文章精选 | 何明俊：城市设计的法律基础

导读

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本期栏目选编了《北京规划建设》“空间规划专栏”的文章《城市设计的法律基础》。本文从一个案例出发，引出建立基于物权制度的城市设计的法律范式，分析物权制度中的相邻关系、公共地役权与城市设计的逻辑关系，提出建构与完善城市设计法律制度的相关建议，以更好发挥城市设计在人居环境营建中的作用。

本文字数：7507字

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中共中央、国务院在《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出，运用城市设计等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。这是城市设计在国土空间规划体系中的制度定位，标志着城市设计制度重构的开始。虽然，学术界早已经关注到城市设计的法律制度的重要作用^[1,2]，然而，没有法律制度的支撑，城市设计的“一些成果被‘束之高阁’或被‘衰减实施’”^[3]，使之成为一种令人疑惑的管治管制方式。如何更好地发挥城市设计的作用，需要理清城市设计与物权的关系，从法律层面明确城市设计的地位与作用，完善城市设计的实施机制。本文从一个案例出发，引出建立基于物权制度的城市设计的法律范式，分析物权制度中的相邻关系、公共地役权与城市设计的逻辑关系，提出建构与完善城市设计法律制度的相关建议，以更好发挥城市设计在人居环境营建中的作用。

城市设计法律制度的范式

一个案例引发的思考

记得多年前杭州市规划局一个分局曾经依据控制性详细规划在不同阶段审批了两个相邻的建设项目。北侧的建设项目先行获得规划许可，并已经进入售卖阶段，而南面的建设项目尚处于许可阶段。南侧正在许可的建设项目的南面还有一座小山头，也就是正在许可的建设项目位于北侧正在售卖建设项目与小山头之间。北面已经买到房屋的群众找到我，要求将南侧的建设项目的建筑由高层改为低层，这样小区的住户可以欣赏到南面小山头的景观。如果正在许可的建设项目不降低建筑高度，将损害小区住户的眺望权。眺望是对周边环境在直觉上形成的美感，由于所在位置的不同，造成的视线不同，产生的价值也不同。

这是一个普通的规划许可过程中的信访案例，但是却引出了一个法律问题，是否存在眺望权？城市设计是否存在法律基础？城市设计理应在公共审美、公共空间、城市形态的营建中发挥重要作用，但却成为了一种令人疑惑的管治管制方式。“千城一面”与“奇葩建筑”成为社会关注的问题，部分地区容积率过高造成空间压抑，景观控制效果不理想、环境舒适度下降等问题也开始逐渐显露。“由于缺少明确具体的程序管控要求，我国城市设计与城乡规划、建筑管理等相关制度间的关系仍然存在很大的不确定性”^[4]。对于地方规划管理部门，“法无授权不可无为”，而对于建设主体则是“法不禁止就可为”，设计成为自由表达的载体及奇葩建筑产生的制度环境。

城市设计的定义与范围

城市设计是一系列关于人居环境与空间场所营建的理念、价值与方法，其定义很多。“当前的‘城市设计’正在转向成为一个本质模糊、语义多重的词组”^[5]。但无论如何定义，城市设计至少有三种类型：一是作为认识方法的城市设计。“作为认知方法的城市设计行为可以基于城市片段的尺度，也可以基于整个城市的特定维度”^[6]。二是作为设计的城市设计。城市设计不仅仅是放大的建筑设计，“城市设计是一门通过塑造具体城市环境以解决城市现实问题、实现社会经济目标的专业”^[5]。三是作为公共政策的城市设计。乔纳森·巴内特通过纽约的城市设计实践提出了“城市设计是一项公共政策”^[6]。

随着城镇化进程推进，由于土地的稀缺及人的活动的紧密联系，人们对土地的使用不仅仅是表面，而是一个立体的空间，地上、地下都是具有价值的资源。在土地使用中，地下空间的连接、空间连廊的建设、建筑底层架空及公共空间的营造等都涉及土地使用权利的扩张，从而发挥土地的整体使用价值。与传统意义上的土地使用不同，地上与地下的空间不是无限占用，而是有限制的使用。这就需要对土地使用中的相互影响进行制约，对相互利用进行规范。城市设计对空间的限定、对环境品质的追求，必然涉及到对空间限定的相关法律。具有法律正当性的城市设计可以在营建美好人居环境和宜人空间场所中发挥重要作用，并成为一种改变空间治理的重要方法。

城市设计的法律问题

目前城市设计的法律制度中存在三个方面的问题。一是在国家立法中，城市设计地位不明。城市设计“无法定地位、无编制规范、无实施程序”^[7]。由于没有法律地位，城市设计在规划体系中的地位、作用难以明确。二是在规划体系中，城市设计关系不清。“城市设计作为一种分析方法和设计手段，缺乏法律支撑”^[7]。城市设计与控制性详细规划的关系不清，城市设计与规划管理技术规定的关系也不明。三是在用途管制中，城市设计作用不大。由于“法无授权不可为”，城市设计在用途管制中难以作为。城市设计图则既不能主导与规划条件的提出，也不是设计方案审查中的重要依据。

这三个方面法律的缺失正是城市设计难以发挥作用的本质原因。如何构建城市设计的法律制度？虽然公法与民法范式分明，但是公法与民法具有共通性，并且公法的制定应当具有民法基础。从《民法典》的角度，需要从两个方面进行城市设计的法律制度建设：一是相邻关系。城市空间的关系必须基于法律上的相邻关系，而不仅仅是功能的、或者是美学的相互关系。规范公共安全、公共健康等方面的相邻关系是城市设计的基本考量因素。二是公共地役权。美学控制与公共空间建构到景观塑造与设计自由，而设计则是不动产为了更好获得利益的基本条件。公共空间既可以利用公共用地，也可以由非公共用地提供。这就涉及对土地使用限制的法律基础。

相邻关系与城市设计

相邻关系

城市是一个相互联系的整体，《民法典》中对“物”所设定的三种权利很好地反映了城市中土地使用的特征。《民法典》中用益物权、相邻关系和地役权，既是统一的，但又相互区别。用益物权是最基本的权利，其着眼于“物”的财产归属和财产价值。相邻关系与地役权既有联系，又有区别。相邻关系主要用于规范相邻土地之间的权利和义务。地役权既可以用于相邻土地，也可以用于不是相邻土地之间。但是相邻关系与地役权的最大不同是，相邻关系是一种法定的规范，相邻关系是相互的，A的权利是B的义务，反之也然。

《民法典》规定“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系”，并要求建筑物的新建、改建应符合国家相关工程标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。在民法范式中，相邻关系要求相邻权利主体要提供通行、排水、基础设施建设等方面的便利，而公法范式中则不相同，由于提供基础设施等公共货品是政府的责任，“用水、排水、道路通行、管线建设都不是相邻关系的主要表现形式，环境影响、日照与安全才是相邻关系的主要内容”^[9]。因此，在公法范式中相邻关系是基于公共安全、公共健康，而享有采光、通风、安全及避免不可量物侵入的最低标准。

相邻关系对城市设计的制约

由于城市中的建筑与环境是相互联系的，所产生的影响也是相互的，这就需要对土地的开发强度进行限制，以便各个地块都有相对公平的发展份额。土地使用效率的最大化，往往会影响到相邻用地的使用效率。高密度开发产生的拥挤，占用了过度的空间，降低了空间品质。相邻关系成为了土地或不动产之间必须服从的“法定”义务。这也是城市设计必须遵循的原则。相邻关系既是任何一个地块的权利，也是每个地块的义务。公法范式中的相邻关系表现在：一是日照影响，日照对公共卫生产生影响；二是环境影响，邻避设施、工业用地等产生的不可量物的侵入的影响；三是安全影响，涉及防火、防爆的消防安全，涉及建筑物、构筑物的结构安全。

空间权的界定依赖空间形态与发展的先后顺序。无论是控制性详细规划，还是城市规划管理技术规定都未完全对土地空间权进行界定。土地空间权的完全界定需要基于现实，或者是在规划许可中进一步明确。土地空间权的配置所采用的是“排队原理”，也就是土地空间权的配置按先后顺序，“后来者”应当尊重“先占者”的用益物权。这种尊重表现在两个方面：一是“后来者”与现状土地使用相容。“后来者”应当尊重“先占者”的权利，符合相应的法律规范。二是“后来者”与现状土地使用不相容。只有当对“先占者”进行征收或者是对“先占者”进行补偿，“后来者”才能进入。因此，基于渐进式与空间形态控制的城市设计可以在界定空间权方面发挥积极作用。

相邻关系中的城市设计

相邻关系是为了防止用益物权的过度扩张，而要求相邻土地在使用中应当承担的义务。相邻关系是土地或不动产之间必须服从的“法定”义务，当然也是关注空间形态与空间关系的城市设计必须遵守的规则。《民法典》虽然规范平等主体之间的民事关系，但是并没有建立起相应的规则。只是要求相邻不动产主体在建设时应当符合相关的法律规范。事实上，不符合相邻关系的建筑高度、街道退界、地块退界、建筑退界等所谓的“规划条件”，在规划许可阶段会被规划主管部门的否决。如一城市设计中的某建筑群，如果不符合日照规则，影响了北侧居住建筑的日照，在实施时必定会不断地修正，直至该建筑群所形成的空间关系符合日照规则为止。

空间形态与空间关系的建构不仅要符合审美、舒适等方面的需求，更基本的职责是为了公共安全、公共健康而对土地使用的外在影响进行管制。当然，在城市空间建构中，非正式制度也可以发挥重要作用。也就是法律法规没有规定的，可以按照当地习惯、传统，或者平等协商的方式是来规范相邻关系。如在城市更新中，由于历史原因一些老小区现状空间关系不符合相关法律规范，这时就要采用非正式制度。相邻之间的平等协商成为相邻关系建构的重要手段。但是在相邻关系的建构中，涉及生命、安全的规则是不能采用非正式制度的方法，如涉及安全的消防间距是不能采用协商的方式来解决的。

公共地役权与城市设计

从地役权到公共地役权

由于城市土地的稀缺，需要充分发挥土地使用的效率，甚至是对周边或其他土地的“借用”，以提高土地的使用效率。这种对土地的“借用”来提升土地使用效率的方式就是地役权。在《民法典》中，地役权定义为“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益”。在《民法典》中，地役权是规范平等利益主体之间“借用”的相互关系。但是，这种“借用”不是随意的，《民法典》第三百七十三条规定“设立地役权，当事人应当采用书面形式订立地役权合同”。从这里可看出，与相邻关系不同，地役权的产生是基于事前民事主体之间的平等协商或者是自行约定。A的权利是B的义务，反之则不成立。

不仅土地使用效率的提升需要相互“借用”，而且任何一个不动产的外在形象也影响着市民对审美的要求。利用他物的权利需要事前约定，通过事前约定而订立的合同是地役权形成的基础。但是，在城市中广泛存在对他人土地的“借用”。由于一一对应的协商方式所产生的社会成本是巨大的，地役权由此转化为公共地役权。公共地役权是指“为了特定的公共利益的需要，由不动产所有者或者使用权人容忍某种不利益或负担，从而使国家或公众取得一种要求不动产所有人或使用权人承担某种负担的权利”^[10]，其目的是为了实现历史、文化、生态、美学等价值，其本质上是通过法律而对不动产进行公共限制的权力。

作为扩大解释的社会福祉

公共地役权的产生是随着社会经济的发展，公众对城市环境的需求的提升而对社会福祉扩大解释的结果。如审美是一个模糊的概念，审美维度的管制一直游离于法律之外。直到1954年的伯曼诉帕克案（BermanvParker）中，美国联邦最高法院对审美的态度发生转变。美国最高法院大法官道格拉斯在伯曼诉帕克案中认为：“法庭从一些城市的背景中已经认识到，州和城市可以立法限制或控制土地使用，用保留城市的特征和可取的美学特征以提高生活的品质”^[11]。美国联邦法院对伯曼诉帕克案的判决促成了社会福祉的扩大解释，也标志着为了公共利益而对不动产的进一步限制。

随着社会福祉的扩大解释，公共地役权的范围逐步扩张，审美、舒适、宜人等概念逐步成为社会福祉的内容，也成为了立法的重要价值之一。然而并非对其他土地的“借用”都能成为公共地役权，诸如眺望权。眺望权是对周边环境在直觉上形成的美感，由于所在位置的不同，造成的视线不同，产生的价值也不同。这些权利主张并不具有公共性。科斯曾指出,“据我所知，没有一条普通法的一般规则……说过，某建筑遮挡他人的视线是一种妨害”^[12]。也就是说，城市中的任何一幢建筑都可能形成遮挡，如果眺望权成立，则城市就不存在了。当然，为了公共利益而设立的城市轴线、视线通廊则另当别论。

公共地役权中的城市设计

“公共地役权是一项具有一定公益性的权利，就特定事项而言，需要通过法律的规定来排除当事人的自由意志”。城市设计的发展源于土地用途管制中对城市审美、环境品质干预从缺失。城市设计对空间关系的限定、对环境品质的追求，必然涉及到对公共地役权的界定与规范。公共地役权的最重要特征是公共性，其目的是为了提升土地的使用效率和环境品质。涉及公共地役权的两个方面：一是美学与人文价值。作为一种公共审美或价值而对用益物权施加的限制，既包括现状自然景观、历史文化景观的保护，也包括鼓励新景观的塑造。二是公共空间营建。为公共空间的形成，要求地块所提供相应的离界退让，或提供公共空间，包括地上地下联通以及底层架空。

“公共地役权具有‘公共’与‘地役权’双重内涵，既要保障公共利益的实现，又要保护受负担的权利人的利益”^[13]。日本的城市法理论十分关注安全、便利与舒适在空间营建中的意义，城市法“相较于土地法而言更关注安全、美观、舒适等空间价值”^[14]。在日本土地使用的控制内容已经从基地面积、容积率、高度等进一步扩展到环境控制、人口限制以及区域的建筑总量。由于事前干预与事后干预所需的社会成本不同，事前干预则是城市设计更有效的干预方式。无论是“场所感”的营建，还是“社会空间”的视角，都是在找寻对土地与城市空间建构的公共干预的目的。

城市设计法律制度的建构

建立城市设计法律体系

对涉及设计自由的限制产生了与物权的排他性的矛盾，这需要法律的授权。目前，浙江省颁布的《浙江省城市景观风貌条例》，成都市颁布的《成都城市景观风貌保护条例》，已经将城市设计作为城市景观风貌管控的重要手段。地方立法的实践为国家立法提供了借鉴。基于公共利益需要的城市设计，通过法律授权对土地或不动产实施公共管理的权力。法律是公共干预的前提，而社会福祉的扩大解释扩展了公共地役权的内涵。由于城市规划相关法律规范已经对相邻关系进行界定，城市设计立法重点是对公共地役权的范围、内容、程序等方面进行界定。

对城市设计的国家立法主要是三个方面：一是明确价值体系。在城市设计立法中，要将审美、舒适、宜人、便利等概念作为立法的价值，并引入对自然资源、土地使用、不动产建进行限制的公共地役权。二是明确空间景观体系。在城市设计立法中，要基于人与山水林田湖草生命共同体理念，明确城市设计在塑造空间景观的重要作用，促进城市景观、乡村景观、大地景观体系的形成。三是明确工作体系。在城市设计立法中，要明确城市设计的法律地位与职能，规范城市设计与国土空间规划、专项规划、规划许可的法律关系，规定城市设计与国土空间规划的协调程序。

重构规划管理技术规定

既然城市设计是更好实施城市规划的手段，依据城市设计所编制的控制性详细规划，或者是对控制性详细规划所确定的形态、控制指标等方面进行修正，也应该具有法律效力。《城乡规划管理技术规定》一般由市政府发布或批复，获得政府规章或规范性文件的法律效力。《城乡规划管理技术规定》一般都明确要求“编制城乡规划与城市设计，必须遵照本规定”，“而各地方政府出台的《城市设计编制技术导则》等也缺少对城市设计管理、实施途径等的有效引导，使我国的城市设计制度建设持续走向迷惘”^[4]。在依法行政的背景下，所实施的是具有更高法律效力的规范性文件。这是城市设计难以实施的又一个制度原因。

不仅是绿地率，涉及公共空间营建、地上地下联通以及底层架空等内容，在《城乡规划管理技术规定》均有规定。在杭州城市中心区的城市设计中，将控制性详细规划的绿地率由25%减少为5%-10%，并把各个地块的绿地率集中起来规划了两个公园。总体上看，城市设计与控制性详细规划的绿地总量没有发生变化。由于中心区的土地主要是通过“招拍挂”制度，地块绿地率无论如何确定，都是公平的。但是《城市规划管理技术规定》规定每块土地的绿地率也是25%，与城市设计产生了冲突。为此，要让城市设计在规划许可中发挥作用，应当重构《城市规划管理技术规定》，并为城市设计留下“接口”。

完善城市设计实施机制

在行政审批制度改革中，在“精简审批流程、精简审批环节”的背景下，对空间景观、建筑形态、建筑风格等方面管控的弱化。为了提升行政审批效率，往往重视控制性详细规划中的技术指标。而在规划许可中，没有价值目标，没有管制程序。这是城市设计难以成为公共政策或者管制型城市设计的深层次的原因。程序控制是花费资源与时间的工作，而事前约定是一项可以降低制度性交易成本。诸如地下地上连廊、空中连廊的建设都可以通过事前设定或约定的方式。只有在事前将形态控制、风格控制、界面等等更多的实体内容纳入合同或者规划条件，才能更好地实施城市设计。

在目前的土地制度下，将要许可的建设项目与已经许可的或者是存量建筑的城市设计实施政策是不同的。对于将要许可的建设项目，城市设计作为一种公共管制的工具与城市规划有相同的法理，都是采用事前干预的模式介入土地使用的过程中。而实施难度较大的则是已经许可的或者是存量建筑。对于此类建筑，只有采用奖励的鼓励政策，才能对城市设计的实施提供便利。如纽约市通过对建设主体在诸如容积率奖励等方式可以为公共空间的营建提供便利。“纽约‘私属公共空间计划’就是一个通过激励政策而在寸土寸金的曼哈顿取得巨大成功的案例”^[6]。

结 语

随着人们对美好生活的向往、对人居环境要求的逐步提高，迫切需要发挥城市设计在人居环境营建中的作用。2017年建设部已经发布了行政规章《城市设计管理办法》，仍然没有改变城市设计法律地位不高的状况。设计自由合成的“谬误”需要一种整体的方法论的介入。由于涉及空间形态限制、空间关系的规范，城市设计应当具有法律正当性。相邻关系和地役权都是用益物权的扩张，要求其他土地提供的便利，以获得更多利益的一种权利。相邻关系是城市设计必须遵守的法律规范，而公共地役权则是为城市设计对不动产施加限制的赋权。虽然，城市设计也可依赖民法规则发挥作用，但要成为管制型城市设计必须依赖立法进行赋权。在城市设计立法中应当明确城市设计的法律职能与制定程序，建立公共审美、舒适、宜人、便利作为人居环境营建的价值体系，构建包含城市景观、乡村景观、大地景观的空间景观体系，以及明确在总体规划、详细规划、专项规划以及规划许可阶段城市设计的工作体系。2021年自然资源部公示了《国土空间城市设计指南》报批稿，将推进城市设计在国土空间的全域全覆盖。但是城市设计要在人居环境与空间场所营建中发挥作用，必须是基于法律制度的城市设计。

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作者 | 何明俊

杭州市政协城市建设与人口资源环境委员会主任

本文来源：《北京规划建设》“空间规划专栏”

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