张国华：“人”的视野下——职·住·行之思考

导读

2021年9月26日，2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的学术对话二十二“新职住平衡与交通治理”在成都召开，国家发改委城市中心总工程师、教授级高工张国华先生应邀作了《“人”的视野下：职·住·行之思考》的精彩主旨报告。

本文字数：3432字

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张国华

国家发改委城市中心总工程师、教授级高工

张国华总工程师从“人”的视野切入，用三个“新”概括了他对职住行的新的深入思考，深入浅出地解读了新发展阶段职-住-行的内在关系和深化逻辑，提出要从正确的、学术的高地上走下来，切实思考如何处理好城市的职住行关系。

#1

关注“人”是职住行发展的新方向

首先，张国华总工程师通过对城镇化模式转变、产业路径递进、出行挑战三个方面的剖析，指出关注“人”是职住行发展的新方向。

张国华总工程师指出，讨论职住行，首先需要从过去的上帝的视角回到现实，思考其底层逻辑。城镇化一方面体现为产业模式，即过去靠低成本的劳动力、低成本的环境，成为全球最大的制造业国家；另一方面体现为土地财政，即通过高价格的居住用地、商业用地实现对冲。2010-2018年全国住宅用地供应仅占总建筑用地17.8%，而工业用地供应占比为27.1%，导致全国100大中城市住宅用地楼面价上升155.9%，而工业用地下降0.1%。这是过去的城镇化模式产生的结果，即依靠土地财政、房地产，带来以交通为代表的基础设施的快速发展。从经济发展来看，一个国家、一个地区走向成功，一般经过三个阶段：第一就是靠低成本的竞争实现财富的积累，第二是靠基础设施和投资驱动。在第三阶段，未来应该何去何从，需要进一步思考和探索。

其次，需要思考产业空间发展路径。从产业空间关系来看，过去依靠劳动力、环境、用地三项低成本，现在面临的是物流、市场交易、服务业三项高成本。从时间发展关系来看，第二产业是从第一产业分化出来的，第三产业是从第二产业分化出来的。产业的转型回馈机制，就是农业和工业的转型升级都不取决于其本身，而取决于背后是否有高水平的生产性服务业注入。德国的工业强大，是因为有“双70%”支撑，即德国服务业占整个经济的70%，其中又有70%是为德国的制造业提供服务的服务业。过去都认为美国的制造业较弱，其实并非如此，事实上美国的生产性服务业占比达到了80%以上。今天我国在各种关键行业面临的“卡脖子”问题，其实不仅仅反映了单个行业的问题；如果整个产业结构还是停留在这种重农轻商的历史陷阱里面，那么城市的发展就会继续停留在产业之间的割裂对立中，那么今后面临的就不仅仅是“卡脖子”，更是“卡脑袋”了。

第三，在交通领域，过去中国在土地财政的支持下，轨道基础设施世界遥遥领先；预计到2030年，世界上轨道建设长度前四名的城市，将都来自中国。这样华丽的硬件成绩背后其实是并不乐观的事实。两年前的调研表明，即使在作为公交优秀城市的上海，当有其他交通方式可以选择的时候，70%的公交出行者都会选择告别公交。前段时间来自各地地铁公司的数据表明，国内城市轨道交通的客流中，常旅客占比严重不足。这样的财政投入是否公平、可持续？单看轨道主业，杭州、深圳、北京、青岛外，其他城市仅维持日常运营就需要政府投入大量补贴。当然，也要从未来着眼。中央的第五次、第六次会议特别强调，以中心城市和城市群为主要承载的优势空间已经凸显，要围绕这个优势空间去构建高质量的动力系统。从党的十九大报告到十四五远景目标，在构建国家现代化经济体系中，都把基础设施、轨道、都市圈作为现代化经济体系的一个部分来看。所以未来看职住行，绝对不能仅仅就从技术、学术的角度出发，而更应该从国家如何构建现代化经济体系的角度来思考。

#2

以人为核心的职住行新理念

其次，张国华总工程师通过解构城市运行逻辑，梳理出行演进历程，总结职业变迁规律和探讨居住失衡问题，阐释了以人为核心的职住行新理念。

理解和结构城市发展，需要解决五大创新理念和认知的问题。五大创新理念即创新、协调、绿色、开放、共享，其实着重解决的是产业集聚的问题。需要理解三个法则。第一个是超密级法则，即人均生产效率提高15-30%；第二个是亚密级法则，即人均基础设施消耗成本降低15%。例如，有的城市提出要“以水定城、以水定地”，实际操作起来却并非如此：该城市1986年有1028万人口，到2017年人口增长至3000万左右，用水增长量却不到10%。第三个就是出行简单法则，即在出行成本可以接受的情况下，人们会选择更加快捷的方式。英国最新的国家调查表明，1972年人均出行时耗为58分钟，日均出行距离为19.7公里；到2019年，人均出行时耗为60.8分钟，较1972年仅增长了不足4.6%，但日均出行距离达到了28.7公里，较1972年增长了45.7%。时间是对每个人都绝对公平的，随着一个人社会价值地位的提高，他的时间也会越来越珍贵。过去人们往往更关注出行距离，但张国华总工程师认为，出行距离不是问题，出行时间才是问题。

出行的方式日趋多元的背景下，各种出行方式应该是良性竞争，各美其美，美美与共。要用爱心去支持各种交通可持续发展，比如，看汽车100多年的发展史，科技创新持续进步，没有任何其它一种交通方式像汽车交通那样影响人类城市化和现代化进程；汽车近百年来发展的历史，每一步技术都是在不断的演进。

从职业变迁来看，制造业（特别是中低端制造业）的发展逻辑，是要向成本洼地集聚；服务业则是向要素高地集聚。要真正成为世界一流城市，将来需要增加两类人口：第一类是科技、金融等专业化服务的人口，第二类是以保姆、清洁为代表的基础性人口。以纽约、巴黎、东京为代表的世界一流城市，第一类人口的收入增长很快，但另一类人口的收入最近二十年基本没有变化。但是反观国内一线城市，第二类人口收入已经达到相当高的水平。其实这两类人口是相辅相成的。

居住问题更为重要。根据第三次全国国土调查的数据，城市用地不到15%，而村庄用地超过62%；另一个更可怕的现实是，从2010到2020年，我国自然村已经从360万个跌到270万个，相当于每天消失80-100个村落。

另外，还有居住用地和工业用地配置失衡问题。2017年，中国城镇用地中居住用地比例为31.4%，明显低于美国的46.9%、日本的61.3%，工业用地比例为18.5%，明显高于日本的7.7%、韩国的10.1%。城市居住用地的严重失衡也是导致职住不平衡的更重要的原因。当然，中国的城市也不断改革和变化，北京和深圳就提出要提高居住用地的比例。

张国华总工程师指出，在居住空间方面，我们面临的是怎么把现代版农庄转型为现代文明社区。在英国，即使是住宅篱笆墙内的草地，住户也必须进行维护，否则社区就会进行处罚；围墙内的绿地空间，是能够与外面的公共空间相结合的。而在中国，面临的现实则较为严峻。想要打造出高品质的住宅，不仅需要政府，更需要个人。

#3

职住行新格局

最后，张国华总工程师描绘了都市圈版图下轨道与公共服务协同构建的职住行新格局，并指出规划应该顺应市场规律，为城市职住行提供多元选择。

其一是构建新的发展路径，即从过去城市发展依靠房地产、“人跟着产业走”，转变为发展基础设施和公共服务、“产业跟着人才走”。新一线城市，无一不是以好的城市生态环境与高品质公共服务为标准。就如同美国乔尔.科特金所说，“哪里更宜居，知识分子就选择在哪里居住，知识分子选择在哪里居住，人类的智慧就在哪里集聚。”

基本公共服务和基础设施之间是什么关系？中央指出，经济协同，要交通一体化先行。但发展的瓶颈在于，公共服务业悬崖是都市圈一体化发展的“牛鼻子”。以京津冀为例，公共服务业的巨大悬崖是互联互通中断头路的根源所在。清华北大为代表的我国高校，其校园都是封闭的；而国外高校如哈佛等，则将校区开放，实现了校内外公共服务设施的无差别使用。

同时，张国华总工程师认为，市郊铁路发展是一个新机遇。我国中心城市的轨道高速发展，远超东京、纽约、伦敦、巴黎，但市郊铁路/区域快线发展严重滞后。十四五规划中，新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000公里，基本建成京津冀、长三角、粤港澳大湾区轨道交通网。三大区域计划新开工建设城际铁路和市域（郊）铁路约1万公里，发展前景优越。

张国华总工程师以烟台为例指出：城市发展中，唯物者的蓝图里只有宏大叙事，难有服务，鲜有公共服务业。公共服务的发展唯有改革可以实现，其三大关键在于产业生长周期与政府任期制、基本公共服务与革命配给制和财政补贴与财税体制。回到交通治理的主题上，交通和公共服务如果真正协同起来，就能够很好地实现睡城、卧城到产城融合。在交通治理方面，需要考虑从单向发展到双向均衡、从低效利用到高效组织。

最后，张国华总工程师对城市“职住行”的思考进行了总结。尽管职住平衡在规划界比较流行，实际上职住分离反而更有利与产业集中；就业的可达性实际上显然会受到就业机会、通勤成本、住房成本、公共服务等多元因素的影响。张国华总工程师呼吁学界形成共识：在现代文明的世界里，绝大部分的工作和就业都是市场提供的，让人民生活更美好，只能来自于真正意义的现代市场经济，学术神殿中的职住平衡只能存在于象牙塔之中。

供稿单位：广州市城市规划勘测设计研究院

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