张文忠：新发展理念下城市更新行动的内涵理解

导读

自从城市出现那一天，城市就处于不断的更新过程中。城市更新既是功能提升、品质改善，也是文化传承与发展，民众参与和分享的过程，城市更新是城市转型发展的重要方面，党中央决定在“十四五”期间“实施城市更新行动”，这是继实施乡村振兴行动之后，做好城市工作的重大战略举措。我们特开辟“大家谈更新”栏目，特邀请相关领域的“大家”撰稿，也欢迎“大家伙儿”畅所欲言。

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作者 | 张文忠

中国城市规划学会城市更新学术委员会副主任委员，中国科学院地理科学与资源研究所研究员

2019年中国的城镇化率已经达到60.6%，比1978年的17.9%翻了近两翻，快速的城镇化极大的提高了中国城市建设发展水平，改善了人居环境质量。我国已经步入城镇化的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”^[1]。随着人民需求的提升，未来需要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间^[2]。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出的，实施城市更新行动。在新发展理念下，城市更新行动要体现以人民为中心的思想，把城市更新行动作为高质量发展和构建新发展格局的主战场，从前瞻性、战略性、全局性和整体性的高度推动城市结构优化、功能完善和品质提升，转变城市开发建设方式，以城市体检为手段，统筹城市规划建设管理，目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，走出一条中国特色城市发展道路^[1]。

一

城市更新行动要体现以人民为中心的思想，重点解决老百姓关心的问题。

习近平总书记2019年11月2日在上海调研时讲到，无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。其实，城市规划学家芒福德也认为，城市规划应当以人为中心，注意人的基本需要、社会需求和精神需求，城市建设和改造应当符合“人的尺度”，反对那种追求“巨大”和“宏伟”的巴洛克式的城市改造计划^[3]。城市更新行动要围绕老百姓关心的居住环境、生活环境、出行条件、就医和就学的便利程度等展开。一是要控制城市扩张速度，建设紧凑、混合的社区，以增加近距离的就业机会，减少远距离通勤；二是要提供丰富多样的公共服务设施，包括健全的生活服务设施、高质量的教育设施、完善的医疗设施、舒适的文化娱乐设施等；三是要提高交通运行效率，倡导公共交通出行。总之，不断地为老百姓提供舒适的生活和休闲空间，安全便捷的出行环境，方便的就学、就医和购物环境，满足人民群众对美好生活的向往。

二

城市更新行动要以高质量为核心，建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市的目标。

十九届五中全会明确指出我国已转向高质量发展阶段，从城镇化的发展历程来看，我国已经步入了中后期，这一阶段城市更新行动就成为主旋律。通过质量变革、效率变革和动力变革，推动城市经济社会的高质量发展，增强城市的经济竞争力、创新力和抗风险能力，全面建设宜居、绿色、韧性、智慧和人文城市。

城市更新行动的质量变革就是城市经济活动、人口集聚规模要与城市的资源环境承载能力相匹配，改变过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开发建设方式，走内涵式发展道路，以提升城市品质为主的存量提质改造，促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置^[1]。另外，城市的增长不能以资源、环境和老百姓的利益为代价，正如埃比尼泽﹒霍华德所言，城市一定要增长，但是其增长要遵循以下原则——这种增长不降低或破坏，而是永远有助于提高城市的社会机遇、美丽和方便^[4]。因此，鼓励城市经济向低碳化、绿色化、循环化、可再生化方向发展。要确保产业用地与环境、生态空间格局相协调，控制对环境有不利影响的经济活动行为，建设绿色、宜居城市。

城市更新行动的效率变革重在提高城市用地、劳动力和技术等要素投入的产出比例和要素的组合关系，以及城市规划、建设、管理和运行的效能。要用好城市的存量用地和资产，提升单位用地的产出效率和存量资产的品质，培育和发展先进制造业和高技术产业，采用先进技术和管理方式，最大限度降低工业生产对城市环境和生态压力，增强城市经济的发展活力和可持续能力。加强城市运营效率，正如联合国人居署发布的《2020年世界城市报告》所讲，一个被精心规划、管理并得到稳定经济支持的城镇可以在经济、社会、环境及其他无法量化的领域中创造价值，这些价值可以极大地改善所有人的生活质量。

城市更新行动的动力变革除重视城市的科技创新外，要把城市的宜居环境、历史文化风貌和特色作为城市发展的新动力源，提升城市的宜居性、吸引力和包容性。要遵循城市自然格局，保留城市的山水风貌，让老百姓能够更加便利地亲近自然、融入自然，充分享受和体会自然给人们带来的精神愉悦，提高城市的宜居性。城市更新行动也需要保留城市历史风貌、建筑特色、街区肌理、人文风格等，传承城市历史文脉，强化城市的地方性和本土性，形成独特的城市文化符号和标识，增强城市的吸引力，建设人文城市。城市更新行动需要构建开放和包容的社会环境，形成多元的文化和创新氛围，提升城市创新创业发展生态环境，增强城市发展活力。同时，要加大现代技术和创新在城市规划建设管理中的应用水平，建设智慧城市。

三

城市更新行动要成为构建新发展格局的主战场，把城市更新行动与扩内需补短板、增投资促消费紧密结合。

形成强大国内市场是构建新发展格局的重要支撑，城市更新行动是扩大内需、拓展投资空间的重要引擎。城市更新行动包括实施城市生态修复和功能完善工程；增强历史文化保护，塑造城市风貌；加强居住社区建设；推进新型城市基础设施建设；加强城镇老旧小区改造；增强城市防洪排涝能力 ^[1]，等等。这些内容涉及到城市的生产、生活和生态空间，与老百姓的日常生活紧密关系，也是牵引国内需求的重要市场，也是扩展投资的重要空间。对于贫困地区、边境地区、少数民族地区、老革命根据地、资源型地区和老工业基地等相对欠发达地区急需补齐基础设施、市政工程、公共服务设施、生态环保、公共卫生、防灾减灾、民生保障等领域短板；对于相对发达的地区需要更新改造或提质升级基础设施和公共服务设施；同时，我国城市有大量城镇老旧小区、老城区和工矿区等急需更新改造，总之，城市更新行动涉及改造、修复和建设的内容广泛、领域多样，是培育内需体系，拓展投资空间，形成需求牵引供给的主战场。

四

城市更新行动要树立系统观念，从前瞻性、战略性、全局性和整体性角度全面推进城市规划、建设和管理工作。

城市更新行动涉及城市各个方面的改造和建设，也包括不同空间尺度的更新和提升，是以城市规划、建设和管理为主线，具有跨领域、多尺度、系统性和动态性的特点，必须从前瞻性、战略性、全局性和整体性高度来认识和推进城市更新行动。

城市更新行动是我国全面建设社会主义现代化国家新征程中的一项前瞻性和战略性的任务，需要从生态文明观和国家安全观谋划我国城镇化发展道路，推进特大城市的高质量发展，促进大中小城市和小城镇协调发展；从战略高度，统筹城市规划、建设和管理，确定合理的城市规模、人口密度和开发强度，优化城市的空间结构和功能定位；充分考虑经济规律和资源环境承载力，推进城市圈和城市群的建设，构建高质量的城市生态系统和安全系统；提高城市治理能力和治理水平的现代化，防控特大城市治理中的各种风险。

城市更新行动是一项全局性和整体性的工作，不能简单地理解为旧城改造、传统街区更新等，也不能把城市工作肢解，“头痛医头脚痛医脚”，需要从全局性和整体性来推进和实施城市更新行动。从区域角度而言，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化，东部人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目“摊大饼”。要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端[2]。从城市尺度而言，重点是补足城市基础设施短板，加强各类生活服务设施建设，提供多元化的住房，增加公共活动空间，推动发展城市新业态，完善和提升城市功能；保护具有历史文化价值的街区、城市的传统格局和风貌，优化城市空间和建筑布局，塑造城市时代特色风貌。从街道和社区层面而言，要完善社区生活圈建设，为老百姓提供托幼、养老、家政、教育、医疗服务等服务，加大老旧小区改造，改善出行环境和停车场建设等。

五

城市更新行动以城市体检为抓手，推进城市更新行动的精准化和科学化。

城市更新的路径是开展城市体检，城市体检是统筹城市规划建设管理的平台，是提升城市工作整体性、系统性的抓手。所谓的城市体检就是对城市人居环境状态、城市规划、建设和管理工作的成效进行定期分析、评估、监测和反馈，准确把握城市发展状态，发现城市病，监测城市动态变化，开展城市治理工作，促进城市人居环境高质量发展。因此，我们要把城市作为“有机生命体”，建立完善城市体检评估机制，围绕城市的承载力、宜居性、包容性、安全性和吸引力等，查找“城市病”和城市建设的短板，根据体检结果制定城市更新行动计划。可以说城市体检工作是城市更新行动的重要抓手，城市体检结果为城市更新行动实施找准了工作的重点，推动了城市更新行动的精准化和科学化，并能实现由事后发现、检查和处理问题向事前监测、预警和防范问题转变，可提高城市治理体系和治理能力的现代化，推动城市的高质量发展。

参考文献

[1]王蒙徽.实施城市更新行动，人民日报，12月29日.

[2]习近平.国家中长期经济社会发展战略若干重大问题.求是网.

[3]芒福德. 城市发展史: 起源, 演变和前景. 中国建筑工业出版社, 2005。

[4]埃比尼泽﹒霍华德.明天的田园城市.商务印书馆，2002.

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