魏杰：深圳市国土空间风险评估及韧性规划对策研究
导读
在2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季“论道规划二十一：科学规划增强韧性”上，深圳市规划国土发展研究中心市政所所长魏杰应邀作了题为《深圳市国土空间风险评估及韧性规划对策研究》的精彩报告。
本文字数：2529字
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魏 杰
深圳市规划国土发展研究中心市政所所长、高工
魏杰所长以深圳市国土空间总体规划中的城市风险评估和城市安全专题研究为例，系统地介绍了深圳市在国土空间风险评估、安全韧性规划对策和安全韧性规划传导的探索。
首先，魏所长阐释了韧性城市建设的背景。近年来国家大力推进治理体系和治理能力现代化，城市公共安全日益受到重视，各级政府的政策文件，包括新一轮的国土空间规划都要求要统筹好发展和安全两件大事，建设安全韧性城市。风险评估和韧性空间的建设是韧性城市建设的重要内容，也是国土空间规划的一个重要内容。本次汇报内容是深圳市国土空间总体规划的一个支撑专题，在风险评估的基础上，充分借鉴国内外的经验案例，提出深圳市建设安全韧性城市的目标、指标，从自然生态韧性，提高防灾标准、空间安全管控、基础设施韧性、应急空间保障和组织管理韧性等方面开展对策研究来推动深圳安全韧性城市的建设。
#1
国土空间风险评估
魏杰所长首先介绍了深圳市国土空间的风险评估工作。深圳是地处我国东南沿海地区的小地盘、高密度的超大城市。深圳市风险评估工作结合城市特征，综合考虑了各类风险事件发生的频率，包括灾害风险的影响、大小以及和国土空间规划的相关性，明确了本次国土空间规划需要重点考虑的风险包括气象洪涝灾害、地质灾害、海洋灾害、重大危险设施事故、市政供应事故、地下空间风险以及大规模的传染病等。
在具体的评估方法上，一方面基于现状和历史资料考虑城市面临的现实风险。比如在地震的风险评估方面主要是依据2018年深圳震害预测资料，科学划定了地震灾害的风险等级，评估地震可能造成的人员伤亡和财产损失。另一方面，综合考虑了包括气候变化以及未来城市发展可能带来的城市风险。根据IPCC第六次评估报告，全球已经出现了包括气候变暖、降水变化、海平面上升、海洋酸化等气候变化，并对人类系统和自然系统产生了广泛的影响。具体到深圳，研究表明深圳未来面临着更高的气候风险，到本世纪末，深圳的海平面可能上升几十厘米，极端状况下可能上升1米以上。同时，台风、高温等极端气象事件频率会增加，这也将导致气象洪涝灾害增多。另外，由于海平面上升等也会导致城市实际的防洪潮和防风标准下降。此外，城市发展可能带来的风险变化也不容忽视。例如需要考虑未来深圳大规模的地下空间开发建设可能带来的地质和洪涝风险。
基于上述评估方法，本次研究充分考虑和衔接了未来城市发展的规模、功能定位等，并结合规划标准单元的规划功能来评估各类灾害风险的分布。在综合考虑包括台风、洪涝灾害、地质灾害、地震、风暴潮等自然灾害发生的可能性和预期损失，研究形成了自然灾害风险分区，作为国土空间风险管控的一个重要基础。
各类灾害风险分布图
#2
安全韧性的规划对策
在风险评估的基础上，魏杰所长介绍了深圳市安全韧性的规划对策。通过分析深圳的安全现状，借鉴了国内外的经验和案例，提出了深圳市建设安全韧性城市的目标和指标。城市灾害的综合防御目标和重要防灾标准是相对应的，具体可以概括为：中灾正常、大灾可控、巨灾可救，明确了面向中灾的一般的工程设防标准，面向大灾设定防御标准及面向巨灾疏散救援的场景。同时，基于风险管理的理念，从主动应对灾害风险角度考虑，从自然生态韧性、防灾标准能力、空间安全管控、基础设施韧性、应急空间保障、组织管理韧性等6个方面开展对策研究。
构建安全韧性城市的六大对策
第一，建设自然韧性的海绵城市。主要是以海岸为带，大型的区域绿地为核，骨干蓝绿通廊为廊，重要的节点为点，来构建海绵城市空间格局。同时，提出了分区、分级的管控要求。
深圳海绵城市自然生态空间格局图
第二，提升灾害的综合防御能力。按照防御大灾的标准来规划建设城市，同时，也重视提高城市对自然灾害的适应和恢复能力，开展危旧建筑的改造、自然生态防护系统建设等。
第三，优化城市空间的安全布局。构建市区、社区三级网络化防灾分区体系，同时根据风险评估结果确定了分区主要风险以及防灾设施配置要求。综合了自然灾害和重大危险设施风险的空间分布，形成了全市层面的空间安全管控图，并将其作为全市国土空间总体规划的参考。
第四，高标准建设城市生命线系统。按照多元供应网络优化的原则，进一步优化供水、能源、通信、医疗卫生和其他物资供应等基础设施的布局，通过预控区域性市政设施廊道来合理布局各类市政设施的场站和主干廊道。同时，市政供应、交通、医疗卫生、物质储备等基础设施建设标准也在提高，特别是系统关键性节点的建设标准。
第五，构建疏散救援空间网络体系。在国土空间层面要重点考虑应急避难场所、消防救援设施、应急医疗卫生设施、应急物资物流设施、应急交通网络这五大网络体系形成的应急空间网络。
应急空间网络规划图
第六，完善城市安全风险防控机制。包括完善风险监测体系，统筹布局气象、水文等观测设施，提出要全面监测风险要素。同时，进一步完善风险评估和预警体系，定期开展灾害风险评估和区划。
#3
规划传导
国土空间规划中需要重点对风险评估和防灾减灾设施进行规划传导。针对两级三类国土空间规划体系提出了全市分区和详规层面风险评估规划传导要求。在全市层面，主要划定灾害高、中、易发区，标识洪涝的风险控制线，同时划定重大危险设施的安评范围，提出主要灾害防治的规划对策。在分区层面，需要进一步细化灾害的分区，补充相应的风险控制线，同时深化灾害防治规划对策。在详规层面，建议针对风险区域开展相应的风险评估。同时落实灾害防治的规划对策措施。在防灾设施层面，针对不同的防灾分区，在市级分区和详规层面分别布局大型、中型和小型的防灾减灾设施。
最后，魏杰所长指出韧性城市已经上升到了国家战略，在全球气候变化极端的背景下，城市面临的灾害风险挑战越来越大。在国土空间规划中应借鉴韧性城市理念和风险管理理念，加强动态的风险管控，改变原来传统的单一等级防灾、分系统防灾的思维，优化源头减灾措施，提高规划设计适应能力，加强灾害监测预警和应急疏散救援网络建设，多途径提高城市对各类各类灾害的预防能力。
供稿单位：南京大学城市安全发展研究中心
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