王凯：新阶段 · 新理念 · 新格局——构建城乡历史文化保护传承体系

本文来源：规划中国（guihuazhongguo）

导读

2021年9月13日，中国城市规划设计研究院与西安建筑科技大学签署战略合作协议，本文为中国城市规划学会区域规划与城市经济学委会主任委员、中国城市规划设计研究院王凯院长在签约仪式暨学术交流会上的演讲报告全文。

本文字数：8342字

阅读时间：26分钟

 

王  凯

中国城市规划学会区域规划与城市经济学委会主任委员、中国城市规划设计研究院院长

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形势使命

1

历程回顾

新中国的城乡历史文化保护传承工作历经了四个阶段。

 

第一阶段（1949-1966年）是以文物保护为中心的阶段。1948年11月，梁思成主持编写的《全国重要建筑文物简目》，后来成为国家公布第一批全国重点文物保护单位的主要依据。1950年2月，梁思成、陈占祥提交的《关于中央人民政府中心区位置的建议》（简称“梁陈方案”），为了保护古老的北京城，提出了将新的行政中心置于西郊新市区一带（今北京五棵松一带）的初步方案。

 

第二阶段（1966-1980年）是停滞与破坏阶段。始于1966年的“文化大革命”运动，使国家刚刚建立起的文物保护制度遭到毁灭性的打击，以“破四旧”为代表的一系列革命运动使文物古迹遭受了前所未有的人为破坏。

 

第三阶段（1980-2000年）是名城制度建立阶段。1981年侯仁之、郑孝燮、单士元起草专题报告，建议尽快公布一批文物古迹丰富的历史城市。此后，国务院先后于1982年、1986年、1994年集中公布三批次共99个国家历史文化名城（第一批24个，第二批38个，第三批37个）。1994年后，国家历史文化名城采取成熟一个公布一个的措施。

 

第四阶段（2000年至今）是法规体系完善阶段。2002年修订了《中华人民共和国文物保护法》，将历史文化街区概念法定化。2003年出台了《文物保护法实施条例》。2008年出台的《城乡规划法》提出历史文化名城、名镇、名村的保护应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。同年，又出台了《名城名镇名村保护条例》。2011年，出台《非物质文化遗产保护法》。由此，以“三法两条例”为骨干的法律法规体系基本形成。

我国历史文化保护传承工作历经了从重视古都到重视一般历史城市，从重视城市到重视镇村的过程，在快速城镇化进程中保护了大量珍贵遗产。截止2021年8月，全国共公布国家历史文化名城137座，中国历史文化名镇312个，中国历史文化名村487个，中国传统村落6819个，中国历史文化街区30片，划定历史文化街区970片，确定历史建筑4.27万处。

2

问题剖析

（1） 问题剖析之一：工作管理系统性不强

工作管理系统性不强，各类国家级历史文化遗产保护名录基本上是由地方政府自下而上的自觉申报，缺乏国家层面的整体谋划、顶层设计以及自上而下的统筹保护，没有整体展现中华文明发展的辉煌历史，尚未形成完整的历史文化保护与传承体系，保护工作碎片化，“讲好中国故事”的能力不强，没有体现新时代历史文化保护的国家意志。同时，各类保护对象存在“重申报、轻管理”的突出问题，部分地方政府只要荣誉和称号、不愿承担应有的保护责任、不建立相应的保护管理制度，保护管理工作和治理能力亟待提升。

（2）问题剖析之二：保护对象整体性不足

保护对象整体性不足，历史文化遗产保护存在“重古代、轻近现代”，“重单体、轻整体”，“重本体、轻环境”等问题。

重古代、轻近现代。保护重视寺庙、官署、祠堂、名人大宅等年代久远的重要史迹、精品建筑的保护，而对反映中国共产党领导中国人民奋斗历程、中华人民共和国以及改革开放历程的20世纪遗产、工业遗产等代表性遗存以及体现乡土气息的民居等重视不够，没有做到应保尽保。

重单体、轻整体。注重对单个对象的保护，而对城乡整体聚落格局，跨区域、跨省市和文化线路等遗存重视不足，遗存之间有机联系不够，缺乏系统整合，尚未形成完整的保护体系，不能整体地展现真实、立体、全面的中华文明。

重本体、轻环境。注重对文物保护单位、历史建筑等历史遗产本体的保护，而忽视了对构成遗产环境的自然生态环境和山水格局保护修复。

（3） 问题剖析 之三：保护利用传承不到位

保护利用传承不到位，存在保护意识淡薄、文化认识不清的问题，建设性破坏、保护性破坏时有发生。

随着城镇化进程的加快，一些地区盲目地追求建设速度和现代化，重开发、轻保护，部分珍贵的文化遗产、城镇传统格局和历史风貌遭到严重破坏，造成不可挽回的损失。还有一些地区拆真建假，将建设仿古建筑当作风貌保护，为了旅游开发建设，拆除真实的历史遗存建设仿古街区和“假古董”，严重破坏了历史真实性。同时，部分城市存在过度商业化和旅游开发破坏文化特色的现象。利用工作缺乏文化价值导向，偏重经济效益，脱离文化内涵，存在过度商业化与过度旅游开发行为。一些地区将古城古镇古村古街纯粹商业化和景区化，搬迁原有居民和商户，完全改变了原有人文环境，影响了地方文化特色的延续。

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时代要求

2021年5月21日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十九次会议，审议通过了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的若干意见》。2021年9月3日，中央办公厅国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》。《意见》指出，要本着对历史负责、对人民负责的态度，加强制度顶层设计，建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系。统筹保护利用传承，做到空间全覆盖、要素全囊括，既要保护单体建筑，也要保护街巷街区、城镇格局，还要保护好历史地段、自然景观、人文环境和非物质文化遗产。

因此，为了进一步强化顶层设计，推动城乡高质量发展、国家治理体系和治理能力现代化，城乡历史文化保护传承工作需要重点加强两方面工作：一是建立城乡历史文化保护传承体系，筑牢共同体意识、讲好中国故事、助力伟大复兴；二是改革保护管理体制强化国家意志，构建新时代保护传承的“四梁八柱”，指导地方工作。

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构建城乡历史文化保护传承体系

1

把握体系的基本内涵

城乡历史文化保护传承体系是以具有保护意义、承载不同历史时期文化价值的城市、村镇等复合型、活态遗产为主体和依托，保护对象主要包括历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和不可移动文物、历史建筑、历史地段，与工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化遗产、地名文化遗产等保护传承共同构成的有机整体。

其构建目的是为了在城乡建设中全面保护好中国古代、近现代历史文化遗产和当代重要建设成果，全方位展现中华民族悠久连续的文明历史、中国近现代历史进程、中国共产党团结带领中国人民不懈奋斗的光辉历程、中华人民共和国成立与发展历程、改革开放和社会主义现代化建设的伟大征程。

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明确体系的框架层次

保护传承体系是历史文化名城保护的“四梁八柱”，需要重点做好保护对象管理和价值保护传承两方面工作。落实好各类对象的系统保护，讲述好城乡历史文化的中国故事，明确国-省-市三级联动的保护传承体系的框架层次。

全国历史文化保护传承体系是全国名城保护、利用、传承的政策总纲，主要确定全国保护传承工作的目标、任务、整体布局和保障措施，侧重战略性。省级历史文化保护传承体系主要落实深化全国纲要的要求，确定省级区域范围内的保护名录和空间分布图，侧重协调性。城市历史文化保护传承工作主要体现名城各类对象的保护要求，确定全市各类保护对象的空间分布，侧重实操性。

历史文化保护传承体系框架层次

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识别城乡历史文化的核心价值

中华文明绵延数千年，有其独特的价值体系。历史文化城镇村是中华文明独特价值体系的重要承载，识别城乡历史文化的核心价值是城乡历史文化保护的重要前提。梁思成在《蓟县独乐寺观音阁山门考》曾经说过，“保护之法，首须引起社会注意，使知阁门在中国文化史上之价值，是为保护之治本办法。”

同时，价值也是决定一座城市成为历史文化名城，以及濒危、除名的核心因素。习近平总书记也作出重要指示，要讲清楚中华优秀传统文化的历史渊源、发展脉络、基本走向，讲清楚中华文化的独特创造、价值理念、鲜明特色。因此，城乡历史文化保护传承体系从5000年中华文明发展、没落、救亡、复兴的历史进程中，系统凝练历史城镇村的核心价值。系统梳理了中华民族古代文明5000年、近现代历史180年、中国共产党建党100年、新中国成立70年、改革开放40年5个阶段历史发展脉络，对应“五位一体”总体布局，从政治、经济、社会、科技文化、地理五个方面，确定了国家政权、制度文明、国家礼制、农业经济、手工业、商贸交流、社会组织与阶层、中华民族、思想文化、宗教信仰、文学艺术、科学技术、城市建筑、自然地理、人文景观等15个价值特征，梳理了总共180个中国故事。

5个主题、15个价值特征、180个中国故事

图片来源：住建部《历史文化名城保护与传承体系研究报告》

4

梳理体现价值的对象载体

通过对全国范围体现5个主题、15个价值特征、180个故事的各类历史文化遗存进行梳理，总共梳理了3228处能够体现中华文明完整脉络的代表性遗存，包括历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和不可移动文物、历史建筑、历史地段，与工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化遗产、地名文化遗产等各类遗产。

对象类型（图左）

体现中华文明完整脉络的代表性遗存空间分布（3228处）（图右）

图片来源：住建部《历史文化名城保护与传承体系研究报告》

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构建全国一盘棋整体格局

系统性是中华文明的显著特征。文化脉络不是要素罗列，它们之间的关联与整体格局至关重要。在特定地理环境下形成多元一体格局，禹定九州、周分封天下、秦汉大尺度空间治理——天下人居。大一统王朝都会在辽阔的国土上构建了相对完整的空间格局，每个时代都会留下不同的文化足迹，5000年演化至今，形成了独特的整体格局。

（明）中国三大干龙总览

《职方九州岛图》描绘的九州

通过对3228处遗存进行空间落位分析，构建了以地域文化为本底，文化遗产要素为价值载体，文化廊道为纽带，“四核、九片、十三廊道、多点”的全国城乡历史文化保护传承整体空间格局。

 

四个文化核。重点构建和展示北京古都文化核、西安—洛阳古都文化核、南京—杭州—上海江南水乡及近代文化核、广州—深圳近现代及改革开放文化核，集中展现中华民族古代、近现代、改革开放等悠久连续的历史演进特征。

 

九个文化片区。重点构建和展示齐鲁文化片区、荆湘文化片区、八闽文化片区、巴蜀文化片区、滇黔文化片区、天山南北文化片区、河陇文化片区、东北文化片区、青藏高原文化片区，集中展现中华民族多元地域文化融合共生的历史文化格局。

 

十三条文化廊道。以长江、黄河、长城、大运河、丝绸之路、海上丝绸之路、茶马古道、万里茶道、蜀道、秦直道、明清海防体系、长征线路、中东铁路等十三条文化线路为纽带，沟通串联沿线区域内的历史文化遗产，形成全国层面的文化廊道。

 

多点支撑。以历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区、不可移动文物、历史建筑和历史地段及其潜在对象为基础，以工业遗产、农业文化遗产等历史文化遗产为补充，形成反映国家和地区历史文化价值、特色鲜明、辐射联动的空间支点。

#3

立足体系探索多元保护传承方法

1

系统保护传承——跨区域、跨流域资源

国家文化廊道是不同历史时期沟通主要文化区域，维系中华文明长期多元一体的重要纽带。以长江、黄河、长城、大运河、丝绸之路、海上丝绸之路、茶马古道、万里茶道、蜀道、秦直道、明清海防体系、长征线路、中东铁路等13条文化线路为纽带，沟通串联沿线区域内的历史文化遗产，形成全国层面的文化廊道。

以国家文化廊道建设为抓手，加强对区域性历史文化资源的系统保护，系统保护跨区域线性文化遗产、自然景观，促进沿线经济与文化保护传承协同发展。开展跨区域保护试点，国家统筹，上下联动，协调各省市开展探索协同保护策略方法，完善共保制度。

文化廊道

蜀道秦直道文化廊道、万里茶路文化廊道、大运河文化廊道、明清海防文化廊道（从左到右）

以黄河文化廊道的系统保护为例。黄河流域文化体现了根源性、主干性、融合性、开放性等特征。治理黄河的历史是中华民族的奋斗史。民族危亡之际，《黄河大合唱》从延安传遍中国，“保卫黄河、保护全中国”成为时代最强音。

黄河文化廊道保护体系图

黄河文化廊道的系统保护一方面要弘扬黄河文化，建设高品质文化带，系统构建展示体系、传承彰显流域特色。主要做好以下四个方面工作：一是资源全面普查，铸牢黄河文化认同基础；二是加强整体展示；完善沿黄风景路、标识体系；三是构建以名城名镇名村为支撑的文化展示集群；四是建设黄河流域文化网络，与大运河、秦直道等串联。让黄河文化融入现代生活。

黄河文化廊道展示利用规划图

另一方面，要继承发展黄河流域传统营建智慧，塑造特色城乡风貌也是黄河文化廊道系统保护的重要一环。

黄河沿线历史城市与黄河的关系

2

整体保护展示——遗存本体与环境

中国传统山水人文智慧千百年来一脉相传，象天法地是中国传统城市营建的重要依据。《管子·乘马篇》记载，“凡立国都，非于大山之下，必于广川之上，高毋近旱，而水用足，下毋近水，而沟防省”；《管子·度地篇》指出，“故圣人之处国者，必于不倾之地，而择地形之肥饶者”。中国传统城市向来注重与山水环境的关系，融入山水环境已经成为中国传统城市最重要的特色之一。

中国传统城市山-水-城关系图

因此，城乡历史文化的保护传承应该立足于“山-水-城”整体保护展示，注重遗存本体与环境的整体保护，关注城镇历史景观。

以南京为例，南京古城与山水环境浑然一体，历代城市格局气脉相通、空间融合。因此，在南京的历史文化保护中，需要整体保护南京城襟江带湖、龙蟠虎踞的山水形胜，保护宁镇山脉楔入城市的三支余脉、河湖水系，控制楔入古城山脉的周边建设，划定范围，严控建设高度、密度形态；增绿还绿，多拆少建。避免新建造成绿楔断裂。

南京历史地图

南京整体保护格局鸟瞰示意图

以韩城为例，韩城东北西三面高、南面低，中间呈川谷，古城周边地貌十分复杂，高差最大100米。因此，在韩城的历史文化保护中，需要重点保护韩城“眺梁山、观台塬、赏古城”，管好山、水、塬、城的边界，管好城市建筑高度。严格控制山下建筑高度，通畅西城门观景视廊，保障“楼外青山，远山映楼”；严格控制塬上建筑高度，保证毓秀桥观景视廊，保障“见塬不见楼”。

韩城保护示意图（上图）

韩城建筑高度控制示意图（下图）

3

分类保护利用——体系中的各类对象

（1）历史文化名城

重点保护历史文化名城的格局风貌。保护延续名城的传统格局、历史风貌。整体保护名城传统格局、历史风貌和空间尺度，加强城垣轮廓、历史轴线、河湖水系、街巷肌理、重要节点等空间特征的保护和延续。

重点传承历史文化名城的网络延续。完善提升基础设施。发展公共交通，完善慢行环境。充分利用现有基础设施，提高设施的服务能力和品质，健全防灾安全体系，逐步疏解历史城区内的区域性大型市政基础设施和环境敏感型设施。保持和延续历史城区原有社会网络。保护历史文脉延续性，延续城市人文环境和生活场景，维持历史城区活力，做到见人见物见生活，让城市更有温度。

部分历史文化名城鸟瞰照片

（2）历史文化名镇、历史文化名村（传统村落）

重点保护历史文化名镇名村、传统村落的风貌环境。保护与名镇名村（传统村落）传统生产生活相关的地形地貌、河湖水系、田园风光、历史驳岸、古树名木等自然人文景观。保持文化空间场所的景观环境和场地特征，保护传统布局形态、街巷院落肌理等，整治不协调建筑。

重点完善历史文化名镇名村、传统村落的配套设施。加强基础设施建设, 在协调风貌的前提下，采取适应性措施，完善交通、水、电、通讯、消防、环卫等市政基础设施以及医疗、教育等公共服务设施，改善居住条件。

重点提升历史文化名镇名村、传统村落的发展活力。探索多元化的保护发展路径，提升镇村活力，提高村民经济收入和生活水平。发挥文化资源的引领带动作用，提高区域发展活力，促进乡村振兴。

部分历史文化名镇名村鸟瞰照片

（3）历史文化街区、历史地段

重点保护历史文化街区和历史地段的格局肌理。保护历史文化街区和历史地段的传统格局肌理、历史风貌、街巷空间、环境要素等。保护历史街巷与两侧建筑物、构筑物的尺度和比例。保护文物建筑、历史建筑、传统风貌建筑和古井、围墙、石阶、铺地、水系、驳岸、古树名木等历史环境要素。街道家具应与街区历史风貌相协调。

湖州小西街格局肌理的保护延续

江西永新古城传统街巷尺度的保护延续

重点改善历史文化街区和历史地段的人居环境。因地制宜的补齐市政基础设施、公共服务短板，提升人居环境。针对性制定政策方案，按照“一街一案”精细化管理。以人为本，在历史街巷不拓宽的前提下，发展慢行交通，对历史文化街区和历史地段内建设年代久远、混乱的市政管线进行整治和完善，加强防灾、环卫设施建设，促进人居环境提升。以湖州小西街历史文化街区为例，湖州小西街历史文化街区针对街区只有自来水与污水管网且容量不足的现状，在历史街巷不拓宽前提下，完善基础设施系统，构建适合街区的防灾应急自救体系。共改造供水、雨水、供电、通信、消防管线5km。新增污水、燃气管线3km。增加小微消防站等设施。

湖州小西街历史文化街区市政基础设施改善

同时，历史文化街区和历史地段还应当注重微更新与共同缔造。采取“小规模、渐进式”保护整治方式，保护历史真实性、风貌完整性和生活延续性。禁止大拆大建和违背群众意愿整体搬迁居民，保护和延续主体功能，传承传统文化习俗。“小规模、渐进式”整治不协调建筑和景观。不过度改变社区环境，保持历史文化街区和历史地段内长期形成的社会网络结构、生活方式。

共同缔造模式图

（4）历史建筑

重点保护历史建筑的保持特征。维护历史建筑的场地环境、平面布局、立面形式、装饰细部等特征；保持原有高度、体量、外观形象、色彩、结构和室内有价值的部件，重点保护体现核心价值的外观、结构和构件等，同时适应现代生活需求。加强对濒危历史建筑的抢救修缮，消除安全隐患。注重历史建筑的日常保养维护。

重点保护历史建筑的保持特征

柳州空压机厂历史建筑 修缮前

柳州空压机厂历史建筑 修缮后

重点关注历史建筑的活化利用。创新保护利用方式，适应现代生活需求。在保持历史建筑外观风貌、典型构件的基础上，适应现代生产生活要求，重点发挥其在文化体验、文化消费与文化创新上的作用。推动历史建筑转变为博物馆、非物质文化遗产传习所、社区图书馆等文化功能。鼓励利用历史建筑开展文化创意、销售、特色餐饮、酒店民宿以及其他形式的商业经营活动。同时，鼓励多方主体积极参与。鼓励各地的历史建筑活化利用实践在用地性质调整、建筑功能转变、消防审核、经营许可和工商注册等方面开展机制创新，鼓励社会力量参与历史建筑的活化利用，形成丰富的地方经验。

历史建筑的活化利用案例

#4

实施路径建议

1

分阶段实施建议

 

第一阶段（2021年至2025年）：摸清家底、体系初建

初步构建多层级多要素的保护传承体系，遗产基本做到应保尽保，形成一批可复制可推广的活化利用经验，建设性破坏行为得到明显遏制，保护传承工作融入城乡建设的格局基本形成。

 

第二阶段（2026年至2035年）：体系建成、深耕细作

全面建成系统完整的保护传承体系，遗产得到有效保护、充分利用，不敢、不能、不想破坏的体制机制全面建成，保护传承工作全面融入城乡建设和经济社会发展大局，人民群众文化自觉和文化自信进一步提升。

 

第三阶段（2036年至2050年)：弘扬发展、全面复兴

保护传承体系成为坚定文化自信、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要支撑。

分阶段实施建议

2

分区统筹协调

加强区域统筹协调。划定东北、华北、华中、华东、华南、西北、西南7大分区，作为跨区域遗产保护传承协调的空间载体、向省级辖区传导要求的支撑。推动片区内各省区市在保护展示、城乡建设、文旅融合等方面广泛合作。结合各片区价值特征、对象构成、重大任务，指引片区各省共建设施、开展重大工程。

七大统筹协调分区

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十四五期间重点工程建议

十四五期间，重点围绕分级分类保护名录、加强保护利用传承工作、完善保护管理实施机制等三大工作重点，解决保护对象普查、保护对象名录认定等重点任务，推动实施若干项重大行动。

#5

结    语

新阶段——加强历史文化保护传承是我国进入高质量发展阶段的必然选择。

当前，我国大规模的城市扩张建设高潮接近尾声，城市发展由大规模增量建设逐步进入以存量改造为主、注重品质提升的阶段，从“有没有”转向“好不好”。在城镇化进入全面高质量发展的新阶段，文化的作用变得越来越重要，主要体现在三个方面：

 

第一，文化是构成美好生活的关键要素。保留历史文化记忆，让人们记得住乡愁，坚定文化自信，增强家国情怀成为新时期城市建设发展的重要导向。

 

第二，文化是促进城市高质量发展的新动力。做好文化的传承，是促进城市高质量提升的重要手段。

 

第三，文化是城市特色和城市精神的源泉。新时期应当延续城市文脉，保护好前人留下的文化遗产。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。

新理念——建立保护传承体系是新发展理念指引下的制度顶层设计。

城乡历史文化保护传承体系构建需要重点体现以下四个方面特点：

 

第一，体系内涵丰富。保护传承体系延展了历史文化的时间轴，必将全方位展现中华民族波澜壮阔的历史进程和完整体现中国城乡文明发展脉络和特色。

 

第二，对象分类科学。保护传承体系是多层级多要素的有机整体，体现了空间全覆盖、要素全囊括，系统完整保护传承城乡历史文化遗产的理念。

 

第三，遗产保护有力。保护传承体系针对不同类型保护对象的特征明确了保护要求和保护重点，强调在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真，不破坏地形地貌、不砍老树，不破坏传统风貌，不随意改变或侵占河湖水系，不随意更改老地名。

 

第四，工作管理有效。保护传承体系从加强部门工作协同、加强跨区域跨流域遗产整体保护等不同层面提出了城乡历史文化保护传承的工作机制和保障措施，落实好这些举措，必将有效解决城乡建设中历史文化遗产屡遭破坏、拆除等问题。

新格局——做好保护传承工作对构建新发展格局意义重大、影响深远。

 

第一，从国家角度，做好保护传承工作能够坚定文化自信、凝聚民族力量。做好保护传承工作，就能够从5000多年一脉相承、生生不息、多元包容的中华文明中获取强大的精神力量，就能够进一步坚定文化自信、讲好中国故事，为中华民族伟大复兴凝心聚力铸魂。

 

第二，从城市角度，做好保护传承工作能够提升城市文化品质，促进城市高质量发展。保护好传统文化基因，不断继承创新，彰显城市特色，避免“千城一面、万楼一貌”，能够更好地促进城市文化品质提升和高质量发展。

 

第三，从老百姓生活的角度，做好保护传承工作能够满足人民日益增长的美好生活需要。要坚持以人民为中心，通过各类保护对象的科学保护和活化利用，让历史和文化留在群众身边，让群众在日常生活中感觉得到、触摸得到，像阳光和空气一般，在日用而不觉中接受文化熏陶。如果每个城市都能保护好、利用好那些承载历史、体现文化的空间场所，那么我们的乡愁就有了寄托，人们群众就会有更多的获得感、幸福感。

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