《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》重点梳理与解读

导读

日前，国务院批复同意《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》（以下简称《方案》）。长江中游城市群是我国面积最大的城市群，2020年总人口为1.3亿左右，约占全国的9.4%；GDP达到11.1万亿，约占全国的9.3%，具有广阔的市场空间和发展腹地，在新发展格局中具有重要的“棋眼”作用。本文从空间格局优化、设施平台互动、产业创新并进、绿色低碳先行、协调机制创新等五个方面梳理并解读《方案》特色亮点。

本文字数：3761字

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#1

顺应空间发展规律，建立中心城市-都市圈-城市群空间动力机制

《方案》基于长江中游城市群目前仍属于发展型城市群的阶段特征，顺应空间发展客观规律和绿色发展要求，建立中心城市带动都市圈、都市圈引领城市群、城市群支撑区域协调发展的空间动力机制，进一步聚焦三大都市圈内部的要素流动，聚焦三大都市圈之间的功能联系走廊，聚焦内生合作动力较强的跨界地区。

突出中心城市带动、都市圈引领，强化三圈联动是当前优化长江中游城市群空间格局的重点。《方案》提出全面提升武汉、长沙、南昌在先进制造研发、科技创新驱动、全球贸易服务、文化和商业品牌塑造等方面的功能，高标准建设湘江新区、赣江新区，增强“三核”综合竞争力，推动武汉、长沙合理有序疏解一般性制造业，引导优质公共服务资源优化布局并向周边辐射延伸，全面增强城市发展韧性和风险防控能力。依托中心城市形成三大都市圈，加快武汉与鄂州、孝感、咸宁、黄冈、黄石等同城化进程，着力打造武汉都市圈。进一步提升长沙、株洲、湘潭同城化质量，加快建设长株潭都市圈。加强南昌与周边市县联动对接，有序培育南昌都市圈。发挥都市圈在更小空间尺度上同城化合作的示范作用,打造城市群发展强核。

提升三条城镇带互通协作水平，是《方案》对长江中游城市群空间格局作出的重要部署。京广通道、沿江-京九通道、沪昆通道是长江中游城市群内部经济联系以及对外联系的主要方向。依托京广通道，推动武汉、长株潭都市圈协同发展，提升咸宁、岳阳等要素集聚能力，促进石化、医疗健康、纺织服装等产业合作。依托沿江-京九通道，推动武汉、南昌都市圈互动发展，提升黄冈、黄石与九江等地经济实力，大力发展电子信息产业，推动建材、石化、钢铁等产业转型升级。依托沪昆通道，推动长株潭、南昌都市圈联动发展，突出娄底与萍乡、宜春、新余、鹰潭、上饶等地优势特色，发展光伏光电、精细化工、钢铁新材、有色金属等产业。

以跨界合作地区为抓手促进区域一体化。《方案》提出持续推动湘赣边区域合作示范区、洞庭湖生态经济区建设，深化九江与黄石、鄂州、黄冈等地跨江合作与融合发展。长江中游城市群中的黄梅小池和九江、湘赣合作示范区已具备良好的跨界协作基础，可进一步探索跨界合作的体制机制，如升级培育九江-黄冈-黄石合作示范区、以要素市场一体化为重点持续推动湘赣合作示范区建设、以区域生态环境共保联治和城乡融合发展为核心推进环洞庭湖合作示范区等。

图1  长江中游城市群空间格局示意图

来源：《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》

#2

注重设施平台互动，提高内联外达能力

长江中游城市群在国家重大基础设施布局中具有重要地位。在《国家综合立体交通网规划纲要》的布局中，长江中游城市群拥有多个国际交通枢纽，武汉是全国20个国际性综合交通枢纽城市之一，武汉和长沙均是重要的国际铁路枢纽，鄂州是全国4个国际航空货运枢纽之一。武汉处于国家骨干通信网8纵8横一级通信干线中心位置。长沙是8个国家超级计算中心之一。

图2  长江中游城市群铁路网示意图

来源：《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》

《方案》以提升互联互通效率为重点，统筹完善传统基础设施，加快建设新型基础设施，提升枢纽能级。提出构建多向立体综合交通运输大通道，建设成都重庆至上海沿江高铁、厦渝高铁、呼南高铁等干线铁路，优化多层次轨道交通体系，铁路总里程达到1.4万公里，基本实现城市群内主要城市间2小时通达。加强武汉长江中游航运中心建设，推进沿江港口协同发展和一体化治理。推动城市群内机场协同运营，提升武汉、长沙、南昌机场区域航空枢纽功能等，为构筑全国统一大市场中的空间枢纽提供坚实支撑。

除了交通枢纽，更重要的是实现枢纽与各类政策平台联动优势，协同打造内陆开放高地，提升服务国内国际双循环水平。《方案》提出高质量建设湖北、湖南自由贸易试验区，推动江西内陆开放型经济试验区建设。统筹布局综合保税区和保税物流中心（B型），协同推进黄石、宜昌、湘潭、岳阳、九江等跨境电子商务综合试验区或跨境电子商务零售进口试点城市建设，共建共享交通枢纽、开放口岸、境外经贸合作区，有效提升开放合作水平。例如，整合中欧班列资源，提高武汉、长沙、南昌等的中欧班列集结能力和运营质效。

#3

增强科技创新能力，产研并进再造优势

长江中游城市群在国家科技创新与产业发展格局中具有重要地位。长江中游城市群拥有武汉东湖、长株潭、鄱阳湖3个国家自主创新示范区，在装备制造、汽车制造、电子信息、航空航天等产业领域形成全国优势产业集群。目前长江中游城市群在产业创新协同方面已经形成良好的合作基础。成立了长江中游城市群科技成果转化促进联盟、协同创新联盟、新型研发机构战略联盟，推动形成“研发+转化”产业分工模式，加强产业分工协作。以服务业领跑，共建区域产业生态圈，成立了长江中游城市群数字经济产业保障平台、会展业战略合作联盟和建设工程勘测设计联盟等。

根据世界级科技创新中心的空间发展规律，区域产业创新走廊是创新资源向区域扩散的主要空间形态。《方案》提出以三条科技创新走廊促进区域创新协同，推动光谷科技创新大走廊、湘江西岸科技创新走廊、赣江两岸科创大走廊的合作对接，推进三大都市圈的产业协同与创新互促。具体而言，加强武汉—南昌产业创新走廊，推动沿线城市在高新技术制造、产业转型升级、旅游休闲服务等领域的协同发展；强化武汉—长沙产业创新走廊，推动沿线城市在智能制造、现代物流和新型文旅等产业领域的发展合作；培育长沙—南昌产业创新走廊，推动萍乡、宜春、新余承接长株潭都市圈产业转移，加强沿线株洲、湘潭、萍乡等城市在老工业基地转型升级方面的协同合作。

#4

强化绿色低碳先行，筑牢生态安全屏障

长江中游城市群作为长江经济带的“龙腰”，承担着探索绿色发展路径的重大使命。2007年长株潭城市群和武汉城市圈获批全国“两型社会”建设综合配套改革试验区，历经十余年发展，“两型社会”建设任务基本完成，生态文明建设取得明显成效，生态环境质量总体改善。目前，长江中游城市群的环境品质与能耗水平均领先于长江经济带平均水平。

图3  长江中游城市群生态格局示意图

来源：《长江中游城市群发展“十四五”实施方案》

《方案》强调统筹发展和安全目标下的生态空间与城镇空间交织相融。提出构筑“一心两湖四江五屏多点”生态格局。保护鄱阳湖、洞庭湖、洪湖等湖泊、湿地，以及幕阜山、罗霄山等山体完整性，以幕阜山和罗霄山为主体打造城市群绿心。强化长江及汉江、湘江、赣江等流域治理，落实好长江十年禁渔要求，实施濒危物种拯救等生物多样性保护重大工程。建立生态保护修复省际协调机制，联合申报实施全国重要生态系统保护和修复重大工程。

《方案》提出探索生态产品价值实现多元路径。建立健全长江流域横向生态保护补偿机制，完善流域生态保护补偿标准等，推动渌水流域补偿机制常态化运行，健全鄱阳湖、洞庭湖补偿机制，推进江西生态综合补偿试点省份建设。支持武汉建成运行全国碳排放权注册登记系统，鼓励申办生态产品推介博览会，大力发展绿色金融。

#5

聚焦协调机制创新，切实强化组织实施

为进一步深化改革，《方案》部署了要素市场一体化、营商环境、城乡融合发展等重点领域的改革任务。一是强调要素市场一体化改革，搭建综合交易平台，推动劳动力、人才、产业用地、科创基金、数据等要素跨地区自由流动，发挥市场在要素配置中的决定性作用。二是持续优化市场化、法治化、国际化营商环境，推行政务服务“最多跑一次”改革，发布“零跑腿”事项清单，持续推动跨行政边界办事成本、交易成本、资源流动成本最小化。加强跨地区跨部门业务协同和信息共享，协调区域内信用政策和标准体系。积极缓解民营企业和中小微企业发展难题，创建民营经济示范城市。三是推动都市圈内户籍准入年限同城化累计互认、城市群内居住证互通互认，有序推动公共服务和市政公用设施向乡村延伸，畅通城乡要素双向流通渠道、优化城乡公共资源配置。支持三省在基础设施、产业协作、生态保护、公共服务等领域建立成本共担利益共享机制，尽快形成可复制可推广的经验做法。

《方案》明确长江中游城市群的总体定位是：长江经济带发展和中部地区崛起的重要支撑、全国高质量发展的重要增长极、具有国际影响力的重要城市群。可见，在以国内大循环为主体的背景下，国家层面对长江中游城市群有了更高的期许。如何建立健全务实有效的区域合作机制，是当前最紧迫的任务，关系到长江中游城市群发展质量和整体竞争力的提升，关系到中部地区崛起迈上新台阶的动力与速度。当然，长江中游城市群从提出到今天仍强调破除制约一体化发展的体制机制障碍，这个较长的过程也反映出该城市群的发展仍然面临较多深层次的问题和困难。道阻且长，行则将至；行而不辍，未来可期。我们不妨拭目以待。

作者 

尹稚，清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

江艺东，清华同衡规划设计研究院总体三所主任工程师

宋天颖，清华同衡规划设计研究院总体三所项目经理

王强，清华大学中国新型城镇化研究院科技部主任、城市群与都市圈究研究中心副主任

本文来源：清华新型城镇化研究院

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