【规划年会】阳建强：城市更新的价值目标与规划路径

导读

2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季“专题会议十四：和谐与持续的城市更新”于9月28-29日全程在线召开。9月29日上午，学会理事、城市更新学委会主任委员，东南大学建筑学院阳建强教授应邀作了题为《城市更新的价值目标与规划路径》的精彩主题报告。

本文字数：5010字

阅读时间：16分钟

 

阳建强

学会理事、城市更新学委会主任委员

东南大学建筑学院教授

阳建强教授在概述城市发展变化现象和所面临的“城市病”的基础上，分析了城市更新的产生缘由及其在城市发展中的积极作用与重大意义；重点基于生态文明宏观背景以及“五位一体”发展、国家治理体系建设的总体框架，阐述了新时期城市更新的价值目标、更新方式和工作任务，指出新时期城市更新更加注重城市内涵发展，更加强调以人为本，更加重视城市功能结构的优化、人居环境的改善和城市社会经济活力的提升；最后，阳教授结合丰富的实践案例，介绍和讨论了注重城市整体功能结构的调整与优化、突出人性化公共空间的营造与提升、改善老旧小区的居住环境与生活条件、加强城市历史文化的保护与活化利用、促进老工业区的产业结构转型与升级等多元规划路径。

城市更新的产生缘由与重要意义

01

处于不断发展与变化中的城市

城市永远处于发展变化的过程之中，城市更新在某种程度上体现了城市发展的客观规律。从人类文明史角度看城市化，在人类脱离蒙昧时代以后，城市主导了文明的启蒙和传播。近代以前城市化还只是一个极其缓慢的过程，工业革命的开始意味着现代城市化阶段的到来。例如伦敦城市结构在产业革命后发生了巨大的变化，悉尼随着世界经济格局变化发展成世界文化与商业贸易中心，如今的南京较上个世纪80年代其城市结构与形态亦发生了深刻变化。

上个世纪80年代的南京中心区

今天的南京中心区

02

“城市病”是发展过程中面临的问题

城市病是城市发展过程中一个存在的普遍问题， 也是城市面临的重大难题。早在工业革命时期，由于城市的盲目发展，导致城市的解体，出现市中心区“衰败”、城市住房短缺、贫民窟形若癌瘤、娱乐设施不足、交通拥堵以及城市环境恶化等严重问题。在当今社会，由于全球气候变暖、人口急剧膨胀、城市迅猛增长和城市用地不断向外蔓延扩张等原因，“大城市病”较之早期工业革命引发的城市问题，要更为面广、量大、严峻和复杂，主要暴露出城市生态环境的严重破坏、居住紧张和环境恶劣、城市安全隐患众多且城市综合抗灾能力薄弱以及城市特色危机和千城一面现象普遍存在等突出问题。

03

城市更新在城市发展中的积极作用

城市更新问题逐步突显并作为一门社会工程提出，始于20世纪初西方一些发达国家。为了解决出现的城市问题，许多国家制定各种城市更新政策与措施，以期防止和消除“城市病”，恢复城市的活力。其城市更新经过了一个以大规模拆除重建为主转向小规模、分阶段，适时、谨慎而渐进式地以改善为主的发展过程，更新规划本身亦由单纯的物质环境改善转向社会、经济和物质环境相结合的综合性的复兴。

纵观中国城市更新的发展历程，经历了一个从中华人民共和国成立初期百废待兴，解决城市居民基本生活环境和条件问题；到改革开放随着市场经济体制的建立，开展大规模的旧城功能结构调整和旧居住区改造；到快速城镇化时期开展的旧区更新、旧工业区的文化创意开发、历史地区的保护性更新；再到今天进入强调以人民为中心和高质量发展的转型期，强调城市综合治理和社区自身发展。

回顾城市发展变化的全生命周期，不难看出，城市是一鲜活的生命有机体，其发展的全过程是一个不断更新、改造的新陈代谢过程。城市更新作为城市自我调节或受外力推动的机制存在于城市发展之中，通常借助社会和经济力量，基于物质空间变化和人文空间重构，通过结构与功能地相适调节，采取整治、改善、修补、修复、复苏、再开发、再生以及复兴等多种方式，修复衰败陈旧的物质空间环境，增强城市的整体机能，以防止、阻止和消除城市的衰老（或衰退），使城市能够在经济、社会及自然环境条件上得到持续改善，不断适应未来社会经济发展的需要和满足人们对美好生活品质的需求。

城市更新的价值目标与工作任务

01

价值取向

进入新型城镇化高质量发展阶段，中国城市更新的现实背景、历史使命和工作任务与过去相比，均发生了巨大而深刻的变化。从党的“十八大”提出中国特色的新型城镇化，到党的“十九大”指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以及近年来《中央城镇工作会议》《中央城市工作会议》等重要会议的召开和《国务院关于推进新型城镇化建设的若干意见》《国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等重要文件的出台，尤其是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，在今年首次将“城市更新”写入政府工作报告，赋予了高质量发展新时代城市更新工作的新使命、新内涵和新任务。在生态文明宏观背景以及“五位一体”发展、国家治理体系建设的总体框架下，城市更新更加注重城市内涵发展，更加强调以人为本，更加重视城市功能结构的优化、人居环境的改善和城市社会经济活力的提升。

城市更新需要摆脱过去很长一段时间仅注重“增长”、“效率”和 “产出”的单一经济价值观，重新树立“以人为核心”的指导思想，以人民对美好生活的向往为蓝图，守住城市发展的底线，将城市更新置于城市社会、经济、文化等整体关联加以综合协调，通过城市更新提升人民群众获得感、幸福感和安全感，通过城市更新行动促进内需的扩大，形成新的经济增长点，以及通过产业转型升级、土地集约利用、城市整体机能和活力的提升，推动城市发展方式的根本转变。

02

更新目标

立足中国实践，借鉴国际先进经验，基于价值取向和复杂系统，加强系统思维、整体思维和底线思维，敢于直面和破解现实中的难题，致力于走向持续的城市更新。

城市更新作为城市发展工作的重要组成部分，涉及内容日趋广泛，主要是面向改善人居环境，促进城市产业升级，完善城市功能，调整城市结构，改善城市环境，更新陈旧的物质设施，增强城市活力，传承文化传统，提升城市品质，保障和改善民生，以及促进城市文明，推动社会和谐发展等更长远和更综合的全局性目标。

03

更新方式

新发展阶段城市更新方式更加丰富与包容，既有注重宏观尺度的人居环境改善、城市功能结构调整和城市产业结构升级，中观尺度的老旧小区改造、中心地区空间优化、产业园区转型、城中村改造和轨道交通基础设施改造等功能区级存量更新，也有微观尺度下从社区这一城市最基本单元和细胞的需求出发，注重与群众日常生活息息相关的社区营造和街道环境提升等城市修补和微更新。

应由过去粗暴、急剧、单一的大拆大建转向稳妥、渐进、多元的有机城市更新，针对不同更新类型的个性特点，因地制宜，因势利导，运用整治、改善、修补、再开发、复苏、更新、再生以及复兴等多种方式进行综合性的更新改造。

04

工作任务

新时期城市更新在认识、理念、方式、技术上都更加综合系统，城市更新的整个过程应建立在城市总体利益平衡和社会公平公正的基础上，要注意处理好局部与整体的关系，新与旧的关系，地上与地下的关系，单方效益与综合效益的关系，以及近期与远景的关系，区别轻重缓急，分期逐步实施，发挥集体智慧，加强多方的沟通与合作，促进城市的持续、包容、多元、健康、安全与和谐发展。具体包括调整和完善城市空间结构；优化城市用地布局；提升城市公共开放空间；完善城市公共服务设施；推进新型城市基础设施建设等12项工作任务。

城市更新的规划路径与实践探索

01

注重城市整体功能结构的调整与优化

城市整体功能结构的调整与优化是破解城市问题的关键，对推动城市发展方式的根本转变和实现城市可持续发展具有重要的现实意义。北京转变以增量扩张带动城市发展的传统模式，加强严控增量、盘活存量、优化结构和提升效率的顶层设计，积极探索内涵式集约发展的提质增效发展之路。上海以提高城市活力和品质为目标，从城市竞争力、城市魅力和城市可持续发展三个维度，努力建设创新之城、人文之城和生态之城。苏州从人口、产业、旅游、交通等多方面合理确定老城的建设密度和强度，强调整体保护和有机更新，不断促进古城活力提升和持续发展。

02

突出人性化公共空间的营造与提升

按照“人民城市为人民”，改善、优化和提升公共空间，增加人的宜居舒适度，建设高度人性化的城市中心活力区。上海黄浦江、苏州河沿岸地区以打造世界一流滨水区为发展目标，从公共空间、历史文化、绿化生态、天际轮廓和综合交通等方面提出规划策略，全面提升黄浦江、苏州河沿线的城市品质。重庆渝中半岛山城步道规划建设，将市民出行需求最迫切、彰显山水特色最突出、串联历史文脉最厚重的步道作为建设重点，构建了中心区全时全域的公共景观空间体系。

03

改善老旧小区的居住环境与生活条件

老旧小区作为城市的最基本生活单元，也是城市最脆弱的地区，面广量大，情况复杂，其更新改造工作任务十分繁重，是重大的民生工程和发展工程。南京老城南地区微更新将保护核心价值与提高居民生活品质相融合，在规划指导下开展了危旧房棚户改造、街巷空间和景观环境修缮整治，取得良好成效。深圳福田街道水围村整村统筹与综合整治以“空间共生、文化共生和社会共生”为规划目标，提出保留城中村的特色与多样性，促进了水围村人居环境的整体改善。

04

加强城市历史文化的保护与活化利用

历史地区作为城市传统空间格局和风貌的集中区域，是城市传统文化和风俗民情的集中体现，这些历史底蕴在城市发展过程中最具关键性和价值性，因此，真实和完整性地保护好城市历史文化显得格外重要。

2018年，习近平总书记在广州考察永庆坊时强调，城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用“微改造”这种“绣花功夫”，注重文明传承、文化延续。青岛市市北区历史文化记忆示范片区规划提出遗产保护、价值提升、系统耦合、针灸激活等更新策略，积极推进了该地区的城市更新、文化传承与活力再生。

05

促进老工业区的产业结构转型与升级

后工业化导致过去在制造业基础上发展起来的大部分城市出现不同程度的功能结构衰落，为了给老工业区注入新的活力并获得经济上的复兴，需要不遗余力地进行产业结构调整和升级改造。唐闸近代工业城镇是张謇实践其社会理想、推进南通近代工业化的重要基地，保护利用规划传承延续了工业城镇完整的生产与生活文脉，有效促进了近代工业城镇的保护利用、产业转型与品质提升。北京首钢工业区活化利用现状工业要素，通过合理的功能置换和文化重塑，让工业遗址积极参与到城市空间与社会结构转型，为老工业的百年伟大变革和华丽转身创造了条件，赋予了工业遗产新的生命活力。

06

加强城市交通等基础设施的更新与建设

老城区的基础设施关系城市全局，是城市更新重要的基础性工作，这一部分的开发建设需要从实际出发，统筹规划和建设。北京结合城市基础设施建设适时提出“轨道+功能”“轨道+环境”“轨道+土地”等更新模式，为轨道工程建设赋予更多的城市内涵，变单一工程导向为城市综合提升导向，带动了城市功能与环境的整体提升完善。

07

注重城市生态环境的修复与综合整治

将城市与山、水、林、田、湖、草当作“生命共同体”，严格保护并且逐步扩大生态绿地，逐步开展污染治理和改善老城区生态环境质量。三亚在生态修复方面，通过对“山、河、海”三大生态要素进行修复，进一步完善了三亚市“山海相连、绿廊贯穿”的整体生态格局。南通五山及沿江地区修复保护积极落实长江经济带发展“共抓大保护、不搞大开发”的总体战略，统筹推进沿江地区产业退、港口移、城市进、生态保，初步形成林地、自然保留地、湿地、水体层次互生的生态体系，有效促进长江岸线水土保持和水源涵养。

总结与展望

城市更新自产业革命以来一直都是国际城市规划学术界关注的重要课题，它体现了城市可持续发展的客观规律，是城镇化水平进入一定发展阶段后面临的主要任务。

经过30余年的快速发展，我国城镇化已经从高速增长转向中高速增长，已经进入强调以人为核心和以提升质量为主的转型发展新阶段。今年首次将“城市更新”正式写入国家政府工作报告，赋予了高质量发展新时代城市更新工作的新使命、新内涵和新任务，其在当代中国城市治理体系中的重要意义不言而喻。

树立“以人为核心”的指导思想，以人民对美好生活的向往为蓝图，守住城市发展的底线，面向促进城市文明、推动社会和谐发展的更长远和更综合的全局性目标，从社会、经济、空间和文化多个维度以及宏观、中观和微观多个层面，探索因地制宜和行之有效的城市更新规划路径，建立政府、市场和社会三者之间的良好合作关系，发挥集体智慧，加强部门联动，全面推进城市更新的持续、多元、健康与和谐发展。

供稿单位：中国城市规划学会城市更新学术委员会

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