夏保林：豫西山区县域村庄布局规划实践探索——以洛阳嵩县为例 | 学术季

导读

2020年9月19日上午，2020中国城市规划学术季乡村规划与建设学委会学术活动之“全面小康与乡村规划——中西部县乡域乡村规划”成功举行。河南省城乡规划设计研究总院副院长夏保林做题为《豫西山区县域村庄布局规划实践探索——以洛阳嵩县为例》的学术报告。

本文字数：4915字

阅读时间：15分钟

 

报告人 | 夏保林

河南省城乡规划设计研究总院副院长

本报告主要介绍发言专家于豫西山区县域村庄布局规划实践中的一些探索，以洛阳嵩县为例。嵩县位于河南洛阳南部伏牛山区（图1），地形地貌可简述为“九山半岭半分川”（图2），产业以农业为主，是典型的山区农业县。全县总人口64.02万人，共辖16个乡镇，318个行政村，3707个自然村，村庄分布较为分散。

图1 嵩县区位

图2 嵩县地形地貌

在豫西山区县域村庄布局规划中，我有三点体会。第一点体会是：科学严谨的村庄分类方法是规划编制的核心。通过村庄分类确定县域内重点建设的村庄，可明确财政投入的先后顺序。第二点体会是：合理明确的村庄分类引导是规划实施的关键。在村庄分类的基础上，明确不同类型的村庄发展和规划建设指引，实现村庄的差异化发展。第三点体会是：切实可行的近期行动计划是规划落地的保障。通过制定切实可行的近期行动计划来助推村庄规划建设，引导乡村振兴战略有序实施。接下来，我将围绕这三点体会，从三个方面向大家介绍我的一些想法。

一 、关于村庄分类

关于村庄分类，我们的技术思路可归纳为“三评价两对接”（图3）。三评价是指对村庄及周边环境进行评价，包括生态敏感性分析，用地适宜性评价与村庄发展潜力评价。两对接是指将三评价向上同嵩县城乡总体规划与各乡镇总体规划中的村庄分类对接，向下同各乡镇及村民意见对接。在三评价两对接的基础上，形成村庄分类初步方案，将村庄分为五类：集聚提升类村庄、特色保护类村庄、城郊融合类村庄、搬迁撤并类村庄与整治改善类村庄。

图3 三评价两对接的技术思路

三评价两对接首先应进行多元化数据集的采集。通过对县域各村庄涉及到的统计数据，包括国家统计数据、调研座谈数据、地理信息数据、网络位置数据等多元数据类型的获取和重新整理，了解村庄的真实特征与整体情况。其中，传统数据与部分其他数据（表1）以及生态保护红线数据、永久基本农田数据等设施数据（图3）的分析和整理是整个评价的基础。

表1 传统数据与其他数据

图4 生态红线保护数据、永久基本农田数据等数据

在数据收集的基础上进行三评价。首先应进行生态敏感性评价。此项评价中，我们依据嵩县土地利用规划、总体规划各类用地以及卫星影像数据分析，采用加权叠加分析的方法，选取地形因子、生态因子、自然条件和用地条件四个因子进行了评价（图5）。分析结果由高到低，将规划范围划分成5级生态敏感性分区。依据四个因子的分析，如水域分析、高程分析、坡度分析等得出的整体生态敏感性评价结果（图6），规划将极高敏感区的26个村庄建议为搬迁撤并类（表2）。

图5 Yaahp权重分布与判断矩阵

图6 生态敏感性评价结果

表2建议为搬迁撤并类的26个村庄

其次应进行用地适宜性评价。结合用地分类，全县用地适宜性可分为四类（图7）：第一类为适宜发展区域，主要包括交通沿线以及水域周边地区；第二类为可发展区域，主要包括地形平坦以及临近水源地区；第三类为控制发展区域，主要包括地址灾害易发及地形条件较差地区；第四类为禁止发展区域，包括生态保护红线、基本农田、水源保护区，矿产资源分布核心区等地区。结合用地适宜性评价，规划将适宜性建设区域内的78个村庄建议为集聚提升类，将禁止建设区域内的33个村庄建议为搬迁撤并类（表3）。

图7 用地适宜性评价结果

表3 适宜性建设区域及禁止建设区村庄

第三个评价为村庄发展潜力评价。此项评价根据涉及村庄发展情况的自然条件、交通因素、产业经济、人口集聚、人员收入、村集体收入、基础设施情况等，选取人口、经济、设施、资源四项一级因子，人口密度、老年人口占比、外出人口占比、人均收入、村集体收入、基础设施支撑、公共服务设施、自然历史资源、政策扶持资源九项二级因子，对全县村庄发展潜力进行评价。分析结果由高到低，将规划范围划分为五个等级（图8）。结合村庄发展潜力评价结果，规划将36个发展潜力好的村庄建议为集聚提升类，54个发展潜力较差的村庄建议为整治改善类（表4）。

图8 村庄发展潜力评价

表4 发展潜力最低村庄及发展潜力最高村庄

除三评价外，还需进行自然历史文化资源评价。选取村庄自然资源条件、文物保护单位、历史遗存、古宅、 古树、传统村落等评价要素，对村庄的自然历史资源进行评价，筛选得到特色保护类村庄。结合自然历史文化资源评价结果（图9），规划将58个资源较好的村庄建议为特色保护类村（表5）。

图9 自然历史资源评价结果

表5 自然历史资源较好的村落与自然历史资源最好的村落

三评价仅限于行政村等级，将全县300多个村庄分为了五类（表6），是村庄分类的初步方案。

表6 初步村庄分类方案

初步方案还需进行两对接。首先是向上对接县直部门和相关规划。对比原先的嵩县城乡总体规划中六个村庄分类（表7）与目前规划方案中的五个分类，对相近项进行归并，不一致项重新核实影响因素并进行调节。除此之外，还对比结合了各个乡镇总体规划中的村庄分类（表8）。其中，中心村重点发展，基本确定为集聚提升类。基层村因有一些规定，影响不大。结合以上分析对初步方案进行调节，形成了二次村庄分类方案（表9）。

表7 嵩县城乡总体规划确定的村庄分类情况

表8 各乡镇总体规划确定的村庄分类情况

表9二次村庄分类方案

除向上对接县外，还需向下对接乡镇政府（图10），并作出一些调整。向下对接的原因是乡镇府对每个村庄的实际情况更为了解，例如，乡镇政府会考虑到搬迁类或集聚提升类村庄的发展持续与难易程度。向下对接可确保上下政府的联动，有利于规划方案的落实。至此，我们可确定村庄分类的最终方案（表10）。

图10 向下对接乡镇政府

表10 最终村庄分类方案

二、关于村庄分类引导

确定村庄最终分类之后，我们针对五种村庄类型提出了不同的引导措施。

1

集聚提升类——86个村庄

首先是集聚提升类的86个村庄（表11）。这类村庄基本分布在人口较为密集，自然条件优越的地方（图11），因此，我们从六个方面进行引导。首先为规划编制引导，按照河南省村庄规划导则要求优先编制村庄规划（表12）。其次为建设用地引导，可预留不超过5%的建设用地机动指标（不得占用永久基本农田和生态保护红线），用于村民居住、公益设施、新产业新业态等用地。第三为宅基地管控引导，新增宅基地要严格执行“一户一宅”政策，每户不超过三分地（200㎡），这是依据当地既有的一些标准指定的。第四为用地结构引导，村庄用地结构主要考虑居住、公共服务设施、商业服务设施、道路广场、公共绿地和公用设施等六类主要用地比例（表13）。第五为设施配置引导，针对集聚提升类村庄，制定包括便民服务中心、教育、医疗、文化、体育等等一系列设施在内的配置方案（表14）。第六为建设风貌引导，新建建筑的风格、色彩、选材要求应突出地方乡土特色，对居民点建设融入生态环境也提出了一定的要求（表15、图12、图13）。

表11 集聚提升类——86个村庄

图11 集聚提升类村庄分布情况

表12 集聚提升类村庄规划成果要求

表13 集聚提升类村庄建议用地构成比例

表14 集聚提升类村庄设施配置方案

表15 集聚提升类村庄建设风貌建议

图12 集聚提升类村庄建设风貌引导

图13 集聚提升类村庄建设风貌引导

2

特色保护类——44个村庄

第二为特色保护类的44个村庄（表16、图14），从六个方面进行引导。首先，按照河南省传统村落保护规划等导则要求进行规划编制（表17）。其次，在建设用地、宅基地管控、用地结构（表18）方面，结合特色保护类的要求，提出了一些方向性的措施。设施布局引导方面，考虑到特色保护类将来发展旅游、民宿、休闲的可能性，配套了一系列商业服务设施，同时在道路交通和市政公共设施方面都对外来游客做了一定的考虑（表19）。建设风貌引导方面的要求较高，引导的措施较为具体（表20、图15、图16、图17）。

表16 特色保护类——44个村庄

图14 特色保护类村庄分布图

表17 特色保护类村庄规划成果要求

表18 特色保护类村庄建议用地规划比例

表19 特色保护类村庄设施配置方案

表20 特色保护类村庄建设风貌建议

图15 特色保护类村庄建设风貌引导

图16 特色保护类村庄建设风貌引导

 图17 特色保护类村庄建设风貌引导

3

城郊融合类——63个村庄

第三为城交融合类的63个村庄（表21、图18），主要从四个方面进行引导。第一方面的引导为提取村庄规划的编制要求（表22）。其次为建设引导。城郊融合类村庄原则上不再单独编制村庄规划，应按照城镇开发边界以内的详细规划要求进行管控。因此，城郊融合类的规划并非为村庄规划，涉及到城市详细规划或是城镇镇区详细规划中的一些要求。建设引导要求村庄建设用地规模原则上不允许增加。其中，中心城区、产业集聚区的城郊融合类村庄的用地指标为总规确定的人均105-120m2以内，各镇区内中心社区按照各乡镇总体规划执行。除此之外，还设置了设施配套引导与建设模式引导，城郊融合类的设施配套与建设模式应与镇区或者县城城区的一些要求相融合。

表21 城郊融合类——63个村庄

图18 城郊融合类村庄分布图

表22城郊融合类村庄规划成果要求

4

搬迁撤并类——24个村庄

第四为搬迁撤并类的24个村庄（表23、图19），此类村庄引导包含三方面内容。首先为规划编制引导，搬迁撤并类村庄原则上不再单独编制村庄规划，只制定村庄国土空间用途管制规则（表24），重点对生态空间、农业空间、建设空间、历史文化传承和保护空间及其他需管制空间提出管控要求和规则（图20）。其次为建设引导，明确提出搬迁撤并类村庄建设用地规模原则上不允许增加，并提出了保障基本生产生活安全的建设要求，同时提出了安全相关的一些建设内容。最后为搬迁模式引导，已列入搬迁规划的村庄严格限制新建扩建活动，农村居民点的迁建和村庄撤并要尊重农民意愿，不搞强制搬迁和集中上楼。

表23 搬迁撤并类——24个村庄

图19 搬迁撤并类村庄分布图

表24 搬迁撤并类村庄规划成果要求

图20 村庄规划管制规则样式

5

整治改善类——101个村庄

第五类为整治改善类的101个村庄（表25、图21），此类村庄包含四方面引导。首先为规划编制引导，即以整治内容为主编制村庄规划（表26）。其次为建设引导，原则上不得新增建设用地，新批宅基地应优先选择村庄内部闲置建设用地，重新利用空心村与老旧房企的宅基地。同时要严格执行“一户一宅”政策。第三面引导为整治重点，即在保持原有规模的基础上，以实施农村人居环境整治行动为重点，稳步推进农村污水垃圾整治、“厕所革命”和村容村貌提升，补齐公共设施短板，维持最基本的生活需求。最后，在设施配置方面也提出了一定的要求（表27、图22、图23）。

表25 整治改善类——101个村庄

图21 整治改善类村庄分布图

表26 整治改善类村庄规划成果要求

表27 整治改善类村庄设施配置要求

图22 给水工程规划图

图23 污水工程规划图

三、关于近期行动规划

首先制定了近期行动计划和项目库。我们认为县域村庄布局规划不仅需要求整体、全面、系统的考虑，还需考虑近年的具体建设与规划实施。项目组进行了详细的调查与座谈，充分了解并结合群众意愿，通过与县直相关部门“十四五”专项规划、乡镇政府充分对接沟通，在县域层面谋划了一批涉农项目，针对不同类型为每个乡镇制定了近期行动计划和项目库（表28）。

表28 大坪镇项目库

其次，构建了规划融合平台。将“十四五”规划、国土空间总体规划、村庄布局规划、各类相关专项规划、村庄规划统一于一个信息平台，确保在每个建设项目都能同相关规划相衔接（图24）。

图24 规划融合平台

另外，我们建立了项目预申报制度（图25），提出了村庄建设项目申报的制度与流程，以推进规划的实施。同时，为配合经济行动计划与村庄分类规划落实，我们完成了技术版成果。作为管理使用的报批成果，包括文本、图纸和附件，附件应包含说明书、基础资料汇编、公示材料、意见征集情况、专家审查意见及修改情况等资料（图26），主要用于与国土空间规划衔接，同时方便县级层面管理。除此之外，还完成了使用版成果，主要供乡镇政府使用，包含现状图（27）与村庄分类引导图（图28）两张图纸。图中体现了导则与管控引导的措施，便于乡镇政府的使用与规划的落实。

图25 项目预申报制度

图26 技术版成果

图27 嵩县县域村庄布局规划现状图

图28 嵩县县域村庄布局规划村庄分类引导图

关于县域村庄布局规划有很多内容，但是以上内容我们体会最深。这些内容对于实用性规划非常重要，感谢各位的聆听。

供稿单位：中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会

速记：裴祖璇，整理：赵慧敏，审核：邹海燕

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