深度访谈 | 杨保军：全面实施城市更新行动，推动城市高质量发展

本文来源：建筑杂志社（jzzzs0），全文见《城乡建设》第16期

导读

从山水成都的猛追湾、音乐坊到宽窄巷子，从上海市的黄浦江两岸更新到“一网统管”信息大系统，从秦岭水系溯源到西安变迁影响，从永新古城复兴的营造六法到南京小西湖居住区风貌保护，从徐州矿坑到南京汤山生态修复，以大量经典案例，全面诠释实施城市更新行动。既要提质增效，开创未来，又要留住根脉，记住乡愁。

本文字数：15414字

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日前，在住房和城乡建设系统领导干部视频远程教育培训中，中国城市规划学会副理事长、住房和城乡建设部总经济师杨保军以“全面实施城市更新行动，推动城市高质量发展”为题授课，阐释了实施城市更新行动的重要意义。

实施城市更新行动，是以习近平同志为核心的党中央统揽全局，站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。为了贯彻落实好中央的决策部署，有必要深刻理解城市更新行动的重大意义，准确把握城市更新行动的丰富内涵。

杨保军总经济师在讲课中，引经据典，并结合各地大量鲜活案例阐述了城市更新的内涵、外延以及成功经验，对于指导各地全面贯彻落实城市更新行动具有重要指导意义。

针对全面实施城市更新行动的相关问题，住房和城乡建设部建筑杂志社社长文林峰对杨保军总经济师进行了专访。

文林峰

非常感谢您在百忙之中接受我们的采访。首先请您向广大读者介绍一下全面实施城市更新行动的背景。

杨保军

去年6月，在党的十九届五中全会筹备之际，住房和城乡建设部向党中央呈交了一份报告，题目是《关于“十四五”时期将“城市提质增效”作为国家重大发展战略的建议》（以下简称《报告》）。《报告》的内容包括两部分：一是实施这一战略的重要意义，二是重要举措。

重要意义有以下五个方面 ：

一、我国已经从以农业人口为主转变为以城市人口为主，城市发展进入提质增效的重要时期。

我国城市化水平已经超过60%，进入城市化进程的中后期，意味着我国进入了以城市型社会为主体的时代，我国的社会结构、生产生活方式和治理体系都在发生重大变化。从国际经验和城市发展规律看，这一时期也是社会各种矛盾和问题集中在城市突显的时期。我们不仅要持续解决城市化过程中带来的问题，还要注重解决城市发展本身累积和新生的问题。因此，从外延快速扩张转向内涵提质增效，是尊重规律的必然选择。

二、城市是我国经济社会发展的主引擎，也是扩大内需的主战场

我国城镇GDP占比超过90%以上，城市还是创新的源泉，集聚着丰富的创新资源。创新的活力要激发，潜在的消费需求要激活。

三、推动解决城市发展中的突出问题和短板，提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重大举措

过去，经济高速增长，城镇化快速推进，城市发展追求速度规模，导致城市的整体性、系统性、宜居性、包容性不足，人居环境质量不高，大城市病不轻，短板弱项也不少。通过实施城市更新战略，能更好落实以人民为中心的发展思想。

四、对推动转变经济发展方式具有十分重要的作用

过去的城市开发建设方式过度依赖房地产，这种路径依赖严重制约了经济发展方式的转变。该战略的关键，是推动城市开发建设方式转型，将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向存量的更新提质。同时，围绕转变城市开发建设方式深化改革，形成一套与大规模存量提质改造相适应的金融、财税、土地等政策体系，促进要素资源更多流向城市提质增效项目，促进资本、土地等各类要素资源根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上推动经济发展方式转型。

五、有效衔接国家区域协调发展战略和乡村振兴战略，形成完整的国家空间发展战略体系

党的十八大以来，党中央提出了“一带一路”倡议，以及京津冀协同发展等一系列重大区域发展战略，着力提升各层面区域战略的联动性和全局性，增强区域发展的协同性和整体性。党的十九大提出了乡村振兴战略，这样，在区域和乡村层面都有了国家战略指引。实施城市更新战略，推动城市高质量发展，既为区域协调发展提供坚实支撑，又为乡村振兴提供动力引擎，从区域、城市、乡村三个层面，构建起完整的国家空间发展战略体系。

这个战略体系的构建对促进高质量发展至关重要。因为当前城市规划、建设、管理中存在部门分割、管理碎片化的弊端，导致城市的整体性、系统性不足，发展质量不高。要破解这一困局，就需要在国家空间发展战略体系中增加关于城市发展的战略，整体谋划、统筹安排城市工作，统筹城市发展的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，全面提升城市发展质量和效益。

文林峰

《报告》中的有关内容如何体现在《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》（以下简称《建议》）中？

杨保军

习近平总书记十分重视这份报告，作出重要批示 ：一是将报告的核心内容吸纳到党的十九届五中全会文件中 ；二是在“十四五”规划纲要中予以体现。在形成文件过程中，对内容作了系统梳理和提炼，对该战略的名称作了进一步推敲，后来在党的十九届五中全会《建议》文件中，将这一战略命名为“城市更新行动”。

相关内容放在第八部分“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”，主要内容有：

“推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设。” 

按照惯例，城镇化、区域、城市等内容被放在同一篇章中论述。实际上，城镇化战略并不等同于城市发展战略，城市化战略主要解决农村人口向城市转移过程中的问题，而城市发展战略主要解决城市自身发展的问题。为此，我们不能把城市更新行动当作一项具体工作来对待，更不能将其误读成“拆掉老城建新城”，而应该从战略高度来认识，才能看得清楚、想得明白、做得正确。要站在国家发展全局的高度来思考问题、推进工作。小处着手，但要大处着眼。正如古人所言 ：不谋全局者，不足以谋一域 ；不谋万世者，不足以谋一时。

文林峰

请您讲讲实施城市更新行动对国民经济和社会发展的重要意义。

杨保军

《建议》发布后，王蒙徽部长专门撰文对实施城市更新行动作了解读。我们可以结合一些案例来加深理解。

一是适应城市发展新形势，推动城市高质量发展的必然要求

进入新发展阶段，国家发展目标、价值取向、市场需求、百姓诉求、评价标准、游戏规则都在发生变化。城市建设必须主动适应这些变化。

从解决“有没有”到解决“好不好”——让城市成为人民群众美好生活的空间载体。看问题的维度发生了变化，一是时间维度，城市建设要经得起历史检验，不留历史遗憾 ；从生命周期看，农业是一季最多一年，庄稼收成好坏一年之内必见分晓 ；工业是10年最多20年，就会因为技术迭代，淘汰升级 ；建筑业是50年甚至100年寿命，所以建筑设计要遵循科学、技术、艺术规律，打造经典传世之作，不能盲目跟风、追赶时髦。凡是经典的，必然是经久不衰的。比如交响乐曲、唐诗宋词，一直代代相传 ；至于城市，则是千年大计！二是领域维度，城市建设从助力经济发展，扩展到社会、生态、文化、艺术、美学等领域。习总书记在视察清华大学时说：“美术、艺术、科学、技术相辅相成、相互促进、相得益彰。要发挥美术在服务经济社会发展中的重要作用，把更多美术元素、艺术元素应用到城乡规划建设中，增强城乡审美韵味、文化品位，把美术成果更好服务于人民群众的高品质生活需求。”

生存阶段追求立足谋生，斗室可以容身；发展阶段，追求美好生活，一房才能安家 ；将来我们还要进入人的全面发展阶段，不断丰富人的精神生命，向往诗意栖居、营建精神家园。

二是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径

新冠肺炎疫情出现后，扩大内需战略更为急迫。成都猛追湾是一个成功的城市更新案例。猛追湾原来是一个衰退的滨河老街区，一条交通道路阻隔了街区的亲水性，实施城市更新后，现在成了成都著名、全国闻名的活力休闲区。它融入了艺术、科技、文创等元素，充满了成都市井味道，极具时尚感和生机活力，成为网红打卡地、消费热点区。在城市更新中注重完善城市功能、植入现代产业、培育新型业态、营造消费场景、创造美好生活是成都的经验。

具体做法主要有 ：

 

一是在上位旧城更新理念指引下，以运营商为主导，策划、规划、设计、建设、运营一体化集成推进 ；

 

二是政府主导 ：区政府重资产（利用既有闲置房屋+收储部分旧房+租赁部分房屋），剩下的引导居民自己改造。开行金融支持，长期、低息放贷。

 

三是万科轻资产（运营+物业管理），物业管理服务范围是整个街区，运营范围只是政府的资产。万科转型较早，培养出一批运营人才，这可能是房地产企业的凤凰涅槃之路，由开发商转型为运营服务商。

 

四是居民在物业管理规则下自主改造，共同经营好商业环境。

成都音乐坊是另一个成功案例。很多城市都在搞大型文化设施建设，但这些设施的选址很关键，往往决定后期的使用维护管理，影响着项目的成败。很多大型文化设施利用率不高，就是因为与周边社区拉开了距离，脱离了居民生活需要，无法产生日常生活的积极互动。成都决定建设一座音乐厅，先打听哪个城市的建得好，听说天津大剧院有名，就去天津考察，将设计团队（包括建筑、舞台、照明、声学设计）请来（建筑设计是德国GMP建筑事务所）。但成都音乐厅的选址贴近音乐学院，音乐学院就是音乐的沃土，左右两侧不远还有四川大学的华西校区和望江校区，高校有大量音乐爱好者，好比音乐气候，音乐厅好比一颗种子，播种在肥沃的土壤里，有适宜的气候，很快就会生根、发芽、结果。这就是由音乐厅这一触媒引起的城市更新，并逐渐使整个街区形成具有鲜明特色的音乐坊的故事。

三是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径

过去城市开发建设方式本质是以土地增值为核心、以融资开发为手段、以商品住房消费为支撑，形成高投资、高周转、高回报的闭环。存量更新时代不能沿用这种模式，要探索以价值提升、资产增值为核心，以盘活资源、升级业态为手段，以城市运营、增值服务为支撑的新模式，倒逼经济发展转型。我们决不能将房地产主导的开发建设方式移植到城市更新中，不能在城市更新行动中搞大拆大建。

四是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重大举措

武汉城市内涝治理，是解决突出问题的案例，成效显著。上海黄浦江两岸更新品质提升案例，始终围绕公共空间做好“贯通、开放、活力、人文”八字文章，全市齐心协力把黄浦江两岸建设成为服务于市民健身休闲、观光旅游的公共空间和生活岸线，用实例诠释了“人民群众对美好生活的追求就是我们的奋斗目标”。“贯通、开放、活力、人文”是将黄浦江两岸打造成世界级滨水区的关键词。

文林峰

请您谈谈全面实施城市更新行动的目标、任务和主要举措。

杨保军

城市更新行动的总体目标是：建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

先说说第一项重点任务——完善城市化战略，优化城市布局结构。

我国的基本国情（巨大的规模体量、紧张的人地关系、显著的区域差异、特有的二元结构、悠久的农业文明、压缩的发展进程）决定了必须走中国特色城市化道路。要做到6个坚持：坚持制度优势，促进共同富裕；坚持以人为本，促进农业转移人口市民化；坚持绿色低碳，促进经济社会发展全面转型；坚持城乡统筹，建立城市、县城、乡村协调发展新格局；坚持因地制宜，促进城乡差异化均衡发展；坚持文化自信，促进中华优秀传统文化创造性转化和创新性发展，在城市化进程中保护、传承、弘扬、发展好中国文化。

主要举措是完善以城市为主体的传统城市化。

一、建立健全国家城市体系，构建世界城市、区域中心城市、地区中心城市三个层级的城市体系，明确不同层级城市战略定位和核心功能。

 

第一层级，重点是一线城市，目标定位是世界城市。世界城市的关键因素是“三个力”的强大，即经济的组织力、发展的创新力、文化的影响力。所以要提升对全球人才、资本、创新等资源的集聚和配置能力，提高国际影响力和竞争力。

 

第二层级重点为省会城市和计划单列市，要落实国家战略，引领区域发展，参与国际竞合，中西部有条件的省区培育多个中心城市。

 

第三层级为地级市，充分发挥引领、辐射、集散功能，带动周边地区发展。

长三角城市群尺度

大湾区城市群尺度

都市圈尺度

都市圈人口密度空间分布特征

二、完善国家城市与城市群战略性布局。加快打造棋盘式“三纵三横”发展带，促进国土空间均衡开发。构建“点、线、面”整体均衡、以我为主、攻守兼备的国土空间发展布局。

该构想的特点是：与国家自然地理格局相适应，与国家总体安全战略相呼应，与国家交通运输通道相契合；并重点加强沿边战略支点城市，强化海洋安全和权益保护。总体而言，是要统筹安全与发展，促进解决不平衡不充分问题。

城市群尺度，要推动城市从“万马奔腾”走向分工协作。都市圈尺度，要推进公共服务一体化、均等化，生态保护修复协同化。我国大城市内外圈层人口落差大，中心过密，外围过疏。通过疏解、重组，形成多中心、网络化、均衡协同格局。

轨道交通网络化是当务之急，建设运营机制亟待创新。国际上都市圈城轨与市郊铁路运营里程之比为1:3，我国为1:0.25，市郊铁路无法实现公交化运营，轨交廊道与沿线发展缺乏协同。成都市与铁路总公司合作，利用原有铁路线路开通城际轨道，合作共赢，实现公交化运营。城市节省了轨道建设费用（2～3亿元/km）、补贴运营费用（2500万元/年）。

对超大、特大城市，要调整结构，优化布局，提高治理水平。首先，合理控制规模。推动组团式发展，建设连续贯通的生态廊道，转变摊大饼模式；管控人口密度和建筑高度。其次，优化功能布局。推进功能融合，完善公共服务，提高完整社区覆盖率。再次，完善交通系统。保证快速干线、生活性集散、绿色慢行三个系统及其顺畅衔接；控制路网密度；建立步行与自行车网络。最后，保护历史文化，塑造城市风貌。增强安全韧性，推动绿色建造，提升治理水平。

文林峰

在城市更新行动中，有一项重要内容是推进以县城为重要载体的就地城市化，请您谈谈这方面要做的主要工作。

杨保军

推进以县城为重要载体的就地城市化是城市更新行动的重要举措。

县，是农村经济社会文化发展的基本单元，是解决“三农”问题的主阵地。县城，则是县域经济社会发展的中心和城乡融合发展的关键节点（自古郡县就有保安全、惠民生、实政权、兴教化四大功能）。推动县城提质增效，加强县城基础设施和公共服务设施建设，能更好吸纳农业转移人口，实现就地城市化（70%返乡农民工定居县城）。

以县域为单元统筹城乡发展

 

县城建设要把握几个要点：县城提升工程（公共服务设施建设标准）；形成适应县城特点的发展路径和开发建设方式；绿色低碳转型，保护传承历史文化，彰显特色。

 

县域统筹要把握几个要点：构建一二三产业融合的发展体系；统筹县城、中心镇、行政村三级服务体系。统筹政府、社会、村民共建共治共享的治理体系。

住房和城乡建设部等15部门印发了《关于加强县城绿色低碳建设的意见》，作为县城营建法则，引导和约束县城建设，包含十方面内容：（1）严守安全底线；（2）控制密度强度；（3）限制居住建筑高度；（4）建设要与自然环境相协调；（5）大力发展绿色建筑和节能建筑；（6）建设绿色节约型基础设施；（7）加强历史文化保护传承；（8）建设绿色低碳交通系统；（9）营造人性化公共环境；（10）推行以街区为单元的统筹建设方式。

文林峰

请您介绍一下县城更新方面的经典案例，如您经常提到的江西永新古城。

杨保军

江西吉安的永新古城，由于逐渐衰落萧条，古城基本人去楼空，人们大多热衷于新区开发。在推进以县城为重要载体的就地城镇化进程中，能否通过古城更新，提升古城的魅力、活力和竞争力，更好助力新型城镇化？习近平总书记指出：“一个民族需要有民族精神，一个城市同样需要有城市精神。城市精神彰显着一个城市的特色风貌。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。”

永新古城的更新思路是：挖掘继承传统营城智慧，重塑永新城市文化精神，以文化为引领，实现古城复兴。通过系统谋划、分步实施、政府统筹、团队合作、一体化运作、共同缔造，取得了积极成效。永新有1800多年的建县史，经过研究，更新团队总结了永新古城营城六法：因山为屏、理水塑城、依势筑城、修文荣城、聚市兴城、地标识城。在此基础上提出了古城更新的4个策略：山水格局融入；空间网络修补；特色风貌重现；功能活力提升。一期工程实施后，古城恢复了生机活力，变得越来越有吸引力。

人们对城市魅力的感知正在转向，从关注传统意义的景区景点到关注由艺术家、设计师或文化商业品牌所营造的高颜值、有独特地域文化内涵、展现当下鲜活生活场景的都市型品质空间，如特色风情街、美食街等。这种现象折射的，是新时代人们对城市空间的新型需求，包括对美和艺术的追求、对空间背后鲜活文化的情感共鸣、对个性化元素的新鲜感追捧、对深度参与和互动的体验性需求。美感——可拍可见性；情感——共鸣性；新鲜感——独特个性；参与感——即得的互动性。

永新古城一被激活，各种潜在资源、积极因素也不断涌现。如书法、绘画、摄影、音乐、文学、手工艺、歌舞、花艺、饮食、茶艺、文创等各类地方人才涌现出来，纷纷参与到古城更新行动中，为家乡的复兴贡献力量，一些年轻人也加入到返乡创业队伍中。古城居民也积极要求自我出资、在政府引导下参与更新改造。

文林峰

请您结合一些优秀范例谈谈实施城市生态修复和功能完善工程的重点任务。

杨保军

在城市更新行动中，第二项任务是实施城市生态修复和功能完善工程。

为什么要实施城市生态修复？首先要认识到城市是由自然生态系统、基础设施系统、社会经济系统耦合而成的复杂有机体。这三套系统相互支持、相互支撑，任何一个系统出现问题，都会影响整体效应的发挥，不可偏废。其次要认识自然生态系统的重要性，把握其规律。自然生态系统为人类提供了广泛的产品和服务，是人类赖以生存繁衍的生命支持系统，良好的自然生态系统是人和社会持续发展的根基。

山水林田湖草是有机生命体。习近平总书记说：“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”山为水宗，山青才能水秀；人地相谐，才有人杰地灵互促。正如白居易怀念孟浩然的诗句：“楚山碧岩岩，汉水碧汤汤。秀气结成象，孟氏之文章。”意思是襄阳的自然山水浸润滋养，成就了孟浩然的山水诗章。

秦岭是西安的生态根脉，汉唐时期秦岭是郁郁葱葱的原始森林，水源涵养功能健全，所以秦岭72峪水脉丰沛，形成了“八水绕长安”的胜景。开元盛世时期，长安108坊之中有35个水坊，称得上是一座“水城”。杜甫在《丽人行》中描写的“三月三日天气新，长安水边多丽人”就是当时春日寻芳曲江游的场景。后来因为过度砍伐林木，原始森林逐渐被毁，水源涵养功能丧失，生态系统退化，水脉枯萎，河道干涸，严重影响了城市发展。到1990年代初，西安被有些作家称为“废都”，水荒十分严重。

秦岭与西安的演变历史带给了我们深刻的启示。在2500年前，老子对人与自然的关系早有过警示，他在《道德经》中写道：“天得一以清，地得一以宁，神得一以灵，谷得一以盈，万物得一以生。”这里的“一”，指的就是“道”，是宇宙万物衍生的根本规律。循道而行，就是“德”。不遵循“道”，也就是不遵循规律，就是失“德”，后果将会这样：“天无以清，将恐裂；地无以宁，将恐废；神无以灵，将恐歇；谷无以盈，将恐竭；万物无以生，将恐灭。”正是基于科学的认知和历史的镜鉴，在雄安新区规划研究时，王蒙徽部长提出了“太行山区植树，华北平原理水”的建议，以期为千年大计奠定永续的生态根基。

所以，生态修复是生态文明建设的重要组成部分，维护自然生态系统的安全健康是万世之基。从实践看，各地开展生态修复都取得了显著成效。

徐州的矿坑生态修复尤为突出。采矿与修复利用、变废为宝古已有之。如绍兴东湖，采石矿坑修复为风景名胜。值得一提的是，古人采矿时，偶尔还会匠心独运，给后人留下宝贵遗产。如柯桥的“云骨”，是隋唐以来采石而成的一大奇观。形态也美，名字也佳。古人认为“云触石而生”，所以有“石为云根”之说，将石与云联系在一起。贾岛有诗云“过桥分野色，移石动云根”。其形如云之缥缈柔美，其质如骨之坚实刚硬。云骨这一命名，极富巧喻神思，集刚柔、虚实于一体。古人说：世间本无废物，“非是不堪为器用，只因匠者未留心”。除了苏堤，这又是一个化腐朽为神奇的样本。

南京汤山，百年采石烧制水泥留下创痕，通过生态修复，融合园博园盛会，实现了华丽转身。公园、乐园、花园、家园四园融合，打造旅游休闲度假目的地，成为中国园林传承创新的精品力作。

成都结合实际，探索美丽宜居公园城市建设，坚持以自然为美，生态优先，统筹山水林田湖草，使城市内部水系绿地与城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络，把好山、好水、好风光融入城市，形成人与自然和谐共生的城市形态格局，取得良好成效。习近平总书记说：“一个城市的预期就是整个城市都是一个大公园，老百姓走出来就像在自己家里的花园一样。”这是从人的生活体感出来指导城市建设。成都着眼“山水城”理想格局，谋划城市公园系统建设，分层次，按类型，力求空间均衡，服务完善。

好的城市是人工环境与自然环境的和谐统一。自然生态系统既是城市命脉所在，也因城市人文活动而更显鲜活——景物因人成胜概。正如辛弃疾词句所言：“我见青山多妩媚，料青山见我应如是。”在高速发展过程中，城市的盲目扩张对自然生态系统造成了较大破坏，生态系统的退化又反制城市的健康发展，形成恶性循环。自然山水环境与城市的关系重归和谐是生态文明建设的应有之义。自然山水是城市发展的基础，是城市文化的载体，是城市集体记忆的印迹，也是城市风貌的底色。“郡邑城市时有变更，山川形势终古不易”。所以，王蒙徽部长一再强调，城市建设要尊重自然山水，保护生态环境，构筑山水城理想空间格局，让城市布局得体合宜，城市开发强度与承载力相适应，城市形态与山川形势相得益彰。

雪山下的公园城市，标定了成都的自然地理区位和历史文化方位。杜甫有一首家喻户晓的诗：“两个黄鹂鸣翠柳，一行白鹭上青天。窗含西岭千秋雪，门泊东吴万里船。”让人体会到美景天成、巧于因借的设计匠心，也能遥想出“把盏西窗下，悠然见雪山”的场景。生活居然可以充满诗情画意！古人对近水远山情有独钟，是生活中不可或缺的部分。沧浪亭对联“清风明月本无价，近水远山皆有情”即是写照。晏殊也写过：“斜阳独倚西楼。遥山恰对帘钩。”唐朝科举考试还曾出过“终南望余雪”的诗作题目。

杜甫另一首诗写的是小场景，邻家庭院绿化，但透出大生态：“黄四娘家花满蹊，千朵万朵压枝低。留连戏蝶时时舞，自在娇莺恰恰啼。”与秦观描写的村庄“莺儿啼、燕儿舞、蝶儿忙”异曲同工。

文林峰

谢谢您诗情画意的介绍，让我们体会到了山水城家园的美好。另外，在城市更新行动中，还提到了要加强历史文化保护、塑造城市风貌，请您结合一些优秀案例再给大家介绍一下有关指示精神和具体要求。

杨保军

第三项重点任务是加强历史文化保护，塑造城市风貌。

有人说，欧洲城市由历史累积而成，中国城市因开发拆迁而生。这话虽然刻薄，但也批评到要害。城市更新决不能搞大拆大建，而应该遵循“留、改、拆”的原则。此刻，我们有必要重新学习领会习近平总书记关于这个问题的重要论述精神，以免在工作中走偏。

在中央城市工作会议上，习近平总书记指出：

 

“每一个建筑都在穿行的岁月里留下沧桑的故事。城市特色风貌是城市外在形象和精神内质的有机统一，是自然地理环境、经济社会因素、居民生产生活方式等长期积淀形成的城市文化特征，决定着城市的品位。”

 

“我们要借鉴国外城市建设有益经验，但不能丢掉了中华优秀传统文化。现在，许多不当开发和建设行为对城市文化造成了损害。在我国城市快速发展过程中，一些地方不重视城市特色风貌塑造工作，对文化传承理念的理解不够正确，存在着仅从短期政绩出发盲目造景偏向，导致城市风貌乱象横生、缺乏特色。”

 

“我们讲要坚定文化自信，不能只挂在口头上，而要落实到行动上。历史文化遗产是祖先留给我们的，我们一定要完整交给后人。城市是一个民族文化和情感记忆的载体，历史文化是城市魅力之关键。古人讲‘万物有所生，而独知守其根’。中华文明延绵至今，正是因为有这种根的意识。现在，很多建设行为表现出对历史文化的无知和轻蔑，做了不少割断历史文脉的蠢事。”

 

“记得住乡愁，就要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保留中华文明基因。要保护好前人留下的文化遗产，包括文物古迹，历史文化名城、名镇、名村，历史街区、历史建筑、工业遗产，以及非物质文化遗产，不能搞‘拆真古迹、建假古董’那样的蠢事。既要保护古代建筑，也要保护近代建筑；既要保护单体建筑，也要保护街区街巷、城镇格局；既要保护精品建筑，也要保护具有浓厚乡土气息的民居及地方特色的民俗。”

部党组坚决贯彻落实总书记指示，开展了“城乡建设中历史文化保护与传承体系”研究。近期中央全面深化改革委员会审议通过了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的若干意见》，即将颁布。

成都宽窄巷是历史文化街区保护、修复、活化的更新案例。李克强总理曾经夜访宽窄巷，与当地居民亲切交谈，跟大家聊起《五绔歌》的典故，这是纪念后汉蜀郡太守廉范的歌谣。

当时，蜀郡人勤劳，夜间点灯劳作，织布、摆摊，偶尔引发火灾。前任太守为了安全，禁止晚上点灯（懒政），百姓多有怨言。廉范到任后，经过调查（百姓偷偷用布蒙着灯劳作，火灾不减反增），立刻废除了这条法令，允许大家晚上点灯劳作、做生意，不过同时要求每个小店旁边必须建一个蓄水池，一旦着火可以及时扑灭。没过几年，成都就传唱起这首歌谣：“廉叔度，来何暮？不禁火，民安作。平生无襦今五绔。”意思是以前不让做生意的时候，连一件短袖衫都买不起，现在有了这条“简政放权、放管结合”的政策，大家都可以买得起五条裤子了。随即，李克强总理转身对随行的地方负责人说“巷子可以窄，造福百姓的思路一定要宽”。党中央一直心系民生，城市更新中也有“放管服”的问题。

宽窄巷在保护更新中保持了肌理不变、尺度不变、质感不变，进而保护了原有丰富形态，延续了市井生活气息。并探索了“三位一体”的运营模式，政府经营环境，企业经营市场，民众经营文化。采用“只租不售”的招商模式，管理与经营相分离，促使业态持续优化与升级，提升了活力与魅力，平日游客三五万，节假日达十万，成为成都的一张城市名片。

南京小西湖是居住类历史风貌区的更新案例。政府、企业、社会、居民、学者联合起来，共同缔造（共商、共建、共享、共赢）。以院落和单栋建筑为单位，采取“公房腾退、私房收购或租赁腾迁、厂企房搬迁”的方式，降低片区人口密度，释放建筑空间，改善生活环境，激发片区活力。更新中保留原有建筑格局和传统街巷肌理，尽量留存历史记忆。有位住户将自家院落开放，与游人共享，并觉得此举改变了自己的生活态度和交往方式，心情比以前舒畅多了。这就是王蒙徽部长一直倡导的“共同缔造”的社会意义，它可以增强社区居民互信、互助、互爱，有利于构建和谐社会。

文林峰

针对居住社区建设，文件有哪些新要求？

杨保军

第四项重点任务是加强居住社区建设。

居住社区是城市居民生活和城市治理的基本单元，是党和政府联系、服务人民群众的“最后一公里”，要以安全健康、设施完善、管理有序为目标，把居住社区建设成为满足人民群众日常生活需求的完整单元。提升居住社区建设质量、服务水平和管理能力，使人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。

目前居住社区存在主要问题有：规模不合理；设施不完善；公共活动空间不足；物业管理覆盖面不高（全国设区市53.2万个住宅小区，物业管理仅覆盖48%）；管理机制不健全。

对此，我部积极组织推进“共同缔造”行动，已经开展的工作包括：制定完整社区建设标准；印发《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》；会同有关部门开展社区足球场建设、城镇小区配套幼儿园治理、社区养老服务设施建设等工作。

下一步在建设完整居住社区时，可以采取5项举措：

合理确定规模（0.5～1.2万人）；落实建设标准（各地结合实际细化深化标准）；补齐既有居住社区建设短板（因地制宜）；确保新建住宅项目同步配套设施；健全共建共治共享机制（建立“党委领导、政府组织、业主参与、企业服务”的居住社区管理机制），提高物业管理覆盖率，推动城市管理进社区。目标是到2025年，街道所属社区的完整居住社区覆盖率应达到60%以上。

文林峰

针对加快新基建、发展信息化方面提出了哪些新要求？

杨保军

第五项重要任务是推进新型城市基础设施建设，重点是推进城市信息模型（CIM）平台建设。

国家 - 省 - 市联动的城市信息模型框架 

整合全要素信息、多维度空间信息模型数据及城市运行感知数据，构建全面覆盖、统一完备的城市基础数据库，形成城市规建管一体化的数字底版，推进CIM平台与城市大数据中心、城市大脑等数据基础设施的互联互通，提升电子政务、行业服务效能。实施智能化市政基础设施建设和改造；协同发展智慧城市与智能网联汽车；推进智慧社区建设；推动智能建造与建筑工业化协同发展；推进城市运行管理服务平台建设。

上海市深入推进城市运行“一网统管”

上海市深入推进城市运行“一网统管”。目前已经形成了市、区、街镇三级城市运行管理平台，涵盖了市、区、街镇、居委会和村委会4个管理层级，管理范围已覆盖全市6300多平方公里。

上海还充分发挥了基础平台作用，将非涉警信息全部纳入统一的“运管服”平台（涉警信息由公安部门统筹管理），有关部门涉及市区街三级联合管理的事项，可通过平台进行指挥、调度、处置及考核。这种做法值得其他城市学习。

文林峰

过去我国在城镇老旧小区改造方面取得了重大成就，下一步结合城市更新行动要重点解决什么问题？

杨保军

第六个重点任务是加强城镇老旧小区改造。

这是重大民生工程和发展工程，要摸清底数，合理确定改造内容；健全机制，合理共担资金；完善配套政策，尊重居民意愿。2000年底前建成需改造的老旧小区21.9万个，涉及居民3800万户、住宅建筑面积31亿多平方米。2019、2020年共安排中央补助资金1400多亿元，支持各地改造老旧小区5.9万个，惠及居民1100万户。2021年全国计划新开工改造老旧小区5.3万个，共安排中央补助资金830亿元，涉及居民900万户以上。

目前工作中存在的问题是：群众、市场参与度不高，统筹协调的工作机制不完善，在项目审批、金融、土地等方面支持政策还不适应改造需要，要探索可持续改造机制。

下一步要完成好2021年改造目标任务（5.3万个）；总结推广可复制政策机制和典型经验做法；抓好实施，注重安全质量，确保成效；指导各地因地制宜推进城镇老旧小区改造，提升水电气信等基础设施，有条件的加装电梯，配建停车库，完善菜市场、便利店等各类设施；加强小区及周边地区的联动改造，利用闲置土地、房屋配建社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务设施；统筹谋划“十四五”城镇老旧小区改造工作，科学确定改造目标，尽力而为、量力而行，不搞“一刀切”、不层层下指标、不盲目攀比、不举债铺摊子。

文林峰

城市安全、城市风险防控日益重要，特别在城市防洪排涝能力建设上，下一步的重要举措有哪些？

杨保军

第七个重点任务是增强城市防洪排涝能力。

要用统筹的方法、系统的思维解决城市内涝问题。一是统筹区域流域生态环境治理和城市建设，全面实施生态修复和功能修补工程；二是统筹城市水资源利用和防灾减灾，全面实施全域海绵城市建设工程；三是统筹城市防洪和排涝工作，全面实施城市排水防涝设施补短板工程。

河流两岸缓冲带示意

重点有以下几项举措：

 

一是根据水需求增加水空间

恢复和增加河湖湿地面积，重点提升大江大河流域的湖泊调蓄能力。拓展河流缓冲带，退让河流两岸洪泛区，减少堤防束水；保留蜿蜒性，减少裁弯取直。

 

二是提升调蓄能力

分类管理和建设蓄滞洪区，确保蓄滞洪区有效运用；在严重缺水城市谋划和建设一批城市蓄水工程。

 

三是建立水资源保护和利用的区域、流域政策体系

根据不同区域、不同流域水资源特点和开发利用情况，制定差异化的区域流域水资源保护和利用机制。

 

四是建设海绵城市

建设城市蓄水设施；充分利用城市雨水资源；恢复和连通城市河湖水系湿地；增加城市透水能力。沿江城市滨水公共空间可以探索弹性利用模式，分级设防，雨旱两宜，水进人退，水退人进。

新加坡碧山公园河道修复是一个成功案例，人工渠化的河道恢复成自然河道后，城市韧性大大提升，生物多样性增加30%。水空间具有多重功能，不只是防洪排涝，要重视水生态、水环境、水安全、水生活、水文化。

福州水系统治理取得了积极成效，并在实践中实施了系列机制创新。在2017年，整合福州市建委、水利、城管委三大涉水部门，以及各部门分管的市内河引水管理所、市供排水管理中心、市内河管理处、市城区水库管理处、闽江下游管理处沿江闸站等，成立城区水系联排联调中心。通过整合管水权限，统筹调度全城上千个湖、库、泵、闸、站，实现了市区“厂网河”一体化管理。目前，城区排水防涝应急处置效率提高50%，内河调蓄效率提高30%。福州城区内河水系治理和内涝防治，也从“九龙治水”转向“统一作战”。  

文林峰

对于城市更新行动的具体实施内容很多，过去各地也有很多实践探索，根据您的经验，对于未来发展方向以及指导各地工作，您有哪些具体建议吗？

杨保军

毛主席说：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”（《关于情况的通报》一九四八年三月二十日）

实施城市更新行动，首要的是理解准确。

（一）学术术语（城市更新）≠政策术语（城市更新行动）

前者是战术，后者是战略；前者针对特定对象、特定问题，后者着眼国家发展全局，针对整个城市；前者注重问题导向，后者注重结果导向；前者局部改善，后者整体提升；前者是传统建设方式，后者倒逼转型。

（二）以往的旧城改造实践≠即将实施的城市更新行动

以往的棚改、危改、旧改、有机更新、保护利用等实践与城市更新行动有联系也有区别，其内涵、范围、模式、标准、目标、政策、机制等都有差异。

（三）城市更新行动包含存量提质改造和增量结构调整

概括讲，实施城市更新行动，是党中央科学研判我国城市发展新形势、着眼实现社会主义现代化目标作出的重大战略决策，是立足新阶段、贯彻新理念、构建新格局、采用新方法、尝试新标准、探索新机制、寻找新模式、推动城市高质量发展的重大战略举措，也是做好城市工作的基本思路。实际上，实施城市更新行动，就是新阶段做好城市工作的总纲。

习近平总书记在中央城市工作会议上，讲到做好城市工作的基本思路：“城市工作是一个系统工程。做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。同时，要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城市生态环境，在统筹上下功夫，在重点上求突破，着力提高城市发展持续性、宜居性。”

框定总量：即研究中国城市化道路、城市化战略、城市化水平、人口布局；限定容量：即城市规模要与资源环境承载能力相适应，城市单体规模不能无限扩张；盘活存量：即存量提质改造，增效增值；做优增量：即增量结构调整、布局优化；提高质量：即推动城市高质量发展。

（四）实施城市更新行动，要统筹谋划，有序推进

一要加强组织领导；二要系统梳理评估；三要科学规划计划。

（五）底线约束

一要保护自然生态；二要传承历史文化；三要慎拆既有建筑；四要强化密度管控；五要加强高度管理；六要注重风貌引导。

文林峰

下一步，我部对于城市更新方面还有哪些重要举措？您对城市更新行动的未来有什么期望？

杨保军

下一步有一些重点工作要积极稳妥推进，具体如下：

 

一是以城市体检评估为抓手，推进实施城市更新行动。

 

二是出台文件《关于实施城市更新行动，推动城市高质量发展的若干意见》。

 

三是制定和发布城市营建要点（明确底线约束，设立指标引领，倒逼城市转型）。

 

四是选择一批城市试点，摸索、总结、推广成功经验。

 

五是支持地方实施城市更新行动中的政策、机制、规范、标准等方面的探索创新。

 

六是推动政银合作。

我们期待，通过实施城市更新行动，到“十四五”期末，我国城市建设方式与发展方式能够发生历史性、转折性、全局性变化。实施城市更新行动，既要提质增效，开创未来，又要留住根脉，记住乡愁。

文林峰

非常感谢您为我们作了全面系统的解读，特别是结合优秀范例阐述了城市更新行动的重要意义、目标、任务、举措以及对未来的美好憧憬，相信您的精彩解读一定对各地建设主管部门领导和相关行业从业人员正确理解文件精神，并积极采取有效措施，全面贯彻落实城市更新行动具有重要的指导作用。

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