量，统筹街区主导功能和强度形态、品质保障与风貌管控、城市安全和韧性提升、民生保障和补齐三大设施短板等内容，总规的大目标通过分区规划从市级传导到各区，再通过街区控规传导到各街镇，确保上位规划在街区治理层面的深化落实；规划综合实施方案统筹解决时间轴上的不确定性和不确定性带来的各种变量问题，依托“多规合一”平台，统筹规划指标、城市设计要求、市政及交通配置条件、供地方式、建设时序、政策配给等内容，对区域近期建设做出全面具体的实施安排，批准后直接指导规划许可和土地供应。

另一方面，结合总规确定的“一核一主一副，两轴多点一区”城市空间结构强化了“分类编制”，其中：已经党中央国务院批复的首都功能核心区控规以服务保障中央政务功能、更好发挥首都功能为出发点，侧重精细化治理和存量有机更新，城市副中心控规以示范带动非首都功能疏解、推动京津冀协同发展为目标，侧重高标准建设和高品质保障。目前正在推动的中心城、多点新城、生态涵养区新城控规，则按照各圈层差异化发展策略，在既有控规基础上，根据区域规划实施节奏按需滚动编制，按照“以时间换空间”的大思路，探索减量背景下流量式规划、场景式规划的编制方法，同步构建空间维度、时间维度、经济维度、运行维度“四位一体”整体控规框架，计划3年逐渐实现街区控规全覆盖，并在实施过程中以“打补丁”的方式动态深化和细化。

三、 专项规划层面

一方面，在空间维度推动空间规划与各部门专项规划的“多规合一”，通过已经启动编制的36个市级专项规划以及实施维度上的各类实施计划、专项行动，将各专业、各部门、各主体、各阶段的空间诉求统一到国土空间规划“一张图”上。

另一方面，在时间维度探索空间规划与发展规划的协同衔接，通过国土空间近期规划与“十四五”规划的协同编制，统筹发挥空间规划对发展规划空间保障和空间引导的双重作用。近日，北规委与发改委、城管委共同开展“小空间大生活”百姓身边微空间改造方案征集活动，用城市设计引领政府投资和城市治理，加强了空间规划、发展规划与城市治理行动计划的有机融合。

下一步，北京市将按照自然资源部统一工作部署要求，充分学习借鉴兄弟省市的好经验好做法，继续加快推进各级各类国土空间规划编制实施工作，在进一步完善国土空间基础信息平台，建立常态化体检评估制度，健全规划监督问责机制，加强法律法规政策标准及时跟进，实现规划编制、规划实施、规划监督和规划保障闭环管理以及继续推动规划自然资源领域制度性重塑、整体性重构等方面继续进行探索和实践。

（北京市规划和自然资源委员会供稿）

PART 02

南  京    

全域规划    综合规划

以高质量全域空间规支撑高质量发展

近期，自然资源部发布了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称“《指南》”），该文件是指导和规范各地开展市级国土空间总体规划编制工作的重要指引。

去年以来，南京市紧紧抓住参编部指南的契机，积极主动推动国土空间总体规划编制工作。目前，已基本形成初步成果，包括基本建立市-区-街镇的三级总规体系，基本完成“双评价双评估”、专题研究、底图底数转换等前期工作，基本形成三条控制线、全域空间布局的多情景方案。下面，南京市将按照部指南要求，抓紧做好成果的补充完善工作，力争尽早上报。

国土空间规划是资源配置的重要手段，如何通过高质量的全域化、综合性国土空间总体规划建立全域理想空间格局，实现生态安全、乡村振兴、城市集约高效和区域协调的高质量发展，是南京市本轮规划的主要目标。

一、基于生态安全格局，建构绿色开敞空间

贯彻落实生态文明思想，首先要按照“山水林田湖草是生命共同体”的理念，建构广义的绿色开敞空间体系。

一是梳理各类生态要素，开展生态安全评估。

分析河湖水系、林地、湿地、公园绿地等生态因子，开展地形地貌、水系资源、土地利用与植被、动物栖息地等生态敏感性评价，以及道路交通、市政设施、土地利用、地质灾害等生态干扰性评价，综合形成生态安全评估，识别生态本底。

二是基于各类要素识别，建立生态源地-生态廊道格局。

以提升生物多样性，保护生物栖息地为目标，通过开展生境稳定性、生境复杂性、森林物种丰富度、土地胁迫情况、指示性物种栖息地等敏感性分析，分别识别陆域和水域生态源地。根据生物迁徙路径，采用最小费用路径法，连通生态源地，链接生态斑块，形成生态廊道。

三是基于生态安全格局，建立绿色开敞空间。

在生态源地-廊道生态空间格局分析的基础上，衔接市域蓝绿系统与城镇空间格局，构建“一带两环、十片多廊”的绿色开敞空间体系，作为构筑“南北田园、中部都市、拥江发展、城乡融合”全域理想空间格局的本底基础。

二、基于乡村振兴战略，优化农业农村空间

把握南京大都市的区位特征、城镇化水平超过80%的阶段特征，实施乡村振兴战略。

一是坚守耕地和基本农田保护红线。

实行最严格的耕地保护制度，优先落实并划定全域永久基本农田保护图斑。实施国土空间综合整治，增加有效耕地面积，充分挖掘永久基本农田补划潜力，统筹安排储备区。以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，积极开展高标准农田建设，持续提升耕地质量。

二是建立“多规合一”的实用性村庄规划。

将村庄规划作为乡村振兴和美丽国土的治理手段和治理工具，开展“多规合一”实用性村庄规划试点工作，并研究出台《南京市村庄规划编制技术细则》。建立统筹村庄发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、产业发展空间、基础设施和基本公共服务设施布局、自然历史文化传承与保护、农村住房布局、村庄安全和防灾减灾等八个方面的全域、综合、实用性村庄规划。

三是建立全域全要素的村域空间管制体系。

按照村庄“生态环境有改善、耕地保护有保障、建设空间有引导、服务设施有提升”的目标，建立全域全要素村域空间管制体系。

三、基于城市集约高效，谋划城镇发展空间

以绿色开敞空间体系为本底，构筑刚性与弹性结合的城镇开发边界，同时对于城镇开发边界内的城市地区，综合考虑城市复杂巨系统，对空间要素进行更加周密的组合。

一是以发展模式转型倒逼国土空间高质量发展。

以“生态优先、总量框定、内涵发展、质量提高、职能导向”为原则，重点以提升人-地、人-经济、地-经济的匹配度和使用绩效为目标，以城市的区域职能为出发点，从以增量为主转向存量并重，实现增量与存量挂钩、增量与流量挂钩、增量与质量挂钩的机制，促进国土空间高质量发展。

二是以刚弹结合的城镇开发边界适应城市发展的不确定性。

首先，划定有条件建设区和战略预留区两类弹性空间。在建设用地指标有限和流动供给的前提下，为保证城镇集中建设区功能完整、结构完整，在2035规划城镇集中建设区内除允许建设区外划定有条件建设区；同时为城市未来战略机遇预留空间，在城镇集中建设区外划定战略预留区。

其次，建立推动集中建设区系统成片开发的政策机制。以土地征收“成片开发”为抓手，推动城镇集中连片建设。

三是以城镇建设用地科学组合提升城市综合效益。

首先，综合考虑经济发展目标和规划布局之间的协同，进行人、地、房、经济多要素交叉精准评估。

其次，综合考虑交通布局与规划布局之间的协同。

第三，综合考虑各要素配置与规划布局之间的协同，统筹划定各类历史文化保护线，明确各类公共服务设施、市政设施、安全设施等的规划目标、指标以及空间布局要求。

四是以总体城市设计塑造地域特色风貌。

通过总体城市设计、片区城市设计、地段城市设计以及地块城市设计“四个层次”的规划编制，逐步实现城市设计全覆盖，同时建立了功能发展策划、土地利用规划、空间形态设计、综合交通设计和环境景观设计“五位一体”的工作体系。在总体城市设计中，突出南京“绿、文、城”的特色要素，构建“古都为核、江河融汇、城丘绿间、多心辉映”的城市特色空间格局。

四、基于区域协调发展，统筹区域竞合空间

以区域更高质量协同为目标，持续放大国家区域战略叠加优势，深入实施南京都市圈一体化、宁镇扬同城化等战略，切实增强省会城市功能和中心城市首位度。

一是着力构建长江经济带绿色发展新空间。

严格落实“共抓大保护、不搞大开发”要求，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，持续优化沿江产业空间布局，加快产业结构调整，着力将长江南京段打造成“绿色生态带、转型发展带、人文景观带和严管示范带”。

二是着力构建融入长三角高质量一体化发展新空间。

以构建“承东启西、联通南北、链接海陆”的综合交通体系为抓手，提升南京国际和区域链接力。发挥南京区域创新核作用，共建长三角科创圈，不断增强南京创新名城建设影响力和带动力。共同推进“生态+”保护性开发，持续深入推动宁杭、宁黄、宁淮合作。

三是着力构建南京都市圈一体化发展新空间。

以同城化圈层、一体化圈层建设为牵引，加快推进南京都市圈协同发展；以区域生态环境共保联治为方向，共建美丽宜居都市圈；以综合交通一体高效、区域创新合作共赢为重点，不断强化南京功能引领作用，提高南京首位度；创新谋划城市间毗邻地区的发展，以顶山-汊河等跨界一体化示范区建设为抓手，推动跨界协调发展，以南京紫东地区提档升级为契机，依托 G312国道重点打造宁镇产业创新走廊和特别合作区，重点统筹产业创新资源布局，优化产城融合空间结构，构建快速畅达的交通体系，共同打造产业创新走廊新标杆。

国土空间总体规划编制工作是实现高质量发展的一个重要起点。为了实现“两统一”职能，需要更加综合的顶层设计，更加刚性-弹性结合的管控手段，更加全面的管制体系，更加系统的管理流程和更加高效的治理水平。我们坚信，在自然资源部的坚强领导下，业内同行齐心协力，规划资源工作将迎来高质量发展和高水平治理的新局面！

（南京市规划和自然资源局供稿）

PART 03

武  汉    

规划引领疫后重振    建设韧性健康城市

武汉的国土空间规划编制分为三个阶段：2016年开始全面启动2035年城市总体规划、综合交通规划和2020年土地利用总体规划调整完善。2018年到2019年，按照中共中央关于党和国家机构改革、建立国土空间规划体系等两个重要文件，武汉以前期总规为基础，编制了国土空间总体规划。2020年以来，又面临两个新条件：一是新冠疫情影响，二是自然资源部最新出台的市级总规编制指南，还有国际国内发展的最近变化等，为此今年武汉对规划进行了全面的梳理，目前正在深化完善。

一、国土空间规划的背景认识

根据党中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的战略部署，按照“两统一”职责要求，我们对新时代国土空间总体规划背景有三方面的认识：

第一，如何从高速增长、高速扩张的惯性思维和方法，走向生态文明高质量发展的主动追求和倒逼约束。

实际上，从政府部门到规划工作者，我们平时习惯的规划思维、逻辑和方法都是增量规划、扩张规划，而在生态文明和高质量发展的背景下，需要开创全新的规划逻辑。这一个转变能不能实现，是本轮国土空间总体规划成败的关键。

第二，如何从两规拼合走向两规融合。

“多规合一”是本次规划改革最核心的要求，而“两规合一”又是“多规合一”的关键。武汉有很好的“两规合一”机制和基础，但即便如此，从拼合走向融合也非常难。两个规划、两个系统，在思维方式、工作体系、规划程序等方面都不一样，这一次我们花了很大力气，力图真正实现“两规合一”。

第三，武汉遭遇新冠疫情的重大影响。

本次疫情发生后，武汉规划在疫中救治的空间支持，包括两山医院、方舱医院选址，和疫后重振的规划引领等方面，都发挥了积极作用。当然，结合此次疫情也暴露了城市规划建设中存在的一些短板问题，如何将对新冠疫情的反思变成空间规划的应对，也是这次规划要面对的主要问题。

二、构建多维规划目标及传导体系

落实市级总规战略引领要求，武汉市在开展区域协调、资源本底、空间结构等重大专题研究的基础上，着力转变过去重经济、轻社会、轻人文、轻生态的工作惯性，从时间、功能、空间、传导等方面，构建了多维规划目标及传导体系。

一是时间维度上制定“2049-2035-2025”分阶段目标。

在武汉2049发展战略规划中，面向未来城市发展趋势和武汉城市能级提升，提出武汉远景发展目标；在2035国土空间规划中，围绕武汉市特定发展阶段特征，提出核心功能与品质特色目标，强调多元价值，制定宜居、经济、文化、生态、安全、健康等多元目标；2025近期规划中，对接“十四五”等相关规划，提出近期建设目标。

二是在功能维度上形成“硬实力+软实力”发展目标。

一方面体现更具竞争力，着力构建创新城市、枢纽城市、安全城市，打造创新引领的全球城市；另一方面凸显更可持续发展，着力构建滨水文化名城、宜居城市，打造江风湖韵的美丽武汉。

三是在空间维度上确定“国家-区域-市域”多层级目标。

在国家新发展格局下，强化武汉作为“一带一路”和长江经济带交汇、国际国内“双循环”的战略节点作用；在区域发展层面，突出长江中游城市群中武汉与周边省会城市的协调发展，引领武汉“1+8”城市圈一体化发展，本次规划首次提出“武汉大都市区”空间层次，形成协调发展、共保、共建、共享的同城化区域。

四是在治理维度上构建“主动+被动”两条传导系统。

一方面是空间总体规划战略的主动传导。针对武汉市的重点和特点，比如滨水战略、科教战略、大都市战略，均通过制定战略行动指引，将空间总体规划传导至分区规划和专项规划；另一方面，是用途管制的被动传导，在生态、农业、城镇三大空间基础上，细化主体功能分区，明确管控目标、主体和管制要求，将生态、历史、民生、安全等底线约束和功能布局层层分解、逐级传导至分区规划、控规，最终落实用途管制。

三、落实长江大保护，推进绿色发展

遵循生态文明思想，落实党中央多次强调的长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”要求，武汉国土空间规划更加突出了绿色发展、集约发展理念，争做长江大保护典型示范。

一是贯彻落实生态文明理念，塑造长江大保护格局。

武汉别称“江城”，水域面积占全域1/4，也是长江中游城市群的核心城市。长江大保护是武汉这次规划最大的责任，也是最大的特色。在建立了10多年的基本生态控制线基础上，我们进一步构建了水体、岸线、腹地、城镇多体系的空间保护利用开发格局。全域全要素划定“水-岸-城”分区治理空间，坚持以水定城、以水润城、以水优城；推进实施沿江岸线分类整治；充分利用长江滩涂、湿地及堤防等空间资源，打造百里沿江生态文化长廊；探索“大湖+”“生态+”融合发展模式，建设百个城市滨水公共活动区和滨湖公园、郊野公园，营织江湖相济、湖网相连的蓝绿网络。

二是注重“外扩、中调、内优”，构建高质量的城市空间结构。城市空间结构和用地布局仍然是空间规划的核心内容之一。

“外扩”并不是传统城市建设空间的“南拓、北进”，而是指在是跳出城市扩展到大都市区，在武汉大都市区范围按同城化的战略进行协调发展，推进生态共保、设施共享、功能互补。

“中调”是指新城区的空间规划优化调整。经过几十年的高速发展，新城区积累了大量的问题，我们称之为“新城病”。本次规划从以人为本和平衡发展两个角度补短板，全面调整、平衡各项发展要素、空间要素，推动产城融合、职住平衡，文化、游憇等协同发展，同时保障必要合理的空间增量，这也是武汉市在城市化和工业化发展特定阶段的实际要求。

“内优”是指中心城区城市更新，着重解决人口拥挤、交通拥堵、公共资源紧张、环境污染等“大城市病”，促进健康宜居品质升级和空间资产升值。在“健康宜居品质升级”方面，加快实施“两降四增两保”策略，即降低人口密度、建筑密度，增加绿地、公共服务设施、交通基础设施、创新创意空间，保护历史文化街区、山体湖泊及周边环境。在“空间资产优化升值”方面，提出“动静分区”方式，利用可开发“动区”促进城市产业升级，补足城市短板，提高公共服务水平；“静区”通过渐进改造、提升活力，进而提高空间资产的整体价值。

同时，构建完整的非集中建设区规划体系。这是当前全域规划最大的短板，也是之前城规、土规共同的短板。武汉本次规划提出全要素、多功能、多手段的非集中建设区空间治理体系。特别是空间治理手段上，我们运用土地规划的成功经验，在空间战略后对应相应空间管理及规划实施手段，形成规划意图的传导链。

三是通过“多层合一”强化底线管控，促进绿色发展。

首先，依托“三调”统一底图底数，形成资源和资产相统一的“现状底图”。

其次，采取“先底后图、刚弹结合”的思路，在以长江大保护为核心的生态框架基础上，形成“总-分-控”多层合一的“一张蓝图”，落实划定“三区三线”，并进一步对公共安全、公共服务、公共空间等实行“一根线”传导，强调精准、刚性控制；对于居住、产业等不确定性内容，实行弹性分区管控，总体上形成生态优先、绿色发展的空间管控模式，形成“多规合一”、“多层合一”的“一张图”系统。

四、新冠疫情反思下的国土空间规划应对

新冠疫情给武汉带来了重大影响，在党中央的坚强领导下，全国人民的大力支持下，全市人民共同努力，取得了疫情防控的重大胜利。在疫情初步控制时，我们超前启动疫后重振规划，针对新冠疫情重大影响开展了规划反思，在国土空间总体规划中更加突出健康宜居、韧性安全的应对策略。

一是健康城市。

首先，重塑人与自然的关系，将人与自然互敬互爱的关系切实贯穿空间规划始终。

其次，制定空间规划领域的健康城市标准。通过调研分析，我们发现“健康城市”概念和标准大多数都是卫健系统的，也有政府系统的，但规划系统的还没有。通过建立空间规划系统的健康城市标准，反思、评估、优化现有规划，并强化本次国土空间总体规划的健康城市措施。

第三，武汉提出“城市健康生活空间”概念，促进形成健康生活的方式。

第四，是构建平疫结合的公共卫生体系。

第五，是社区治理，我们提出建立了“服务圈，救治圈、活动圈”。

此外，武汉市“城市仿真实验室”在应对疫情中发挥了重要作用，包括疫情时空分布、统计分析、大数据研判等方面。

二是韧性城市。

这次疫情后，我们感受非常深。因为像新冠疫情这种突发的公共安全事件，基本上都是不确定性的。应对不确定性只能依靠韧性城市。

首先，是区域设施一体化和共建共享。比如此次疫情发生后，有害垃圾的处理量超出了武汉承载能力，这个时候周边兄弟城市，协助武汉进行有害垃圾处理。

其次，是韧性的空间结构，我们坚持我们“轴向+组团”空间模式，形成城市空间和生态、农业空间相互交织的城市形态。

最后，是用地布局的弹性，这次武汉33个方舱医院选址和建设就体现了用地复合弹性的优势，很快确定选址并顺利建成。

总体来看，国土空间总体规划是一个全新的规划，本轮规划任重道远，我们将不断探索，辩证看待变与不变、传承与创新、全面与重点的关系，力争高质量完成一个规划引领、底线管控、多规合一、有效传导、切实好用的国土空间总体规划。

（武汉市自然资源和规划局供稿）

你可能还想看这些

再有人问你市级国土空间总体规划怎么编制？就把这条微信丢给TA，看看广州、成都、深圳的经验

点击图片阅读全文

重磅！自然资源部办公厅印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》

点击图片阅读全文

学术季 | “市县国土空间总体规划”学术对话要点集锦

点击图片阅读全文