阮晨：社区发展治理下的成都有机更新实践 | 学术季
导读
9月20日下午，由中国城市规划学会城市更新学术委员会主办、深圳市城市规划设计研究院有限公司承办的“2020中国城市规划学术季”活动之一——“共建共治共享的城市更新制度建设”专题会议上，成都市规划设计研究院阮晨副院长应邀作了题为《社区发展治理下的成都有机更新实践》的专题报告。
本文字数：4336字
阅读时间：13分钟
报告人：阮晨
成都市规划设计研究院副院长，教授级高级工程师
阮晨副院长系统介绍了成都城市有机更新和社区发展治理的思路做法、相互关系和典型实践案例，系统论述了社区发展治理和城市有机更新之间的底层逻辑关系，并以少城片区综合更新和各类社区点状微更新为例，介绍了成都社区发展治理下的城市有机更新实践。
01
成都市城市有机更新总体思路
成都的城市空间格局和城市更新实践呈现出不同的阶段特征。1981年编制的《成都市城市总体规划》提出“东城生产、西城居住”的城市格局，1995年编制的新一轮总体城市规划考虑市场经济发展，提出调整中心城区东郊产业结构，实施“退二进三”，这一阶段的城市更新实践主要为东郊结构调整工程，工业项目向二圈层转移，生产区逐步改造为生活区，工业遗产得以保护利用，现代服务业发展水平提升。2011年编制的新一轮城市总体规划确定了天府新区的核心地位，城市向东向南发展，这一阶段的城市更新工作重点为“北城改造”，通过城市有机更新，转移北城落后产能、调迁商品市场、改善民生并提升区域竞争力，比如为人熟知的曹家巷改造项目，棚户区自主改造为曹家巷广场。现阶段正在编制的国土空间规划提出“东进、南拓、西控、北改、中优”的差异化区域发展格局，“中优”指将中心城区建成区按照“三降两提”、“五优”及“三减三增”的方式，打造为高品质高能级生活城区。
成都市以“中优”地区为重点，整体谋划全市城市有机更新工作，编制城市有机更新总体规划，形成了“12456”的总体更新思路。
围绕“打造高品质高能级生活城区”的目标，“统筹”视角强调系统认知城市更新，“人本”视角则关注人的感受和人对发展的体验。同时，价值观念也从关注个体利益向城市整体效益转变，从注重物质建设向人文关怀转变，从单个项目建设向片区综合更新转变，从大拆大建向精进式有机更新转变，从粗放管理向精细化治理转变。城市有机更新的四个工作重点为：
1
一是识别4类更新对象。
通过包含遥感识别、手机信令、POI、智能电网等各方面信息的多源大数据融合方法，包含传统座谈调研、问卷调研和创新微信小程序等手段的广泛市民参与方法，以及经济活力、环境品质评估等传统空间绩效评估方法，综合判断更新对象，归类处理其空间位置、主要特征和突出矛盾，构建了老旧居住区、低效商业区、低效工业仓储区和其他更新区四类更新对象的空间矩阵。
2
二是确定3种更新模式。
根据空间矩阵的向量特征，明确保护传承、优化改造、拆旧建新三种更新模式。其中，基于成都历史文化物质遗存偏少的客观情况，发扬人文历史印记深厚的文化特点，针对历史街区、历史文化特色风貌区、历史风貌特色街道、具有历史底蕴的风景区和旅游区等提出了“保护传承”模式，以留存文化印记。
3
三是确定2类更新手段。
点状微更新手段以自身更新为主，不涉及城市或片区整体功能架构调整。片区综合更新手段分为重点更新单元和一般更新单元两类，综合施策进行城市更新，实现成片区域的城市效能、能级提升。
4
四是构建4类更新体系。
构建“行政管理体系+政策法规体系+实施运维体系+更新规划体系”可持续的城市有机更新体系。行政管理体系主要由市城市有机更新工作领导小组指导主管部门统筹工作，区政府（管委会）负责报批和组织实施，并由相关部门配合；行政法规体系分为法规、管理、操作指引、技术标准四个层次；实施运维体系方面形成了成都市“中优”区域城市更新规划信息系统，支持从项目生成、审批管理、实施监督到绩效评估反馈的工作；更新规划体系为“市级城市有机更新总体规划-区县级城市有机更新总体规划-更新片区（单元）实施规划”三级体系。
02
成都市社区发展治理主要做法
成都在社区治理的基础上，提出了“社区发展治理”的概念，其内涵在于城市以人为核心，城市的发展过程实质是人的不断发展和人的需求不断被满足的过程，治理应以发展满足人，以治理带动人，以科学发展引领有效治理，以有效治理促进科学发展。
成都在党委序列首设市级和区（市）县级城乡社区发展治理委员会，整合相关职能，负责统筹指导、资源整合、协调推进、督促落实等职能。成都市城乡社区发展治理工作领导小组办公室发布了全国首个市级层面的城乡社区发展治理总体规划，提出“1173”的战略举措，成为完善城市治理体系、推动城市治理精细化的一项重要创新探索。
1
一是1个三步走的规划目标。
社区发展治理与城市发展三步走的目标相匹配，依次是高品质和谐宜居生活社区、人城境业高度和谐统一的公园社区、面向未来可持续发展的理想社区。
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二是1套社区发展治理同频共振的总体模式。
从谋福祉、兴文化、优环境、塑空间、育活力各方面，五维并举，共同发力，通过以社区自治作为基础，以相应的法律法规为保障，以德治为先导，以基层党组织为整体社区治理的核心主题，形成“一核三治”的社区治理同频共振模式。
3
三是7大场景打造。
聚焦人的特征、设施的配置和制度的形成三个角度，形成“物质+非物质”的一体化融合性营造引导，包括精准高效的服务场景、友爱包容的文化场景、绿色低碳的生态场景、品质宜人的空间场景、活力多元的产业场景、共建共享的共治场景和互联互动的智慧场景。
4
四是3项基础工作：定指标、定类别、优区划。
通过实践，逐步形成了“两层四级”的社区发展治理评估考核指标体系，在实践中指导了社区分类和社区区划优化调整，且对未来的社区发展治理评估考核具有重要指导意义，因此这一套指标体系已用作为全市推进社区发展治理工作的考核制度基础，应用在社区发展治理的工作当中。
在城乡社区发展治理总体规划编制以后，围绕第一个阶段的目标，成都提出五大专项行动：老旧城区提升、特色街区创建、背街小巷整治、社区服务提升、平安社区创建，从而打造高品质和谐宜居生活社区，实现城市有变化、市民有感受、社会有认同。
03
社区发展治理和城市有机更新
之间的底层逻辑关系
成都正在从典型的外延扩张转变为内涵的发展。成都市委提出，城市治理应从宏观城市下沉到微观社区，通过加快转变发展治理方式、构建特大城市治理体系、树立系统更新理念、推动城市有机更新的全新路径推进城市战略落实落地。
社区是城市的细胞，有机更新是城市机体新陈代谢的过程，以城市更新为主要手段的空间治理和以社区发展治理为主要手段的社会治理存在耦合驱动关系，通过在社区发展中“以事聚人”推动城市有机更新，在城市有机更新中“聚人成事”提升社区治理效能，以实现城市有机更新与社区发展治理的良性循环。
04
成都在社区发展治理下的
城市有机更新实践案例
少城街区是成都两千多年城名不改、城址不变的重要代表，是成都市井文化的样本，在传统街巷空间中孕育了最具生活气息的成都味道。少城历史文化街区有机更新工作主要在五方面。
1
一是历史文化传承。
街区内存留2个遗址、6个文物保护单位、11个不可移动文物、1个工业遗产和21处古树名木，街区保护规划划定了核心保护范围、建设控制地带、风貌协调范围并建立管控机制。前后有多个设计团队、策划团队参与跟进历史文化保护传承和有机更新工作，通过保护整体格局、历史风貌、路网格局等历史文化资源，留存少城历史记忆和文化气息。
2
二是新兴产业发展。
更新明确产业发展导向，分区域发展文博艺术类功能业态、影视娱乐及音乐演艺类功能业态，少城现已围绕两大产业构建了产业生态圈，高度融合市井生活气息和文创产业发展，片区活力效应显著。
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三是生活场景营造。
有围绕着创意设计和文博旅游的发展定位打造的特色主题街区，引导商家有秩序调整业态，形成成都味道的消费场景；有通过滨河环境改造、背街小巷街道一体化改造优化形成的绿色宜居的生态场景；有根据人群结构特征针对性打造友好共享的活动场景，包括老年人关爱社区、儿童友好社区和年轻人活力社区等，多元的生活场景共同塑造“少城生活范式”。
4
四是出行交通改善。
如保障慢行路权，划分街道使用类型；道路交叉口人本化改造保障行人过街安全，单行化组织释放慢行空间；增加纵向通道，方便居民出行；增加停车场地、解决老城停车难问题等。
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五是多元主体参与。
政府制定政策和规则，编制少城片区有机更新规划导则，指导空间塑造，明确对有机更新整体过程的引导，同时承担公共事务管理工作；居民参与有机更新全过程及监督，比如宽巷子社区举行的“宽门”社区工作坊会议，内容涵盖规则制定以及和商家的谈判、融合等；商家自主进行业态迭代更新，组建文创企业联盟，并通过提供公共文化服务功能、举办系列文化节庆活动等方式，更好地和社区融合互动，发展产业，形成了“商居联盟，” 制定《商居联盟街区公约》并承诺遵守。最终，区政府促进公安、城管、市场监管、街道社区各部门共同参与，形成政府、居民、商家三者互动的“多元联盟”。
此外，成都“社区微更新”专项行动出台后，推进实现了不同类型的社区微更新优秀案例。
一是以老旧建筑活化利用实现“服务在身边”。下涧槽社区以在地历史文化为切入点，打造“机车文化”主题传承居民记忆，对厂区平房进行局部改建和活化利用，打造兼具党群服务、公共服务和生活服务三大功能的社区党群服务中心，集中了76项公共服务办理功能，让居民切实感受到“服务在身边”。
二是以老旧院落环境整治“再造新家园”。书院雅居小区组建了社区规划创意小组，由居民提出院落改造设计方案，社区规划师辅助完成。居民主动投工投劳投物投资，众筹改造资金，充分发挥特长，全员自主参与院落改造，实现老旧院落整治更新，更通过“兰香雅室”公共服务站和院落文化活动激活邻里关系，形成共建共治共享更新机制。
三是以屋顶花园打造 “破解沉疴痼疾”。菜蔬新居安置小区中，以社区党支部为主体，召开群众大会，积极发动和运用群众力量，鼓励居民形成共识，签订责任书互相监督拆除楼顶违建，将脏乱差的闲置屋顶打造成为居民举办文化活动的屋顶花园，从而破解安置小区生活环境差、违建问题严重、缺少公共活动场所的顽疾。
四是以架空层改造“构建心灵港湾”。玺龙湾商品房小区存在闲置架空层，故发动多元参与，对架空层进行更新改造，打造“居民之家”，提供文化、体育、物业增值等服务，把原本的消极空间转变为社区公共场所，破解商品房小区的陌生人社会难题。
阮晨副院长提出，成都生活之美在于其市井气息与万家灯火。社区是城市的细胞，有机更新是城市机体新陈代谢的过程，成都的城市有机更新和社区发展治理应当持续浸润成都的城市机体，塑造并呈现一座美丽宜居生活城市。
供稿单位：中国城市规划学会城市更新学术委员会
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