写入“十四五”规划的“城市更新”，能否解决大城市住房难问题？

本文来源：财经国家周刊（ID：ENNWEEKLY）

导读

“人民城市人民建，人民城市为人民。”科学全面地理解城市更新的内涵，建立完善的城市更新制度体系，有效推进城市更新工作的有序开展，是“十四五”期间各大城市亟待解决的现实问题。

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进入6月，“城市更新”政策落地动作频频。

6月2日，上海宣布率先成立全国最大城市更新基金，落地规模达800亿元，定向投资旧区改造和城市更新。

上海市委副书记、市长龚正在调研城市更新工作时指出，要用好城市存量空间，持续推进旧区改造、区域开发和民生保障，加快探索超大城市有机更新的新路径、新模式、新经验。

两天之后，北京市朝阳区也宣布，将与首开集团展开战略合作，共同探索老旧小区综合整治，提升首都的城市治理精细化水平。6月10日，北京发布《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》。

▲来源：北京市人民政府官网

近两年来，“城市更新”成为舆论场上的热点话题，引发社会广泛关注，也被正式写入全国“十四五”规划和2021年的政府工作报告。

多位业内专家表示，全球的大都市大都经历过历史空间的重构与焕新，城市更新是都市更迭过程中一个重要的发展阶段，也是可持续发展的必然选择。

作为一种城市改建，城市更新与旧改、棚改到底有何不同？究竟能不能给大城市居民带来“实惠”？最关键的是，城市更新会不会演变成工厂给住宅“腾地方”，从而再次推动大城市房价暴涨？

我们一一来看。

01

城镇化发展要求告别“摊大饼”

2019年末，我国常住人口城镇化率已经达到60.6%，而珠三角的城镇化率已经达到了86.28%，新型城镇化告别了高速发展，进入“从量到质”的成熟阶段。

早在2013年，中央城镇化工作会议就提出要“严控增量，盘活存量”“优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度”，当时中央已经预判到，我国大城市发展即将进入“盘活存量”阶段，不能再一味地“画大饼”，没有节制地扩大建设用地。

随后当时的国土资源部相继发布了多项通知，要求各地严格控制城市建设用地规模，并从整体上框定了国土开发强度。比如，2017年发布的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》就划定，2016至2030年间，我国建设用地年均净增量为4830平方千米，与上个15年规划（5706平方千米）相比有明显下降。

与此同时，针对城市和农村的存量改造和重建，我国陆续提出了“旧城改造”“棚户区改造”以及“城市更新”等政策，在各地展开了积极探索。

简单来说，旧城改造面向旧城镇、旧厂房及旧村庄等，是局部或整体地、有步骤地改造老城市的物质生活环境，而棚户区改造是通过消除危旧住房来改善片区居住环境，兼具完善城市功能以及改善城市环境的作用。

2009年8月，国土资源部与广东省协作，率先颁布《关于推进“三旧”改造促进节约集约的若干意见》，标志着广州市“三旧”改造正式拉开帷幕，此后取得了丰硕的经济和社会成果。

▲广州二沙岛绿意盎然（2017年12月1日无人机拍摄）。新华社记者 刘大伟 摄

而自2015年开始的棚改货币化安置，则不仅有力地推动了房地产行业的“去库存”，也切实改善了居民的居住品质，至2019年底时，我国棚改的数量减半，已经陆续接近尾声。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过的“十四五”规划明确提出了要实施“城市更新行动”，作为我国城市进一步发展的新抓手。

中央对于新型城镇化的理解，也是在实践中一步步不断走向深入。总体来说，目前所提的城市更新包括过去的旧城改造、棚改，但与之相比，城市更新已不仅仅局限于简单的拆除和重建，其内涵已扩展到城市结构、功能体系及产业结构的更新与升级等多方面的内容。

城市更新是对城市空间结构的重新布局，土地资源的重新开发，经济利益的重新分配和区域功能的重新塑造。

“可以预测，城市更新将成为‘十四五’期间各地城市发展的重要内容，将有利于实现存量资产的改造和城市面貌的改善。”易居研究院智库中心研究总监严跃进表示。

02

产业更迭要求城市“焕新”

经济快速发展的同时，大城市的产业结构也发生了根本的变化，逐步由过去的工业主导转变为第三产业主导。

据统计，目前北京市第三产业占比已突破80%，上海和广州也超过70%。这就意味着，过去的土地规划和建筑形式已不完全适应现代经济和社会发展的需要。

举个例子，上海是我国最老的工业基地之一，工业生产对其经济发展作出过不可磨灭的贡献，但是伴随着上海的产业结构逐步向现代服务业转型，市内存量工业用地过多、布局分散，土地使用粗放、产出较低的问题日益凸显，已经成为当地政府的一块“心病”。

从2012年开始，在“减量增效”的背景之下，上海开始尝试进行城市改造的项目试点，比如徐家汇西亚宾馆的地区功能化改造，静安区上海火车站的公共绿地增补改造和静安区“东斯文里”的历史建筑保护改造等等，并在实践中逐步积累经验。

而近期，伴随着我国人口红利的加速消失，更有许多劳动密集型企业加速从沿海城市撤离，使这些地区的产业升级的需求愈发迫切。通过城市更新来改造存量的工商业用地，顺应城市现代服务业的发展需要成为当务之急。

值得一提的是，这种城市“焕新”的现象也并非我国独有，全球大城市的兴衰起落都伴随着产业迭代与升级。

比如，底特律曾是美国第四大城市，被誉为全球的“汽车之都”，然而在上世纪70年代美国汽车工业衰败之后，遭遇了巨大的发展瓶颈，城市人口不断流出，财政收入持续减少，最终从辉煌走向没落，成为美国首个“破产”的大都市。 

与之相反，匹兹堡则是一个成功转型的城市案例。19世纪80年代，匹兹堡已经成为美国最大的钢铁基地，钢铁产值占到全国三分之二，但由此也带来严重的环境污染、产业集中度过高、就业渠道单一等“大城市病”。20世纪50年代开始，匹兹堡政府从环境入手，花大力气推行城市转型的“复兴规划”，制定地区经济的多元化战略，鼓励发展高科技新兴产业，终于在匹兹堡大学和卡内基梅隆大学的带动下，形成了以高技术产业为主导的多元化产业结构，成功地“化茧为蝶”。

从以上种种经验足以看出，城市必须要“与时俱进”，如果不能适应时代的进步和经济的发展，即使风光一时也终将被历史淘汰。 

03

人口涌入要求增加“好房”供给

在建设增量受限和产业升级的问题之外，我国大城市、特大城市还承受着源源不断的人口流入，住房供需矛盾成为一项重大的民生问题，尤其是当代年轻人难以“安居乐业”。

就在这些城市的中心，在高楼耸立、寸土寸金的区域，我们往往能够看到同时存在的“老破小”房屋、“脏乱差”街道以及荒废空旷的厂房……城市中心的开发强度如此饱和，却未必带来城市的配套功能和空间承载能力的同步提升。

以当下热度最高的深圳为例，2005年初，时任深圳市委书记李鸿忠在分析深圳发展面临的困难时，就提出了“四个难以为继”——土地有限，难以为继；资源短缺，难以为继；人口不堪重负，难以为继；环境承载力严重透支，难以为继。他当时就表示，地少人多的矛盾如果不能解决甚至继续发展，深圳市将不堪重负，经济的持续健康增长也将“难以为继”。

与此同时，深圳的保障性住房建设也没有跟上城市发展步伐，民间只能通过大量的自建房来满足城市住房需求，这部分建筑产权不明晰，建设杂乱无章，利益关系又复杂，导致深圳大量土地难以得到有效的开发利用。

2018年底时，深圳的建成区面积占比就已经达到46.5%，远高于同期北京、上海和广州的9%、19.5%和17.5%，根据《深圳市住房建设规划（2016-2020）》，深圳的新增供地极其有限，商品住宅用地中超过70%的部分来自城市更新，提高土地利用效率成为当务之急。

全国的情况也大体类似。虽然我国人均住房面积已经不低（人均40平方米），但大城市的住房供应都较为紧缺，存量住房的品质也不高。比如，深圳和广州存在着大量的“城中村”，北京、上海有着大量的“老公房”，这类老旧的房屋年代久远且硬件老旧，真实居住体验较差，难以支撑城市的改善型住房需求。

公开数据显示，我国每年住宅的拆迁、改造和加固等各类住宅更新的面积约11.2亿平方米，通过城市更新改善住房供给，已经成为了大城市老百姓的现实需求，通过城市更新来激活城市存量土地，也应是“以人为核心的新型城镇化战略”的重要一环。

“必须坚定不移实施城市更新行动，推动城市高质量发展，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。”一位住建部人士表示。

他认为，一方面，城市建筑和设施逐步自然老化，一些原有建筑标准已经落后，亟需改造调整增强安全性；另一方面，一些城市原来的功能布局、建筑设施、空间环境也不适应居民更高的生活需求，亟需通过城市更新提升人民群众的幸福感和获得感。

我们预计，中国人口和经济将会持续集中，城市群都市圈将是未来的城市格局，因此，解决好大城市的住房难题这个任务刻不容缓。

04

实践经验要求政企“协同作战”

“本次上海率先成立城市更新基金，在许多方面都有新意，也值得其他大城市借鉴。” 严跃进说。

第一，800亿的基金规模较大，充分体现了上海的资金实力和城市改造动力；第二，参与主体较多，招商蛇口、中交集团、万科集团、保利发展、中国太保等重量级房企和险资都现身签约仪式，能够真正保障后续打好“配合战”，是一次政企合作的积极尝试。

在过去的城市更新实践中，既有过政府主导也有过市场主导，而市场主导的优势在于企业对市场有更灵敏的触觉，能够提供高质量的开发和设计，也可以有效地减轻政府的负担。

然而劣势也很明显，那就是开发商容易“挑肥拣瘦”，更青睐具有商业价值的地段，而那些位置偏僻、危房户集中的地区就无人问津，公共利益也就无法得到保障。

更过分的是，有少数企业抱着“跑马圈地”的心态参与城市更新，事先随意承诺拆迁补偿条件，一旦获取项目合作权，要么不兑现承诺，要么以时间换空间，导致项目陷入停滞甚至烂尾，扰乱正常市场秩序，给政府、村集体和其他市场主体带来巨大的损失。

由此可知，在实行城市更新行动的过程中，政府和企业需要利用各自职能优势，建立协同合作的良性发展机制，在激活市场和企业能动性的同时，要让政府来充当市场的“守夜人”，兼顾政府的规划导向和公共利益平衡，大家来共同推进城市空间的改善和产业升级。

“实行大兵团作战，可以充分保障公共利益，优化城市整体功能，保障产业转型升级空间，从而实现城市可持续发展。”一位地产公司的城市更新部门负责人表示。

就上海本次合作来讲，上海地产集团属于本地城市运营和土地运营的龙头企业，由它来主导和其他企业的合作，有助于在城市更新领域更好地落实上海政府的政策思路。

而对于房企来说，在“招拍挂”的利润受到严格限定之后，介入城市更新也可以拓展拿地手段，有效地补充优质的土地储备。从全国来看，目前重仓深圳的佳兆业、恒大、龙光、万科、华润、卓越，重仓广州的时代、富力、合景泰富、奥园等，以及在北京布局较多的首开和首创，这些房企的城市更新项目均获得了不错的利润。

当然，城市更新项目的周期长，不确定性高，拆迁权利人数众多、产权关系复杂，对开发商的资金安排和统筹能力要求很高，房企也应量力而行。

“最重要的是，不能开发完商业住宅之后，其他部分变成一堆烂尾留给政府。”一位业内人士警示说，“并且要坚持房住不炒”，城市更新也不能脱离国家地产调控的大局，而应是建立长效机制中的重要一步。

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