李锴：上海城市更新方式的转变探索

导读

2021年9月27日上午，作为2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的重要活动之一，学术对话三十五“城市更新规划的统筹与协调”通过线下形式在成都成功举办。李锴作了题为《上海城市更新方式的转变探索》的报告，基于上海城市更新的成就特征，结合未来趋势判断，围绕潜力发展地区、改善提升地区两条主线，提出规划与土地政策、实施组织机制、社会治理模式等方面的思考探索。

本文字数：4084字

阅读时间：13分钟

报告人 | 李  锴

上海市上规院城市规划设计有限公司的执行董事、总经理、高级工程师

01

成就与特征

伴随着城市发展目标的不断变化，上海的城市更新有效回应了不同时期城市发展的特定诉求，呈现出典型的阶段化特征，结合相关研究，大致可划分为：

1980年-2000年：以提高人居水平为主要目标的住房改造阶段；

1990年-2000年：以全面改善城市面貌为主要目标的大规模旧改阶段；

2000年-2012年：世博前期以完善城市功能形象为主要目标的有序更新阶段；

2012年至今：世博后期在资源紧约束背景下的有机更新探索阶段。

总体来看，政府主导、市场参与的整体更新一直都是上海城市更新的主要方式。近年来，上海聚焦重点功能片区展开整体更新实践，例如“一江一河”滨水地区更新、工业区整体转型与中心城风貌旧改等等。这类更新的实施路径较为清晰，一般由政府主导建立更新平台公司，开展前期土地收储工作，继而通过出让等方式进行整体性开发。可以看出，整体更新有利于突出规划引领作用，同时空间品质较高、工作周期可控；然而，整体更新对原有的社会关系与生活方式的割裂，也是快速高效发展中难以回避的痛点。

图 1 2000年航拍的

北票码头及周边滨江

区域

图 2改造后的徐汇滨江集工业遗产、文化、休闲及雅居为一体

针对上述问题，2014年以来，上海先后发布针对工业用地、商业商办用地、历史文化风貌区等不同类型地区的城市更新政策，并逐步探索原权利人自主更新的模式。在规划政策方面，允许其提供公共要素以换取用地性质、高度、建筑面积等方面的调整；在土地政策方面，提出了土地收益分配、土地整合置换、存量补地价、不动产登记等政策创新，通过释放政策红利带来更新动力。2021年《上海市城市更新条例》的出台，将原本分散在各个条线的更新政策体系化、法定化，开始建立起全门类、全口径、全社会、全流程的一体化城市更新制度与技术体系，标志着上海城市更新进入新时代。

图 3 上海近年城市更新相关政策汇总

02

趋势与挑战

更新理念上，更加注重“人民城市”与“美好生活”。一方面，上海在更新实施过程中不仅关注经济发展与地区繁荣，更将社会环境与民生保障作为重要考量；另一方面，随着人民的参与意识与契约精神逐步加强，城市更新的主体性、公共性被充分激活，“人民城市”由抽象概念变成一幕幕具体实景。

更新对象上，由“旧区改造”变为“提质增效”。随着上海旧区改造工作进入尾声，上海在未来10年将会有近一半的住宅出现建筑老化的问题。大规模老旧小区如何可持续更新改造？历史文脉与生活方式如何保护与传承？重点片区如何集聚创新要素与发展活力？这些都将成为城市更新的重要议题。

图 4上海老旧居住区分布图（红色和黄色）

（数据来源：将链家网公开的小区信息与2019年上海市地理国情监测小区边界进行地理坐标匹配，形成基础数据库。）

更新政策上，从“单兵突进”转变为“区域统筹”。自2014年以来，上海城市更新政策主要以规土部门出台的条例、办法为主，缺乏与发改、经信、环保、财政等相关部门的配套政策支持，因此实际推动作用不显著。随着《条例》出台，区域层面的战略性、统筹性、协同性更新制度开始建立，各部门权责划分逐步明确，并建立了实施保障机制与监督管理机制，推动城市更新的有效实施。

图 5各委办局按照用地性质分条线施策的原有方式与更新条例的对比

面对新趋势，上海也在积极探索新的城市更新方式，以“上下结合、区域统筹、多元主体协商、多种方式实施”为行动理念，通过制度创新，对区域范围内的多个权利主体或多种更新方式进行激励、协调与统筹。

目前上海已通过立法的形式，出台了《上海城市更新条例》，标志着上海的城市更新进入了全新的阶段。主要体现在以下四方面：

第一，建立了完整的规划引导体系。市规划资源部门制定全市更新指引，确定更新原则；区政府制定各区行动计划，遴选更新实施主体以后，开展区域更新的实施方案；实施主体负责制定方案并推动实施。

第二，建立了更新实施机制。关注区域更新的统筹机制，通过区政府和市政府相关部门遴选更新统筹的主体，统筹开展区域的城市更新工作。区域更新由统筹主体进行统筹，原有的物业也可以参与编制区域方案，最后纳入规划进行执行。此外对于零星更新，也可以通过有更新意向的原物业权利人，直接进行项目方案编制，通过规划程序，进行实施更新。

第三，建立了保障机制及监督管理机制，明确了法律责任。

第四，建立了全过程的物业权利人和公众的参与机制，建立专家委员会制度。

03

思考与探索

基于对历史的总结和未来趋势的研判，综合空间、政策、机制等多维度考虑，我们认为上海的城市更新地区可进一步分为潜力发展地区、改善提升地区，并围绕两条主线分类施策，探索差异化的政策供给和实施机制。

潜力发展地区主要承担着国家战略、城市功能提升与稳定就业等多重使命，例如“一江一河”地区、各级公共中心地区、轨道交通站点周边地区等；改善提升地区承载着城市生活与文化本底，如成片老旧小区、历史文化风貌区等地区。

图 6 更新地区的两条主线

1.制定差异化的规划与土地政策

政策法规是城市更新的核心基石，为城市更新提供合法性授权，应分别针对两类地区提升政策供给的有效性。

潜力发展地区具有较好的资源本底，能够通过环境改善与增量型开发实现持续营利，对提升城市竞争力的具有重要作用，因此应重点关注土地集约高效利用、高品质城市空间供给以及城市功能完善等方面的政策供给。例如，在符合公共利益与更新目标的前提下，可通过容积率差别化政策，提升轨道交通站点周边土地的资源使用效率，鼓励集约开发及空间复合利用。

图 7上海新一轮轨交站点周边用地分类引导

（图纸来源：本市新一轮轨道交通站点周边土地情况梳理工作研究报告（2020））

日本都市再生特别地区

2002年，日本颁布了《都市再生特别措置法》并在全国划定“都市再生特别地区”，允许通过增加公共服务设施配套、公共空间来换取大幅度容积率奖励；为进一步提升空间的复合利用，在保证安全的前提下，设立“立体道路制度”允许道路在建筑下部穿越，以最大限度利用土地。

改善提升地区具有规模体量大、更新任务重的特征，同时又是城市生活和文化的本底，应聚焦于降低实施门槛，在保护地方多样性、延续地区文脉、提升活力等方面主动发力。比如综合运用多种更新方式，推动“一地多策”的精细化更新。以上海彭三小区为例，针对小区55个楼栋的不同建筑质量，相应提出扩建厨卫、成套改造、加层重建、部分回购、内部设施综合改造等5种更新方法。或者通过降低自主改造成本，激发原业主自主更新的积极性。如近年上海老旧小区加装电梯的政策松绑，将产权所有人同意比例从100%降低为2/3，允许利用公积金进行更新改造，缩减审批环节。新政实施后仅2019年完成的项目数量就已超过前7年的数量总和。

图 8上海近年加装电梯的政策要求变化与项目建成情况

2.完善更新过程中的实施组织机制

潜力发展地区对功能业态、空间品质要求较高，需要发挥政府或国有企业平台优势，保障区域整体利益。一方面，平台在产权适度归集之后，统筹规划、设计、开发、运营等各阶段工作，开展公共服务及基础设施的配套建设。目前，这一方式在上海的徐汇滨江、杨浦滨江、桃浦等片区运行较为成熟。另一方面，对于分散产权的情况，平台也需要积极组织各权利主体开展协商协调，充分听取社会公众意见，协助各产权人形成统一的更新愿景。在此过程中，可借鉴日本“UR都市机构”或香港重建局等平台做法，通过搭建公共部门与私人业主的开放、互信的沟通平台，市场化、多样化推动地区发展。

改善提升地区的产权分散且较难归集，业主更新意愿也较难达成一致，需要以原权利人为核心，整合行政部门、自治组织与设计团队等多方力量，形成面向更新实施的社区共同体。社区共同体需要充分表达自身利益诉求，提出当地公共要素配置与规划设计要求，制定更新初步方案并征询意见。以上海缤纷社区为例，社区通过培育当地居民的自主参与意识，通过“一图三会”制度将多元主体整合在规划协商、建设实施与运营管理的全过程中，使其获得了原住民自我更新的长效动力。

图 9通过产权归集与平台运作实现高品质更新 

（潜力发展地区）

图 10 社区共同体模式

（提升改善地区）

韩国长寿村：居民参与型城市再生

在长寿村更新实践中，各主体所扮演的“角色”出现明显变化。其中，居民主导规划编制及项目推进，是社区管理的实质性主体；专家及非营利机构则负责搭建专业组织平台，协调各主体意见；行政部门提供项目评估、实施经费、制度供给等方面的支持。

各方合力下，长寿村成立社区木工共同体，前期培训居民掌握房屋修复技能，提高参与意识，形成团体意见，实际建设中政府出资，居民可以利用木工技术进行自建，获得持续更新。

3.构建上下结合的社会治理模式

城市更新是具有多元价值内涵的城市治理过程，涉及到众多利益关联和复杂历史因缘的复杂系统，需要“上下结合”凝聚社会共识，加强城市更新的实施导向和公共价值导向，在多元主体、多元目标的背景下寻找最优解决路径。

政府职能从“行政主导”向“协同治理”转变。在潜力发展地区，政府要起到示范引领作用，推动效率优先向公平优先转变，保障政策红利得到合理、充分释放，搭建协商平台，保证更新高质量进行。在改善提升地区，政府治理重心需要不断下沉，做好服务者；激发原主体的参与意识，培育自主更新能力，用好市场规律，做好底线控制与必要的资金支持。

社会公众从“被动参与”向“主动作为”转变。社会公众参与是一个长期培育的过程，不可操之过急，更不可越俎代庖。对于潜力发展地区，社会公众要发挥与市场力量制衡的作用，积极吸纳NGO、NPO、行业协会、半公共治理机构共同参与，共同推动人居环境改善。对于改善提升地区，社会公众决定了更新工作的意义与成效，需要充分参与到最初决策、中间过程到使用维护的全过程中，扩大城市美好家园建设的治理基础。

图 11 各方参与模式的转变

04

结语

城市更新是未来城市发展中最重要的公共议题，应将公共利益作为最核心的价值取向，积极推动更新方式的转变，并在规划土地政策、实施组织机制与社会治理模式上勇于尝试和创新。城市更新作为综合性的社会改造运动，只有各主体共同参与、形成合力，才能推动城市取得更长远、更健康的发展。

供稿单位：深圳市城市规划设计研究院有限公司

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