文章精选 | 中国非户籍人口市民化空间格局优化研究

导读

2020年我国常住人口城镇化率63.89%，已进入城镇化的下半场，但户籍人口城镇化率仅为45.4%，与常住人口城镇化率相差18.5个百分点，城镇非户籍人口达2.61亿人，我国非户籍人口市民化任务依然任重道远。在很长一段时间内，非户籍人口未能全面享受与户籍人口一致的公共服务与社会保障，如何让外来人口从流入到留下、从落脚城市到融入城市，是真正实现市民化的关键。让有市民化意愿和能力的非户籍人口，在有能力提供市民化服务的城市落下来，是提高城镇化质量的必然要求，也是促进非户籍人口空间格局优化的重要途径。

本文字数：3982字

阅读时间：12分钟

一

数据与方法

1

指标体系

本文以331个地级及以上行政单位为研究对象，立足于城市和非户籍人口两个层面构建非户籍人口市民化指标体系。在城市层面分析市民化压力（净流入人口规模）、市民化潜力（人均GDP、地方一般公共预算收入、全社会固定资产投资、城镇登记失业率）、市民化水平（就业比例、高端制造和生产性服务业比例、白领比例、自购房比例、房租收入比、房租占总支出的比例、社保卡办理比例、暂住证办理比例、社区活动参与比例、身份认同比例）和市民化门槛（户籍制度、房价收入比）分布，在非户籍人口层面分析市民化意愿（落户意愿比例）和市民化能力（白领比例、年平均工资高于私营单位平均工资的比例、大专及以上比例），共包括6个目标层、16个准则层、21个评价指标。

非户籍人口的属性和结构数据来源于2017年全国流动人口卫生计生动态监测调查数据，调查样本量为17万人；城市层面数据主要来自全国及分省各类统计年鉴。各类数据均统一为2017年。

2

评价模型

（1）综合评价模型

对于多因子衡量的市民化格局，构建相应的综合评价模型：

式中，S 为城市或个人市民化综合指数值；Wi 为城市或个人第 i 个评价因子的权重；Xi 为城市或个人的第 i 个评价因子无量纲化处理后的标准化值。

（2）耦合协调度模型

本文通过构造城市与非户籍人口市民化格局的耦合协调度模型，判别两者之间的耦合协调程度，即：

式中：Ai 为第 i 类城市市民化函数；Bj 为第 j 类非户籍人口市民化函数；Cij 为耦合度；Tij 为发展度；Dij 为城市市民化格局和个人市民化格局耦合协调度，其取值范围是[0,1]，Dij  值越大，城市与非户籍人口市民化耦合协调程度越高。本研究将协调发展类型划分为4种类型：严重不协调[0.0, 0.3]，基本不协调(0.3, 0.5]，基本协调(0.5, 0.8]，高度协调(0.80, 1.00]。

二

非户籍人口市民化的空间格局特征

1

城市视角的市民化格局

（1）非户籍人口分布区域差异和规模等级差异明显，城市市民化压力格局两极分化

东部地区的珠三角、长三角和京津冀城市群是非户籍人口的集中分布地；中西部地区是非户籍人口的主要流出地，长江中游和成渝城市群仍处于人口净流出状态。超大城市、特大城市、直辖市与副省级城市非户籍人口规模明显高于等级较低的城市。

▲ 图1 | 城市人口净流入规模

注：如无特殊说明，本文用图资料均来自：基于自然资源部标准地图服务网站审图号为GS（2020）4630的标准地图制作，底图无修改。

（2）城市市民化水平不高，存在着中部塌陷和规模断层现象

2017年全国城市市民化水平综合指数为0.447，城市市民化水平较低。总体来看，东部和西部省区城市市民化水平较高，中部省区相对较低；珠三角和成渝城市群市民化水平较高，长江中游城市群相对较低；直辖市、副省级城市和地级市市民化水平较高，省会城市相对较低；超大、特大和II型大城市市民化水平较高，I型大城市相对较低。

▲ 图2 | 城市市民化水平格局

（3）城市市民化潜力与城市综合实力紧密相关，等级梯度格局明显

全国市民化潜力较大的城市主要分布在东部沿海以及中西部的省会和重点城市。这些地区整体上经济社会发展水平较高，综合实力较强，是未来推进市民化进程的主要地区。城市市民化潜力具有明显的区域差异，东部最大，中部、西部依次降低，东北潜力最小；高等级城市的市民化潜力明显高于低等级的城市。

▲ 图3 | 城市市民化潜力格局

（4）城市市民化门槛空间分化明显，等级差异悬殊

城市市民化门槛同样随着规模等级和行政等级提高而提高，高等级城市和低等级城市之间的门槛差距悬殊。东部城市市民化门槛远高于其他区域，中部、东北和西部地区城市市民化门槛接近。珠三角、京津冀城市群城市市民化门槛高于长三角和成渝城市群，长江中游城市群市民化门槛最低。

▲ 图4 | 城市市民化门槛格局

2

非户籍人口视角的市民化格局

（1）非户籍人口落户意愿不高，具有明显的城市等级规模和区域指向性

2017年全国非户籍人口平均落户意愿为28.5%，市民化意愿不高。北京、上海非户籍人口落户意愿最高，东北和西部地区城市非户籍人口也具有较高的市民化意愿，中部城市非户籍人口落户意愿最低。直辖市、超大城市落户意愿最高，副省级城市和I型大城市也具有较高的市民化意愿。

▲ 图5 | 非户籍人口市民化意愿格局

（2）非户籍人口市民化能力空间分化特征明显

非户籍人口市民化能力较高的城市主要分布在京津冀、成渝城市群，长江中游、北部湾城市群，东北地区部分城市也具有较高的市民化能力。山东、广东、福建的非户籍人口市民化能力相对较弱。城市规模和行政等级越高，非户籍人口市民化能力越高。

▲ 图6 | 非户籍人口市民化能力格局

三

非户籍人口市民化的空间协调评价

1

市民化指标的耦合协调评价

（1）城市市民化潜力和非户籍人口市民化意愿

此两项指标耦合协调度高的城市是有条件推进非户籍人口市民化的区域，2017年全国城市市民化潜力与非户籍人口市民化意愿的耦合协调度为0.46，总体处于基本不协调状态。地级市、中小城市、中西部地区和城市群主要处在基本不协调区间。高规模、高行政等级城市、东部和西北地区城市主要处在基本协调的区间，占城市总量的28.7%，北京和上海是全国仅有的两个高度协调类城市。

▲ 图7 | 市民化潜力与市民化意愿耦合协调度

（2）城市市民化便利度和非户籍人口市民化能力

用市民化门槛值的倒数构建市民化便利度指标，表征城市在政策和经济上对非户籍人口有利于实现市民化的程度。城市市民化便利度和非户籍人口市民化能力耦合协调度高的城市表示更容易实现市民化的地区。直辖市、超大城市处在严重不协调的状态，小城市和西北部大部分城市处在基本协调状态，其他城市仍处在基本不协调状态。在重庆、成都、武汉、沈阳等城市周边，涌现出一批耦合协调度较高的潜力地区。

▲ 图8 | 市民化便利度与个人市民化能力耦合协调度

2

 市民化政策的空间供需矛盾

第一，非户籍人口落户意愿与国家市民化政策导向的空间错配矛盾。虽然国家落户门槛在不断放宽，但是非户籍人口最多、落户意愿最大的城市，落户政策限制越严格；非户籍人口越少，落户意愿越低的城市，落户限制越小。理论上城市等级越高，城市市民化潜力与个人市民化意愿协调度越高；但现实中政策与经济门槛却限制了特大和超大城市市民化潜力的发挥，亟需探索与创新超大特大城市非户籍人口市民化路径与模式。

第二，城市市民化潜力与城市政府为非户籍人口提供市民化服务意愿的矛盾。研究表明相对发达的城市基本公共服务对农民工的开放度更低，开放度高低主要取决于城市政府的开放意愿而非提供服务的能力。非户籍人口越多的城市，发展水平越高，城市为非户籍人提供市民化服务的能力越强，潜力越大；但是城市基本公共服务开放度越低，为非户籍人口提供市民化服务的意愿越低。

四

非户籍人口市民化的空间政策建议

1

从“供需错配”到“空间匹配”，

优化非户籍人口市民化空间格局

首先，依据非户籍人口流动的空间格局，推动差异化的非户籍人口市民化策略措施。人口流入型省区应进一步降低落户门槛，加强人口净流入大城市的市民化责任，以义务教育、公共卫生、保障性住房等为重点提高基本公共服务开放度；构建多中心、网络化的城镇空间格局，强化各级中心城市公共服务供给能力，协同完成非户籍人口市民化任务。人口流出型省区应鼓励和引导返乡人员创业创新与特色城镇化发展相结合，推进本地城镇化进程和市民化水平。

其次，超大特大城市非户籍人口市民化与现代化都市圈建设相结合，在区域范围内统筹解决人口市民化难题。我国超大特大城市面临着非户籍人口多、落户意愿强与落户限制严格、市民化门槛高的突出矛盾，应通过建设现代化都市圈来统筹推进非户籍人口市民化进程。通过积极引导超大特大城市轨道交通向周边城市（镇）延伸、推动非核心功能向周边城市（镇）疏解、提高周边城市（镇）住房、教育、卫生等公共设施建设水平、加强都市圈一体化发展政策保障等方式，解决超大特大城市非户籍人口市民化的难题。

第三，进一步放开大城市落户限制，提高大城市基本公共服务开放度，探索弹性多元的市民化路径。300-500万人口的I型大城市非户籍人口规模较大，市民化意愿较高，建议在放开落户条件的基础上能够逐渐取消该类城市的落户限制。II型大城市吸引外来人口与人口流失现象并存，应扩大就业容量，加强公共服务设施建设，成为吸引非户籍人口落户和人口回流的主战场。

2

从“落户导向”到“定居导向”，

加强非户籍人口市民化保障

首先应以解决非户籍人口住房问题为出发点，完善住房保障体系。应进一步加强城市更新和存量住房改造提升，大力发展租赁住房，扩大保障性租赁住房供给，建立吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩机制。我国不同等级和发展阶段城市，应该根据人口结构特征和住房需求情况，因地制宜、因城施策，探索符合自身特点和需求的住房保障政策。

其次，应建立“人地钱学”挂钩的配套政策和保障机制。随迁子女教育是几乎所有家庭都必需的环节，做好、做实农民工随迁子女教育，是影响非户籍人口进行市民化决策的关键。建议进一步建立“人地钱学”挂钩的配套政策和保障机制，吸纳农业转移人口落户数量不仅与城镇建设用地增加规模、财政转移支付、基建投资安排等支持政策相结合，也要与提供相应的学位数量相结合，并出台相应的财政、税收等配套措施，加大教育刚性支出，有序扩大城镇义务教育容量，增强公办中小学接纳能力，推进随迁子女教育全纳入。

作者 

王 凯，中国城市规划设计研究院院长，教授级高级城市规划师，中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会主任委员

张 莉，中规院(北京)规划设计有限公司副总规划师，教授级高级城市规划师

夏令军，中规院(北京)规划设计有限公司助理城市规划师

本文来源：城市规划，全文在《城市规划》杂志2022年2期刊出

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