王格琳、徐梓雅：文化遗产保护中权利博弈问题的研究

导读

2021年1月1日起《民法典》开始施行，其中第二编物权及第三编合同的内容分别给非国有文化遗产保护和国有文化遗产保护的权利博弈问题的研究提供了一条新的思路。本文将文化遗产保护置于公权与私权分析的视角下，从公权与私权冲突的模式出发，探究了文化遗产保护中造成权利博弈的原因，即公私权作用范围的重叠、公权的强势、公共利益界定的模糊以及补偿机制的不足。并且分析了四类典型的公权与私权的冲突事件，总结出公权与私权博弈中公权逐利、私权失语、私权逐利以及私权反噬这四种冲突形式。最后，提出应明确权力边界、明确公共利益边界、完善补偿机制及拓宽资金来源渠道，以此来平衡文化遗产保护中公权与私权的矛盾，以期在将来的研究中为相关制度建设的完善提供新思路。

本文字数：6371字

阅读时间：20分钟

关键词

公权；私权；公共利益；个人利益；文化遗产保护

作者 | 王格琳，徐梓雅

重庆大学

1

引    言

如今，随着市场经济的蓬勃发展，以及民众自我意识的不断加强，文化遗产保护中的公权与私权的冲突时有发生，这类社会关系的冲突和矛盾最终还是需要在法律的层面解决，从而在根本上维护文化遗产保护的正义性与合法性。近年来，对于文化遗产保护中公权与私权的关系，许多学者都进行了一定的探讨。如针对文化遗产的属性，在王红军看来，它一方面体现私法所保护的产权属性，另一方面具备公共价值的文化属性^[1]。论及《文物保护法》，在张舜玺看来，其在价值取向上过于侧重公共利益，而忽视了对个人利益的保护，从而出现了一系列不利于文物保护的状况^[2]。张京祥则认为要解决公权与私权之间的矛盾，就需要清晰地界定公共利益的边界，合法使用公权力，并发挥NGO的作用等^[3]。总体来说，学者们的探讨主要涉及了文化遗产保护中公私权冲突的原因及应对措施等，而较少触及权利博弈的形式分析，本文从文化遗产保护中公私权冲突的模式出发，深入探寻了权利博弈的原因，并以此为基础，通过典型事件的分析，归纳总结出权利博弈的四种形式，对之前的研究有一定的补充和深化意义。

2021年1月1日起《民法典》开始施行，其中第二编物权及第三编合同的内容分别给非国有文化遗产保护和国有文化遗产保护的权利博弈问题的研究提供了一条新的思路。本文中所探讨的文化遗产具体指人类社会发展历程中留存下来的具有历史、科学和艺术价值的文物、历史建筑和传统风貌建筑。且因文化遗产保护所涉及的权利相关者具有多样性、复杂性等特点，本文仅将文化遗产保护中代表公共利益的公权与代表个人利益的私权及二者之间的博弈作为核心问题来探讨^[4][5]。

2

文化遗产保护中权利博弈的原因

我国文化遗产的所有权类型复杂，一般可分为国有文化遗产和非国有文化遗产等^[6]。在文化遗产的保护中，公权与私权的博弈可分为三种模式：对于非国有的文化遗产来说，一方面，政府可以出于公共利益对其进行征收，另一方面，公权也可以对个人的文化遗产所有权进行限制。对于国有的文化遗产来说，存在政府出租给个人，个人获得文化遗产的使用权的情况，这种情况下也存在着公权对个人的文化遗产使用权进行限制的情况。下文中对于文化遗产保护中权利博弈的原因的探讨便是以这三种模式为基础展开的。（表1）

表1 公权与私权博弈的模式及原因

2.1 公私权作用范围的重叠

文化遗产的利益构成体现在两个方面，对个人来说，除精神寄托外，文化遗产更多地体现为生产、生活的工具或场所，这属于个人利益；对公众来说，它更多地体现为人类历史、文化、艺术等的承载物，这属于公共利益^[7]。个人利益具有占有、使用、收益等特征，而公共利益具有教育、传承、公益等特征，由此造成了个人利益与公共利益的矛盾^[8][9]。权利是由法律法规设定的一种实现自身利益的工具，也是一种平衡各方利益的方式^[10]。政府行使公权；人民和企业享有私权。从二者的关系来看，私权是公权产生的基础，公权来源于私权对权利的让度，维护公共利益是公权干预私权的合法界限^[11]。

在文化遗产保护中，公权代表公共利益，并受《文物保护法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》等相关法律法规的保护；私权代表个人利益，并受《民法典》第二编物权及第三编合同的保护。梁慧星认为，公权与私权的划分是以私法为依据的^[12]。如《民法典》第二编物权中所规定的个人对非国有文化遗产的所有权，以及《民法典》第三编合同中所规定的承租人对国有文化遗产的使用权，私权作为一种排他性的权利可以排除公权的干涉，如此一来便在公权与私权之间划出了界限。但是对于文化遗产保护来说，因《文物保护法》等公权的设定，对于非国有文化遗产以及租赁给个人的国有文化遗产来说，公权为保障公共利益也会对其进行管控，由此便打破了私权的排他性，使得公私与私权的作用范围产生了重叠，导致了公权与私权的矛盾^[13][14]。

法律法规所设定的权利本可用来解决个人利益与公共利益之间的矛盾，但是由于《民法典》与《文物保护法》等法律法规在作用范围上有重叠，从而导致公权与私权在法律设定上出现了矛盾，最终无法妥善地解决文化遗产保护中个人利益与公共利益的矛盾。（图1）

图1 文化遗产保护中利益与权利作用机制图

（图片来源：作者自绘）

2.2 公权的强势

首先，在文化遗产保护中，公权在身份设定上出现了重叠。一方面，公权保障私权的实现；另一方面，为维护公共利益，公权又会对私权进行限制。所以当私权与公权发生矛盾时,私权能否得到充分保障依然有待考量^[15]。其次，在《民法典》与《文物保护法》等法律法规之间的权利博弈之中。为保障个人利益，《民法典》第二编物权中规定了个人对非国有文化遗产的所有权，《民法典》第三编合同中规定了承租人对国有文化遗产的使用权；为保障公共利益，《文物保护法》等法律又对这一私权做了限制性规定（如不得损毁、改建、添建文化遗产等）与义务性规定（如文化遗产的所有人或使用人负责修缮、保养等），使得私权受到了公权的强势叠加，进而影响了个人利益的实现^[16]。除此之外，公权在法律上的强势在《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规中也另有体现，如政府若有保障公共利益的需要，可以对非国有文化遗产进行征收。（表2、表3）

表2 非国有文化遗产保护中私权对公权的让度

表3 国有文化遗产保护中私权对公权的让度

2.3 公共利益界定的模糊

在文化遗产保护中，公权为了公共利益的需要，可对私权进行限制性与义务性的强势叠加，也可对非国有文化遗产进行征收。但法律法规中所规定的公共利益的范畴和边界是不清晰的、模糊的，所以对于公共利益来说，其司法解释的空间与自由裁量的空间很大。纽曼认为，公共利益不是专门为某些个人所提供的利益^[17]。梁慧星认为，征收不应用于任何商业目的^[18]。因此，若政府以公共利益为由对非国有文化遗产进行征收后，再用作商业开发，这种做法能否满足公共利益依然存疑。

2.4 私权补偿机制的不明确

由于《文物保护法》等法律法规对《民法典》（即公权对私权）的强势叠加，相关法律法规设定了相应的补偿措施（如政府应给予不具备修缮能力的所有人以帮助）。然而补偿措施所针对的具体对象、内容及范围等却基本属于空白状态，且文化遗产所有人或使用人是否具备修缮条件没有统一的评判标准，政府所给予的帮助方式和帮助力度也并不明确，使所有人或使用人的个人利益无法真正得到保护^[19]。除此之外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》中所提及的补偿标准也不明晰。（表4）

表4  文化遗产保护中公权对私权的补偿

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文化遗产保护中权利博弈的表现

3.1 公权逐利

如今，许多地方政府在促进地方经济发展的同时，还兼有谋求地方财政收入及政治业绩最大化的短期需求，此时有些地方政府便不再完全代表公共利益，而是有选择地成为某些利益甚至是政府自身利益的代表，从而出现与民争利的现象。当前，我国文化遗产保护的相关法律法规，因没有对公共利益的概念进行明确的界定，使得文化遗产的保护性活动已大幅度地被名义上以保障公共利益为由所进行的营利性活动替代，以政府为主导的征收有可能被滥用。征收后，又大量采用土地批租和开发的运行模式，如此一来，从财产征收到土地出让，极大推高了土地成本，因而在后续的商业开发中，绅士化开发几乎成为必然选择^[20]。从而使得一些本可以为公众所享有的文化遗产只能为少数人独享，不仅会使被征人的个人利益受损，而且还会使公共利益受损。在上海新天地的保护更新中，政府采用强制征收手段使原住民被迫搬离原居住地,同时政府为提升地区形象与挖掘区域开发价值，吸引了一批富裕高收入阶层定居，造成了绅士化现象，使得原住民个人利益与民众的公共利益都受到损害^[21]。（表5）

3.2 私权失语

《文物保护法》规定，国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养。《民法典》第三编合同又规定出租人应当履行租赁物的维修义务。此处，公私权关于谁来履行维修义务的问题发生了矛盾。蕉林书屋是河北省正定县县级文物保护单位，上世纪60年代作为公房租给军转干部作为住宅使用，目前保护情况并不乐观。由于古建筑修缮费用昂贵，且使用人本就经济不宽裕，故使用人因无修缮能力且居住环境恶劣而不得不离开。而且之后蕉林书屋依然多年无人修缮，有被损坏的风险^[22]。永兴古镇是贵州省省级历史文化名镇，政府为了对其进行保护，将古镇核心保护范围内的建筑进行征收并将居民迁出，征收价格为每平米1900元，且征收款项迟迟无法到达居民手中，使得居民无法另买新房。已迁出居民的建筑，因多年来无人居住与修缮而面临垮塌的风险；未迁出居民的建筑，是居民因经济困境而不得不选择留下，居住环境恶劣且危险。这两个案例都使得原住民个人利益与民众的公共利益都受到损害。（表5）

3.3 私权逐利

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，为了维护公共利益，政府可对非国有文化遗产进行征收并对被征收者给予公平补偿。位于南京牛市64号的老宅是南京市市级文物保护单位。由于文物身份使得价值提升，在文物部门为了文物保护而对其进行征收时，居民便想从征收中取得更加可观的经济利益，因此部分居民就利用补偿机制不明确的漏洞，提出非常高的征收补偿要求，政府部门无法满足，征收补偿便一直没有谈妥，最终老宅的保护也被搁置以至继续遭到损毁，使得公共利益受损^[23]。（表5）

3.4 私权反噬

法律设定中公权的强势使得文化遗产所有人的权利限制与义务叠加过重，有时会遭到过分逐利的私权的反噬，从而使得公共利益受到损害。在镇江市一处建设项目中，开发商意外发现千年粮仓，为使现有的开发项目不受影响，规避保护文化遗产而需负担的经济支出，便无视《文物保护法》中“不得损毁、改建、添建或者拆除不可移动文物”、“原址保护、迁移、拆除所需费用，由建设单位列入建设工程预算”等条例的规定，对其进行突击拆除，最终使得公共利益受损^[24]。（表5）

表5  利益冲突与权利博弈的表现

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缓解矛盾的措施

4.1 明确权利边界

对于非国有文化遗产的所有人与国有文化遗产的使用人来说，如果文化遗产的保护与开发没有带来额外的经济利益，至少不应该侵犯原有的合法权益。而且从欧美国家的经验也可以看出，当人们认识到文化遗产关系到公共利益时，即使公权的干预破坏了私权的排他性，也存在一定的民意基础和正当理由。因此，如果能够明确界定公权和私权之间的权利边界，并有一个公平的机制来实现文化遗产保护中公共利益和个人利益之间的平衡，那么保护过程中的权利博弈就可以得到缓解。

首先，在文化遗产保护中，应该将政府公权代表的身份与私权利益监护者的身份在政府部门内部进行分离。其次，《文物保护法》等法律法规体现了公权对私权的限制性规定与义务性规定，但没有详细规定权利限制与义务叠加的度，这就留下了公权行使的自由。因此，在法律法规层面上，必须遵从最小干预原则，对这一度进行更加具体、明确的规定，防止公权对私权过多的干预和侵害，并且应当明确，只有在保护公共利益时，方可对文化遗产的个人所有权进行强势叠加。除此之外，还应对我国公权的行使进行规制，如建立起透明的征收程序，将征收的原因、用途等公开化，并在确定补偿金额时举办听证会，以此来防止公权的滥用^[21]。

4.2 明确公共利益边界

维护公共利益是公权干预私权的合法界限，《文物保护法》等法律法规都是出于对公共利益的保护，而对私权进行限制。《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定，为了维护公共利益，可以对非国有文化遗产进行征收。按照国际社会比较通行的标准，确定公共利益时必须遵守一定的原则，即受益主体要具有普遍性，且如果公共利益的维护以侵害少数人的利益为代价，那么少数人应得到相应补偿^[17]。例如在文化遗产保护中，如果政府在动用征收权后，用于建设公益性质的博物馆、展览馆等全民可以使用的设施，则属于公共利益。反之，政府将之用于建设营利性质的高端商业、房地产等只有少数人可以使用的设施，则不属于公共利益。

4.3 完善补偿机制

首先，应设定评估标准，以此来对文化遗产所有人或使用人的修缮能力进行评估，并在法律法规层面进行明确。其次，在文化遗产所有人或使用人不具备修缮能力，政府也确定要予以帮助之后，应对帮助的方式和力度在法律层面进行详细的规定。如广州政府所规定的政府出资20%，所有人出资80%的文化遗产维修补偿规定^[25]。对于征收补偿标准，由于第三方存在中立的属性，应建立专门的第三方对被征收的文化遗产进行价值评估，以此来保证客观性和公平性。

4.4 拓宽资金来源渠道

资金的充裕对文化遗产的保护具有非常重要的作用，在政府与个人都面临资金困难时，就需要鼓励企业及其他社会人士参与文化遗产保护并进行资金援助，然后政府再给予其税收减免、贷款优惠等政策。如在浙江省，其地方政府发布了《关于加强和改善浙江省文物工作的通知》，若企业或个人对县级及县级以上的文物保护单位进行捐赠，经主管税务机关审核后，在缴纳企业或个人年度应纳税时，可以扣除所得额的3%。

5

结    语

从法律层面上讲，文化遗产保护的核心问题是解决公权与私权的博弈问题，两者之间的矛盾虽具有复杂性，但也并非是不可协调的，拥有立法权与司法权的政府应当尽力完善法律机制以缓解两者间的矛盾。其次，我们应该认识到，真正成功的保护制度与政策并非是一方的绝对胜利，以及另外一方的失利，而是各方权利之间的平衡与和谐。最后，我们不应止步于矛盾的解决，而是应以此为入手点，探讨城乡规划的其他领域中公权与私权如何和谐发展的问题。

参考文献（上滑查看全部）

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 *本文为2021年中国城市规划年会论文。

征

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