丁志刚：新发展阶段中国城市空间治理的策略思考

导读

作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季备受关注和规模盛大的学术对话之一，“空间治理转型及行业变革”于9月26日在成都召开，学会城乡治理与政策研究学委会委员、江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任丁志刚，做了题为《新发展阶段中国城市空间治理的策略思考》的精彩主旨报告，阐述了新发展阶段空间需求面临的变化，从推动空间供给和需求匹配的角度，提出国家、区域、城乡、城市、以及城市内部等不同空间尺度的空间供给策略，以改革的办法实现空间供给结构的调整，并支撑未来中国经济社会的高质量发展。

本文字数：3762字

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丁志刚

中国城市规划学会城乡治理与政策研究学委会委员，江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任，教授级高级城市规划师

一

新发展阶段空间需求的五大变化

（1）经济发展的视角

按照十九届五中全会的部署，2035年要实现人均国内生产总值达到中等发达国家水平，这意味着中国经济要在已经形成的庞大规模基础上再翻番。同时，随着中国经济向工业化纵深发展、产业结构向高级化演进，经济增长动力也从“要素驱动”“投资规模驱动”转向“创新驱动”，土地对经济增长的基础性决定作用有所改变，新发展阶段经济增长的新动能更多源自人才获取、营商环境优化、空间支撑、产权保障等综合要素的集成改善。虽然新发展阶段的增长逻辑有所变化，但城市空间依然是中国高质量发展的重要载体。从内需市场变化看，市民和上亿新市民日益增长的美好生活，需要能够适应不同人群需要、功能更加丰富、体验更加多样、环境更加美好的更多元空间支撑；科技革命带来的深刻变革，将推动城市成为新经济发展、新基建建设和5G、人工智能、物联网等运用的综合场景。从国际竞争需求看，随着全球发展格局的重构和中国国际地位的上升，建设若干具有全球和地区影响力的国际中心城市和全球城市区域将成为中国发展的现实需求；同时构建产业链相对完整的城市群地区也将成为统筹发展和安全的战略选择。

（2）绿色低碳的视角

2020年习近平总书记向世界庄严承诺中国将力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。城市消耗的能源约占全球75%，碳排放量约占世界80%。因此，大量建设、大量消耗、大量排放的城市建设方式必须转型。要更重视城市职住平衡、公服完善、短距通勤等空间结构的合理性；强调城市组团和完整社区，分布式能源资源管理方式。要提高建筑节能标准、推进可再生能源建筑一体化运用、全面推广绿色建筑等；更加突出园林绿化碳汇和生物多样性功能，与海绵城市建设有机结合。

（3）社会需求的视角

七普人口数据表明，中国社会呈现老龄化、少子化的变化态势，城市养老设施、医疗和护理空间的需求快速增长。国家三胎政策出台，大量育儿、幼托等儿童看顾型服务设施和活动空间需求增长。根据国家统计局的分析测算，2020年我国中等收入群体比例已达4亿多人，正逐步形成橄榄型收入分配格局和社会结构。中等收入群体的显著扩大将推升对更优质住房、教育、康养、文体、休闲等社会服务的增长需求。

（4）技术革命的视角

5G、电子商务、智能终端、大数据等信息技术的突飞猛进，加速推动了传统的生产、消费模式逐步被新经济、数字经济模式所替代。城市化区域越来越呈现节点和网络特征，城际网络之间的互动与联结成为关键。互联网技术催生“电商镇村”，城乡要素流动更为便捷。智能技术推动城市空间治理水平提升，促进智慧交通、公共服务、生活休闲等城市功能的有机融合，“网红”空间和场所大量增加。

（5）城市治理的视角

2019年习近平总书记在上海考察时指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。新发展阶段的城市治理，首先是工作方法的改变，要改变就事论事解决问题的方法和碎片化的工作方式，以系统观念和方法推动空间治理的目标综合、资源整合、项目集成和一体化实施，推动实现整体效益最优。其次是工作机制的重建，要把城市看成一个有机整体，“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”，构建全流程的空间治理闭环。再次是社会关系的重塑，要致力改变都市“陌生人社会”的现状，推动人民城市人民建、人民城市为人民，通过共建共治共享家园环境，让城市发展更有人文关怀、更有情感温度。

二

空间供给侧结构性改革的五个维度

针对新发展阶段变化的空间需求，需要用改革的办法来推进空间供给结构调整，让供给和需求相匹配，支撑未来中国经济社会的高质量发展。

（1）国家层面：

  要突出战略导向和分类差别引导的规则制定

不同于城市规划设计立足于城市事务，国土空间规划需要自上而下的顶层设计，要更加重视复杂国际格局中的全球战略性，更加体现国家战略方向下的发展动态性，更加突出新发展理念下的地方竞争性。因此要超越蓝图式的规划模式，更加强调以清晰的空间规则引导新发展格局的构建。建议对城乡发展进行战略分类，可分为：

 

1）国家战略型城市，

 

2）地方竞争型城市，

 

3）支持发展型村庄，

 

4）管理维护型村庄等类型。

国家战略型城市是国家层面重点关注、直接配置资源、且重点支持的战略节点城市，如：全球枢纽城市、“一带一路”和“双循环”关键节点城市、军事要点城市等。地方竞争型城市是其他通过鼓励竞争实现空间要素资源优化配置的城市，要改变当前基于城市规模、等级等人为分配土地指标的逻辑，建立一套基于新发展理念的空间规则，比如，对经济保持增长、能耗下降快、碳汇增长快的城市，配置更多的发展空间；对科技创新取得突破性进展的城市，增加科技创新空间和吸引科技人才的居住空间；对吸纳新市民多的人口净流入城市，配置更多的居住空间等。支持发展型村庄，要优先配置公共资源。管理维护型村庄，重点是农村环境整治和乡村社会治理，给予农民市民化的历史进程以必要的时间和空间。

（2）区域空间层面：

  要致力推动要素流动下的城市群战略

要尊重发展规律，“让该干什么的地方干什么”，更好地突出西部生态、农业、能源等主体功能，同时顺应人口向城市群和都市圈地区集中的流动趋势，推动“胡焕庸线”东西地区差异化均衡发展。针对城市群和都市圈，要加快建立健全人地挂钩制度，打破行政壁垒、推动跨界合作，形成产业链关联互补、城市功能错位协同的多中心、多层级、多节点的网络型城市群。

（3）城乡空间层面：

  要发挥新型城镇化和乡村振兴双轮驱动力

乡村振兴不能就农村论农村,要考虑乡村人口总量减少的现实，不能采用平均用力的方法推进乡村建设行动，而要根据人口变化和村庄演变规律确定差别化的公共政策。要避免采用城市规划建设的方法来推进乡村规划建设，加快构建适应乡村特点的规划建设管理体制，推行简单易行的村庄规划和设计一体化解决方案，鼓励乡村建设工匠深度参与建设实施过程。

（4）城市空间层面：

  要构建兼顾发展和安全韧性的分布式城市组团

城市因聚集带来高效，但城市的过密化又会产生环境和健康问题。因此，城市需要兼顾效益和韧性，一是要推动超大、特大城市中心城区非核心功能疏解，建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，构建以轨道交通为核心的公共交通网络。二是要推动城市的组团结构改善与建设，各组团建立相互独立又适度连通的能源、供水等生命线系统，并健全完善城市组团生活圈的公共服务供给。

（5）城市内部空间层面：

  要聚焦空间再生产下的城市有机更新

加强历史文化保护，推动历史文化街区、历史地段、历史建筑的保护性更新；挖掘存量空间更新潜力，推动低效用地、消极空间的功能性更新；聚焦民生，推动老旧小区、街区的改善性更新；补齐基础设施短板，推动防洪排涝、生态治理等设施的修复性更新；塑造特色风貌，推动城市天际线与色彩、建筑布局与形态、沿路沿河地区景观等提升性更新。

三

规划设计从业者的使命担当

（1）坚定初心使命

面对时代的变化，规划设计行业从业者首先要做的就是理清自身使命、坚定初心不改。规划设计行业自产生起，就基于塑造更加美好人居环境的理想追求，基于专业训练形成的空间塑造和创造能力。因此规划设计行业从业者不能忘记自己的立足之本、以及为百姓塑造更加美好空间品质的专业情怀。

（2）认清自身的专业特点和优势

规划设计行业的重要工作特点是以系统化思维整合空间要素，创造更加美好的空间。正如所有食材叠加在一起不自动构成美味佳肴一样，所有空间要素的叠加也不自动构成空间规划和设计，基于专业训练的规划设计从业者是通过空间要素的综合、整合与取舍形成相对理想方案，实现空间要素“1+1>2”的整体效益和空间品质最优。

（3）更加突出以人民为中心的思想

虽然规划设计聚焦于空间，但空间本质上是为人民群众服务的。上海世博会使“城市，让生活更美好”广为流传，因为它契合了人们心底的需求。在国家强调以人为核心的新型城镇化背景下，规划设计从业者要更加突出以人民为中心的思想，更加突出为塑造高品质的人居环境服务，不断满足人民群众对更美好生活的向往。

（4）与祖国共同成长

在改革开放后，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的40年城镇化进程，在这史无前例的过程中，城市规划设计发挥了重要作用，不仅引导快速成长的城市实现了相对有序发展，还推动了中国经济社会多年的高速增长。这些事实支撑着城市规划设计从业者内心深处的职业自豪。城镇化的上半场，城市规划设计相对成功地解决了城镇化的谋篇布局命题。进入新型城镇化“下半场”，在国家迈入高质量发展阶段，规划设计的工作重点转向解决“好不好”的命题，要以空间治理水平的提升助推国家治理体系和治理能力现代化，为中华民族的伟大复兴贡献力量。

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供稿单位：江苏省城镇化和城乡规划研究中心

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