张险峰：市县发展规划与国土空间规划协同的挑战与出路思考

导读

2021年9月26日下午，由北京清华同衡规划设计研究院和清华大学中国新型城镇化研究院联合承办的2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季学术对话二十七“市县发展规划与国土空间规划”在成都成功举办。中国城市规划学会城市更新学委会、国外规划学委会委员，北京清华同衡规划设计研究院总工程师、教授级高工张险峰以“市县发展规划与国土空间规划协同的挑战与出路思考”为题作主题报告。以下为报告的主要内容。

本文字数：3169字

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张险峰

中国城市规划学会城市更新学委会、国外规划学委会委员，北京清华同衡规划设计研究院总工程师、教授级高工

张险峰总工指出，市、县是落实国家和省级战略最基层、最具体、最真实的基础单元，也是发展与保护矛盾冲突体现最具体、博弈最激烈的一个环节。在市县层面，应重点推进上下级规划之间、发展规划与国土空间规划之间的协同协调。

他提出，新时代国土空间规划的本质是空间权力再分配的过程。在之前的计划经济时代，规划基本按照计划经济的要求进行空间资源配置，规划逐渐形成蓝图式的固有模式。由于城镇化、工业化发展迅速和资源管理粗放，导致资源、环境、能源等要素的承载力逐渐下降， “信马由缰式”的规划模式难以为继。尤其在全球气候、生态环境、国际政治经济形势均产生较大变化的背景下，我国目前的市县空间发展和治理模式已经难以为继。在国家强化空间资源管控的大势下，市县如何响应中央号召，保护绿水青山、自然资源和文化遗产，在落实国家安全战略（粮食安全、生态安全、国土安全、人民安全等）的基础上，提高资源管控能力，实现高质量发展、创造高品质生活，是本轮国土空间规划面临的巨大挑战和压力。与原有的规划体系相比，这将是一场从静态蓝图描绘和单一工具管控，到上下联动、强化治理、多元共治的规划思维与方式的全面转换。

他认为，这一转变的前提是必须重视体系化的构建。从中央发布的44号文和本轮国土空间规划改革历程中可以认识到，规划改革是建立现代化国家治理体系、特别是空间治理体系的重要支撑。我国的空间治理体系应当是由不同类型、不同级别的规划，各类政策法规、多专业多部门管理工具共同组成的组合拳，进行综合施治。在这个治理体系中，规划类型不仅限于国土空间规划和发展规划，还包括交通规划、产业规划、旅游规划、水利规划等；同时，国土空间规划的五级三类规划体系也表明，规划是分层级编制、分层级治理的。不同级别的规划面临的挑战也不同，规划就是要逐级逐层分析不同层面的问题并提出解决策略。治理体系中的管理工具包括各类政策、法律、标准、指南、地方条例以及审批制度等；另外，专项规划也是市县落实规划措施、实施管理的依据。在国土空间规划改革中，生态要素、耕地、海洋、城镇、村庄、市政管网等各类空间要素都会有相应的管理工具。在不同类型、不同级别的规划层面，应运用与之相适应的规划类型和管理工具分级分层解决问题，实现上下联动、强化治理。除此之外，参与治理的主体也具备体系性，包括各级政府，也包括企业、市民、社团等，它是一个庞大的体系，这个体系的改革与建立，对规划而言也是一大难点。如果忽视了“综合施治”的要义，而仅仅把目光盯在一个层次的规划编制上，试图毕其功于一役，也不会达到应有的城市治理效果。

同时，他也认为，市县发展规划和国土空间规划协同存在很多难点，面临很大挑战，主要的挑战有两点：

第一个挑战

地方上仍然存在惯性的、粗放式扩张的发展诉求，市县在谋求发展的过程中，往往容易忽视自身空间和资源条件限制，出现发展诉求与客观条件不符的情况，造成政策落地难。

在规划编制实践中，经常会有地方政府为了争取更多的空间发展权而不顾空间约束条件和真实动力需要，提出不切实际的规模诉求，甚至将宏大的拓展计划纳入地方发展规划。这就导致在市县规划编制过程中，非理性扩张思维对技术理性和上位规划政策传导的挤压。

从实施多年的《城乡规划法》到目前新的市级国土空间规划相关政策文件，都明确要求规划编制主体为各级人民政府。因此，地方执政者是否能够充分理解当前的形势，从实际出发，在资源环境紧约束条件下科学、理性、严肃地对待发展与保护问题，将地方发展规划与国土空间规划改革的总体要求统筹起来，是编制好两个规划最关键的因素之一。

发展规划和空间规划之间的矛盾往往是发展理念、宏观布局和行动计划上的，而不仅仅是简单的图斑差异或目标指标的描述问题，这种矛盾冲突相比其他各类规划之间存在的空间矛盾冲突来得更尖锐和根本。

第二个挑战

目前国土空间规划和发展规划都处于变革阶段和探索时期，导致许多政策不明朗，地方对强化资源管控造成的影响既无法预计也缺乏信心，因而更倾向于把用地指标攥在手里，这就加剧了两规的冲突。

在市县层面，有很多具体工作由于政策不明朗，导致对发展定位、空间布局、功能分区等也存在不同认识，原有政策也存在很多不确定性。比如某些地区在主体功能区规划中被定位为生态涵养区或者粮食主产区，以生态涵养或农业生产为主，于是当地居民的致富问题变成主要矛盾。再比如一些生态较好的地区，在被纳入生态保护红线之前已经进行了旅游开发建设，同时带动周边居民共同富裕。但在划定生态保护红线之后，按照相应政策，原住居民或搬迁撤并，或保留原址居住，但失去旅游和农林经济带来的收入，存在致富后返贫的风险。

尽管短期内相关法律、政策的内容较难预计，但基本方向仍可预期。除了要解决以上具体问题，还要考虑地方真实发展诉求和发展进度要求。在技术层面，需要从发展观角度出发，探寻地方发展的内在价值、内涵表达和外在表现形式，外在表现形式即为包括规模在内的空间结构支撑体系。

在“两规”融合的问题上，他指出，市县发展规划和国土空间规划应各展所长、各司其职、相互协同。既要与当地执政理念、行动计划高度契合，更要遵循自然地理、经济产业、城镇化、全球竞争和国土安全等几大逻辑，统筹地方政府发展诉求和各类资源保护目标，达成多方共识的执政纲领和落地抓手，有效推进地方实现高质量发展。“两规”融合的关键在于“两规”要在价值标准、发展定位、总体格局、行动纲领上加强共识，真正成为比较完整的一体化规划。

一方面，发展规划是一个中长期的规划，应更多强调底线思维、空间意识和长效思维。现阶段很多城市发展规划已经融入更多国土空间规划的概念，在成果表达上借鉴了国土空间规划的模式，这是发展规划与国土空间规划融合的充分体现。但在发展的基础上，如何与国土空间资源管控、三条控制线不冲突不矛盾，并形成高度统一，还有很长的路要走。

另一方面，国土空间规划也要提高战略思维和协同意识。目前各地国土空间规划编制水平参次不齐，也存在一些问题。一些市县规划在战略引领和规划前瞻性方面工作深度不足，也有一些市县国土空间规划没能很好的解决现有多个规划之间的冲突、矛盾和交叉问题，未能充分发挥统筹协调作用。这些问题都会造成国土空间规划刚性混乱、弹性不足，也降低了城市发展的预见性和弹性应对的手段。由于刚性的交叠、弹性的不足，在未来管理过程中，如何对高效集约进行奖励，如何对浪费土地资源等进行惩处，都是深刻的空间治理问题。因此，以刚弹相济的空间治理手段应对发展的不确定性，是实现发展规划和国土空间规划的高度协同的重要举措。

最后他总结，市县“两规”的协同，应当要对地方的发展形势和发展定位进行充分的研讨并取得方向性的一致。首先，在空间布局上，要因地制宜地按照宜业则业、宜居则居，宜农则农，宜生则生等原则进行保护和开发。其次，在空间规模上，要加强战略引领，在长远发展方向明确的区域留有足够弹性，以应对后续发展的不确定性。第三，要根据需要应用适合的专业化治理工具。现有各类规划经过多年发展和实践应用，已经形成较为完整的工作体系、内在逻辑和工作边界，也有相应的政策法律依据和监督管理工具，在新的政策、法律法规出台之前，仍然行之有效。通过更长的时间周期、更好的刚弹相济的管理手段，来实现发展型规划与管控型规划的高度协同，这是下一步努力的方向。

供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院、清华大学中国新型城镇化研究院

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