大师讲堂｜石楠：事理之常与创新之道——基于规划学科的思考

导读

7月12日，学会常务副理事长兼秘书长石楠受邀出席北京清华同衡规划设计研究院“大师讲堂”系列活动，以《事理之常与创新之道——基于规划学科的思考》为题，深度分享了他对于规划学科及行业的思考与见解。

本文字数：13502字

阅读时间：41分钟

图1  讲座现场一

（摄影：郑强）

规划的事和理

在《不列颠百科全书》中对城市规划是这样认为的，“城市规划是一项政府职能，也是是一种职业实践，又是一项社会活动”。从具体的工作中，我的确深切感受到许多环节都涉及到规划。所以我先讲由两则新闻引发的思考。

（1）网易号报道：北京市中国旅行社有限公司因为疫情连续4年亏损，经股东会决定：公司于2020年4月26日起停工停产，员工遣散并做好社会保障等善后处理。北京中旅是我国历史最长、资格最老、业务范围最广的资深旅行社之一。

（2）央视报道：6月14日，人力资源和社会保障部向社会公示包括“民宿管家”“研学旅行指导师”在内的18个新职业。经公示征求意见、修改完善后，这些新职业将被纳入新版职业分类大典。

我专门查了新职业里有没有“乡村规划师”这个职业，没有。我们学会呼吁了十几年，专门写建议，除了“城市规划师”，我们希望能够有一个“乡村规划师”的职业，发现这次修改仍然没有。我想了一下，关于“职业”这个事儿有几点：

1

市场决定职业存亡。为什么北京中旅这么老牌的旅行社要停业？为什么会有“民宿管家”？为什么会有“研学旅行指导师”？因为是市场在起作用。为什么没有“乡村规划师”？因为基本上还是靠我们大家在做公益，没看出来乡村规划的职业市场需求有多大，或者说这个市场还没有培育起来。

2

官方认定制度。只有经过人社部程序认定的，才真正算是一个职业。

3

“职业”一直在变，类型不断有新的增加。“规划”是一个职业。

一

规划职业

1.1 职业划分

古代说360行，现在有多少行？如今的职业划分为八大类、1542种职业、2711个工种。现在这种细化的分工分化，是现代化、工业化带来的现象。这八大类里面，第一类是机关、社团、企事业单位负责人；第二类很大，是专业技术人员；跟这个差不多大的是“蓝领”的工种，也就是各类型的生产、制造及相关人员。我们属于第二大类，专业技术人员。

我们属于专业技术人员里的工程技术人员，再往下小类属于建筑工程技术人员，再往下才到我们，叫城乡规划工程技术人员，代码是2-02-18-01。这是从国家角度来认定这个行当、职业，也就是认定：规划从业人员是“从事城乡土地利用、空间布局、综合部署研究、规划、设计的工程技术人员”。

图2  规划从业人员职业类型划分

（据人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心）

与城乡规划工程技术人员相关的职业还有哪些呢？在学术研究大类里，有农业科学研究人员、地球科学研究人员，现在都要研究耕地保护、农业发展，包括三区三线怎么划、自然资源怎么评价，这些跟我们关系很大。还有GIS地理信息系统工程技术人员、海洋资源开发利用和保护工程技术人员。我们传统工学有建筑和市政设计工程技术人员、风景园林工程技术人员。这就是我们的大家庭和一些邻居。

图3  与城乡规划专业技术人员相关的职业

（据人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心）

1.2 职业资格

职业资格是需要特定本事的行当，是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求，分为准入类和水平评价类，准入类职业资格证又称执业资格。

准入类职业资格（执业资格）是指所涉职业（工种）必须关系公共利益或涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全，且必须有法律法规或国务院决定作为依据；

水平评价类职业资格（从业资格）是指所涉职业（工种）应具有较强的专业性和社会通用性，技术技能要求较高，行业管理和人才队伍建设确实需要。

注册（城市）规划师执业资格是如何诞生的？当年规划管理部门有一大批非专业人员担任重要技术岗位的决策任务，然而，规划决策不是简单的行政决策，还涉及技术决策，这就带来了很多问题。于是当时的建设部就调研了国际上的做法，并参考了大量的文献、资料，创立了这套注册（城市）规划师执业资格制度。

前些时网上流传注册（城乡）规划师执业资格是不是要取消？需要明确的是，虽然规划本身是一个行政过程，但是其背后是否关系公共利益？是否关乎国家安全、公共安全？如果关系到这些，是符合准入类职业资格要求的，否则就要取消。

国家这些年取消了一大批职业资格，为什么？因为我们处于一个市场化过程中，要尽可能减少设立妨碍就业或者是对市场不公平的一些做法，这是整个改革的大趋势。所以取消了一批职业资格，同时把一批职业资格从准入类降为水平评价类。目前还剩72项职业资格，而准入类的专业技术人员准入只有33项，其中第五项为注册城乡规划师。所以我们不仅仅是一个普通的技术职业，还是具有职业资格的，事关重大问题的规划执业人员。

图4  职业资格分类

（据人力资源社会保障部《国家职业资格目录（2021 年版）》）

1.3 职业发展

从社会分工的细化、工业化带来职业化，到计划经济体制下的职业化表现为部门的行业化，再到改革三部曲。城市规划职业从无到有，到独立的职业，从专业技术人员到准入型的职业资格。规划是一个很神圣的职业，是有需求，也是非常重要的职业。

改革三部曲：

——1990年代精简政府职能，“哪个领域发展不好，就把主管部门撤掉”，9个专业经济部门撤销、降格，变成行业协会，诞生了一批官办的主管产业、行业与职业的社会组织。

——新世纪以来，进一步推行市场化进程，大范围取消、降低职业准入门槛，取消、降格大部分准入类职业资格和水平评价类职业资格，推行社会化职业技能等级认定。

——进一步规范行业组织。7万多行业协会、商会与政府脱钩，去行政化，切断行政机关和行业协会商会之间的利益链条，从“二政府”到监管对象。

图5  讲座现场二

（摄影：郑强）

二

规划职能

2.1 政府规划职能

中央人民政府成立城乡规划主管部门，并赋予其权力。从1955年我国首次设立城市规划局，到城乡建设环境保护部和国家计划委员会双重领导，规划职能在特定时期起了很重要的作用。

后面出现了一些新情况。1986年，国家土地管理局成立了土地利用规划局；“十一五”期间，国家发改委在原来的“发展计划司”基础上更名为“发展规划司”，很重要的变化是由此转向了空间规划。所以这个时期是有三个规划的。2018年，中央决定“多规合一”，成立自然资源部来统一实行国土空间规划工作。

图6  中央政府城乡规划主管部门发展变化

2.2 政府规划职能演变史

回顾5000年文明史，规划职能的演变可简单地归结为满足治道、增长、治病、治理目的等不同的阶段。最早，规划完全代表了统治者的意愿，近代和现代规划重点解决温饱、小康和发展的问题，后来规划要应对工业化带来的城市病问题，再到当代，规划要推动城市的现代化治理。这是规划职能走过的轨迹，也是一个大的趋势。

回顾70年新中国史，早期50年代，迎来了城市规划的第一个春天。当时实行计划经济体制，计划定项目，规划去空间落实。规划能够真正发挥作用，规划成果能够指导建设，变成实实在在的人居环境。那时也开展了大量区域规划、城市总体规划、工厂总图设计、居住区规划等，很多规划项目也成为了今天的遗产。

改革开放以后情况发生了转变，首先就是市场化。计划受了很大影响，项目并不是都由国家投资，而是开始引入社会资本参与，国家只负责重点、重大项目。规划的角色从安排项目变为管理项目，这对规划是一个巨大的挑战。这个时期也出现了很多问题，比如房地产开发冲击城市规划等。除此之外，各个行业、部门为了发展自己的产业，开始搞自己的规划，并希望纳入法定的城市总体规划，就出现了各种规划肢解城市规划的问题，规划的整体性受到很大影响。接下来再到计划转型空间领域，开始做空间规划、主体功能区规划。在城市规划领域，城镇体系规划从简单的三大结构变得越来越复杂，涵盖了生态、基础设施、环保等，变成了综合性的区域规划。等到《城乡规划法》出台，进一步确立了规划区的概念，城市规划开始朝着区域规划和用途管制两个大方向发展。另一方面，我国是农业大国，农业稳定了国家才能稳定。所以粮食成为了第一位，耕地保护成为我国一项基本国策，土地利用规划也就此出现了。

各种规划在不同的轨道上发展，难免相互交叉，最后难免彼此掣肘。特别是新世纪以后出现了新的情况，规划之间相互重叠、相互交叉、相互矛盾。尤其严重的是发改委主导的主体功能区规划、区域规划，住建部主管的城乡规划，国土资源部主管的土地利用规划和国土规划，三个规划之间互相矛盾。2018年，推行党和政府机构改革，三规合一成立自然资源部，统一管理空间规划，统一行使国有自然资源、资产的所有权。多规合一以后无非是两种大模式：一种模式是国家发展规划下包括五级三类规划，其中一级是城市的国土空间规划；另一种模式是国家发展规划依然是统领和指导，国土空间规划是一张底图，做好三区三线，做好约束性指标。相关的各个专业规划，包括城市规划、海洋规划、农业规划、交通运输规划在这张底图上服从于国土空间规划。究竟哪种模式，还有很多讨论，但是目前已经减少了一部分前一阶段区域层面相互之间的矛盾。我认为所谓的多规交叉重叠矛盾，不是在于全国层面或是城市层面，主要在于区域层面，即主体功能区的规划、土地利用规划和城镇体系规划都做区域层面的事，所以才出现很多矛盾。

图7  极简版政府规划职能演变史

三

规划学科

3.1 学科定义

学科是结构化的知识体系。学科有以下4种定义：

1

过程说：人类的活动产生经验，经验的积累和消化形成认识，认识通过思考、归纳、理解、抽象而上升成为知识，知识在经过运用并得到验证后进一步发展到科学层面上形成知识体系，处于不断发展和演进的知识体系根据某些共性特征进行划分而成学科。

2

领域说：学科是相对独立的知识体系。

3

结构说：学科群是具有某一共同属性的一组学科。每个学科群包含了若干个分支学科。

4

标志说：本标准所列学科应具备其理论体系和专门方法的形成；有关科学家群体的出现；有关研究机构和教学单位以及学术团体的建立并展开有效的活动；有关专著和出版物的问世等条件。

学科也是有级别的。我国现有14个学科门类，包括112个一级学科。城乡规划学是一级学科，0833则是学科代码。

3.2 学科的演进

所谓学科的发展前面说了是实践、经验，但是很重要是解决问题，要有需求。社会需求是学科发展最根本的动力。我国古代有很多跟政府治理高度吻合的规划理念，也和古代对于自然、资源以及人与人之间关系的理解都高度吻合的，跟古代营造的技艺是完全打通的。只不过那时候没有现在这种所谓的学科、学问的概念。近代以后尤其是上世纪以来，规划学科真正诞生，然后一路走过来解决各种问题，卫生健康问题、战后重建问题、社区复兴问题等等；并且吸收了不同学科的优势，包括建筑学、土木工程学、社会学、经济学等等，所以规划是一门交叉学科。

图8  极简版规划知识体系演进史

3.3 作为交叉学科的城乡规划学

交叉学科的特点在于对已有的和新的知识点、知识单元进行整理、提炼和系统化，很大程度上属于科学学所称的“知识的集成”。其孕育和发展得益于“边缘优势”，相邻学科的交叉点上，产生新的知识点，引发理论突破和技术创新，出现簇群式的知识群落，并不断重新组合，构建新的体系。同时，这种发展模式很容易带来学科边界和内核不清晰的问题，以及对其是否具有自己的“理论体系和专门方法”的质疑。城乡规划学自孕育开始，研究对象的复杂性，决定了其知识体系始终保持着较高开放度。基于工学的知识基础，吸收了理学和管理学的知识，以回应社会发展需求。但带来了所谓学科边缘不清、核心不硬的责难，也缺乏独特的理论和方法，而是大量常识性知识。规划就是常识性的东西，规划不折腾就是不违反常识。但是这个常识不是规划师总结出来的，是五千年人类实践演化过来的，碰到多少挫折以后形成的经验再形成知识，这些常识性的知识尤其重要。我们缺少的是对基本的知识和经验的梳理、凝练、提升，这些还没有形成系统的话语体系。

城乡规划学吸收了10个相关一级学科的相关知识，在12个知识领域取得重要进展，形成了由6个二级学科支撑的独立的一级学科，并于2011年获得国家认可，这是有基础的，能够站得住的。

图9  城市规划学科画像

（基于《中国城乡规划学学科史》整理）

四

城乡职能、职业、学科三者关系

通过规划的职业实践和职能工作产生经验和知识，推动学科的发展，推动知识体系的形成。学科的发展不断的吸收演变，从少量的学者研究区域规划到研究城镇规划，到十六大确立了城镇化的议题进入中央决策，这期间用了23年之久。再到后面又过了11年，到了十八大新型城镇化进一步提出以人为本，实现了论文的量产，研究成果越来越多。所以学科、职业、职能是这么一个关系，可以把三者比作柱子，最外层是政策，是政府职能和社会之间的界面，通过政策把执政者的意图传递给社会；行业是混凝土，要支撑这些政策；学科是中间的钢筋，是混凝土里最核心、最精华的部分，即所谓经验变成知识凝练以后的东西。这三者相辅相成，互有分工，缺一不可。

图10  职能、职业、学科三者关系

五

小结

下面做一个简单的小结，规划就是职能、职业和学科这三者组成的。

从职能的角度来讲，包括各种业务工作，国土空间规划、国家发展规划还有其他的法定规划。各种规划有各自的政府职能主管部门，和各自执行的主体，包括地方机构和规划编制机构。

从职业的角度来讲，作为职业应当由人社部来管，他们专门有一个职业资格鉴定机构。当注册规划师划归自资部管理以后，由于部里只有水平评价的土地整理职业，也就只有水平鉴定机构，而没有执业资格管理办公室，所以现在注册城乡规划师是由人社部、自资部一同管理，具体由中国城市规划协会执行。

学科是大家的事情，学科的主管是教育部。学科怎么设，归哪，怎么扩充都是教育部管理，然后由学会、高校来执行。

大家发现了吗，规划编制机构在这里出现了很多次，我们各类规划都能做，这背后的原因是什么？就是因为我们学科的知识都能用得上。

规划圈一共就这么些人和事，理清楚了事情就好办，事情相互交叉就容易说不清。以上是今天讲座的一些背景性内容，后面要讲讲所谓的事理之常。

图11  规划那点事儿

事理之常

所谓的事理之常，不仅仅是我们原理课上讲的东西，而是最核心、最底层的一些道理。为此，首先要明白什么是规划，我引用了一些经典说法。

规划试图将科学技术知识与公共领域的行动联系起来；与社会引导联系起来；与社会转型联系起来（John Friedmann)

规划是指编制一个有条理的行动顺序，使预定目标得以实现（Peter Hall）

Urban and territorial planning can be defined as a decision-making process aimed at realizing economic, social, cultural and environmental goals through the development of spatial visions, strategies and plans and the application of a set of policy principles, tools, institutional and participatory mechanisms and regulatory procedures.（Un-Habitat, 2015）

规划是一个目标，为了这个目标我们得设立一系列的路径去实现，同时还要有一些手段，包括政策、机制等等。我们不能只凭自己的能力去实现，还得动员社会，让大家都来参与。为了支撑这个目标，我们要做研究，要有知识，有学科。美国是按照公共管理学的政策议程的设定、修改、完善、法定化，再进入下一个更高层面的螺旋式上升，再设立一层，再修改，是这样一个程序。

图12  规划的定义（美国规划协会）

有多少规划？John Friedmann在经典著作里讲到的公共领域的规划分为三类三级：三级是国家、区域、城市。国家层面以国土安全为核心，区域层面重点是发展，城市层面更为具体。又把国家、区域层面分成三大类，经济、社会、环境，它们分别有不同的目标和内容。城市规划则非常明确，包括土地利用、交通、更新、城市设计、住房、社区规划等等。

联合国推荐的是五级空间规划。一是跨国规划，比如欧洲2050、湄公河区域、东亚区域；二是国家规划，这是真正意义上的国土空间；三是大都市地区、城市区域，高度城镇化、人类活动比较密集的地区；然后是城市，最后是社区。每个层面都有不同的工作重点，区域层面要解决城乡关系、灾害防治、空间均衡等问题；城市层面要解决土地利用、住房、经济发展等问题。不同层级对应不同尺度的空间范围，相应研究的问题、承担的责任也不同。

图13  左图：公共领域的规划（John Friedmann Planning in the Public Domain）；右图：联合国推荐的五级空间规划层次

我认为规划里有五个最基本的常理，这些常理是比咱们一般理解的规划原理更基本、更具基础性：

规划常理一：规划规范的对象是行为

而非资源

规划是做什么的？我们说规划是对土地资源、空间资源进行合理配置、合理使用，没有错，但是还得再往前走一步。规划关乎人的行为，而不是自然演化。自然资源、土地资源的背后是人，没有人的自然演化不需要规划。只有人的行为作用于自然、资源时，才需要加以必要的管控，这才有了规划。所以核心是人的行为，而不是资源本身的配置。计划经济跟市场经济在规划领域最大的区别，就在于计划经济是直接配置资源，指哪打哪，而非由市场进行资源配置。

规划做这些事的背后是什么？是公共利益。职业要求我们必须相信公共利益，而不是为了任何局部或部门的利益。如果规划变成了部门利益的代表，这个规划就失去了价值。规划做的过程中必然会涉及到有一部分人会获益，有一部分人会受损，但总的目标是公共利益的最大化。规划里1+1=2是绝对偶然事件。规划最大的挑战和魅力就是不确定性，就是0和2之间的灰色区域，规划尽量让结果变成2甚至4，别变成1或者负数。这是我们的专业、职业、学问不同于其他专业的地方。我们希望通过一系列的努力，避免出现最糟糕的局面。

怎样才能做到对人的行为进行规范，而不是直接对资源进行配置？假如我们了解一下规划学科知识体系的源头，也就有答案了。理解、遵循自然规律只是规划的基础，理解人的需求和行为特点，进而做出各种规范性、引导性规定才是规划的核心。为此，我们要研究人，要定规则。我们积极汲取其他学科的知识，例如以建筑学为代表的工学，了解它对于生活的理解，对人本尺度的研究，对比例关系和美学关系的研究，其底层思维逻辑是以小见大，以“我”为中心，我们从中学到了以人为核心的空间创造。以地理学为代表的理学，了解它尊重自然、对自然的观察、人地关系研究、大尺度空间关系的协调能力，所以理学背景的系统思维对我们来讲有非常大的启发和帮助。还有以公共管理学为代表的人文社会科学，对人性、人际关系、生活方式和政治过程的研究，都成为我们很重要的知识来源。对政策目标设定、政策过程设定有很大帮助。这些知识有些是我们从其他学科学来的，当然也有大量我们学科自己总结出来的。

图14  规划学科知识体系的源头

规划常理二：规划是基于理念的

愿景设定

规划不是现状，而是未来，没有未来不叫规划。并不是我们调查完就是规划了，那只是理解和认识了现象。规划是关于目标的，以及如何实现这个目标的路径，而不只是对现状的分析和描述。做规划的人都是理想主义者，相信未来是美好的。要信仰规划，相信规划能够改变世界，能够让世界变得更美好。所以我们要做科学预测，从定量的方法到现在大数据分析，还要做模拟，智慧、AI都在这个逻辑下面产生。这个预测和愿景的设定存在一定的约束条件，比如制度因素、技术水平、经济实力、人的能力等，还要思考怎么达到这个目标，过程当中还要不断修正目标，所以路径很重要。

这些工作所依据的知识也在不断转变，从“生存”到“增长”，到“可持续发展”。对于“生存”，达尔文所说“适者生存”，我们叫“天人合一”，无法征服就适应大自然，敌不过就与灾害共存。对今天很重要的一个理念就是，城市作为一个生命体是有机的、有周期的，所以我们工作的对象从城市到社区到人，都是一系列生命体，不是简单的数字能够体现的。

从这个角度来讲，规划也不仅仅是对未来人居环境的创造，而是对生活方式的塑造。规划决定了这些人未来20年日子怎么过，我们今天的日子就是20年前的规划造成的。那时候要解决住房问题，目标是人人拥有住房，没有想到如今住房多了开始炒房了，当时并没有研究这种生活方式，而仅仅是对房子、对环境的思考。我觉得规划在这个领域的知识研究还不太够。资源配置或空间打造只是实现这个目的的手段，很重要的是要有全生命周期的概念，这是一个连续的过程，在这个过程中要不得病、不偏离目标。但这个目标不可能100%实现，全世界没有一个规划是100%实现的。规划学科和其他学科很大一点不同就是不可验证。既然是全生命周期的概念，陪伴式服务就必然是城市更新时代的常态。城市更新项目涉及到大量的社会、经济、产权、政治因素，不仅仅是房子本身，而是一个生命体。城市更新会成为我们未来业务很重要的底层逻辑。可行性的支持也尤为重要。

再有就是价值观，目标怎么设立？历史上曾经有过很著名的所谓“反四过”的讨论。标准过高，就是价值观的问题。包括改革开放以来差异化发展和现在讲共同富裕，就是价值观的不同。差异化发展那时做了很多的城市群规划，不少其实是中心城市剥夺周边城市，都市圈规划也是这个逻辑。现在我们讲要均衡发展、共同富裕，要有区域治理的概念，每个城市都很重要，都有价值，相互补充、相互支持。所以就需要有一个价值理念、目标设定。

规划常理三：规划协调各种关系以实现

效用最大化

规划是交响乐队指挥，而不是独奏家或赛手。规划做的事情就是协调关系，关系协调得好，必定可以成为规划高手。反之如果不爱和别人打交道只专注于做方案，有可能个别项目做得好，但是很难成为大师。因为规划本身的核心理论和方法就是要搭平台、协调关系，统筹各种要素。我们必然面临着多要素、多元价值、多元目标。规划从来没有完全理想的方案，都是折衷主义。所以如何建立起好的协调机制来实现目标，利益平衡是最关键的核心。

规划从来就是墙内开花墙外香，具有很强的外部性，最后形成的是社会效应。比如，对文物、遗产的态度，文保专业和规划专业就不同，文物保护说这个东西得放在博物馆，我们搞规划的是想把文物用起来、活起来。去年中央专门发了关于历史文化传承保护问题的文件，其中把利用放在很高的位置，这也折射出规划的外部性。从计划经济体制下公权机关内部协调机制，到市场化条件下市场主体、民众参与的必然性，开放包容理念很重要。

图15  规划协调机制

这中间有很重要的知识点，比如说我们经常用到的还原论与系统论。城乡规划学（工作）充分汲取了还原论的思想精髓，为实现对城市这个复杂巨系统的统筹协调，规划常采取各种“分”的手段，比如分类、分区、分级等。而“分”只是手段，“统”才是目的。“层级”、“类型”、“区”固然重要，更重要的是结构关系，是产生这些“拆分”的原则和依据。现在大家越来越重视统筹协调。在规划研究、规划设计阶段做了很多分的事，在规划方案当中做了很多政策分区、功能分区，实施的时候上面千条线下面一根针，制度设计和统筹很关键，所以说系统论才是最重要最关键的。

规划常理四：规划建立关于“秩序”的

权威

规划是干什么的？通常认为规划愿景是一张“画”，我们朝这个方向去努力。但其实规划的本质是建立秩序，当然这个秩序的建立是要按照一定道理，不能违反规律。所以规划要找规律，找到了规律才能定规矩，定了规矩才能形成秩序。但规划本身不是规律，而是规矩。规矩是产生于规律基础之上，经过了大量观察以后形成的。城市规划做了几十年有很多教训，其中有一个重要的教训，我们认为规划的权威性是因为我们是科学，是向权力讲述真理，这叫技术权威。但除了技术权威以外，更重要的是政治权威，规划是社会共识、是社会契约，大家共同推动这个目标，才有可能实现。再有更重要的是法治权威。过去觉得规划的权威就是部门权威，特别是在地方，地方经常说挑战规划的权威性，言外之意很多时候是挑战行政主管部门的权威性。规划本身作为一种制度安排，它的载体是具体的技术文件或者是行政程序，但是我们强调的是依法行政，必须是在法治框架下的制度安排。规划经过审批是全社会的共识，千万不要理解成技术权威和行政权威。

秩序怎么建？我们需要不同的知识支撑。儒家思想等中国传统观念对于道德和秩序的崇尚，从对于个体的仁义礼智信的约束，到对于社会的等级制度、中庸之道的追求。所谓空间环境的教化作用、人心的归属、乡愁，都是对于人居环境物质-精神一体化的理想。然后就是基于工程实践的土木工程学和建筑学对于空间秩序的追求与探索，造型、尺度、比例、材质、色彩等。还有基于空间观察与分析的地理科学对于区域秩序的研究，比如城镇体系、都市圈-城市群、生产力布局体系、主体功能区等。基于社会管理的公共管理学关于社会秩序、社会治理的知识，比如程序、公地、公平公正、依法行政等。生态学对于生命秩序的知识，经济学对于全球化秩序的知识，信息科学关于本体论和认识论的知识等等，这些都是对城市规划学科的补充。

规划常理五：规划属于社会发展的

公共选择

没有最好的规划，只有最适合的规划。关键是时代需要什么规划，我前面讲城镇体系规划、城市设计、控规都是那个时代需要的，今天的国土空间规划也是我们这个时代所需要的。因为我们的国土空间已经无法承受不计环境代价的开发，要把生态文明的理念贯彻进去，所以需要规划别“打架”、生态文明领先，这是我们时代需要的，所以发展阶段决定了规划的需求。我们必须要客观的评价规划本身的决策，规划不是目的，规划只是政治决策、社会发展中间一个很小的环节。所以规划决策是有层次的，选择也是有层次的，技术上合理的经济上不一定可行，经济上可行的政治上不一定正确，这是一个社会选择的结果。

当然规划的选择不是1+1=2，怎么推动它？把1+1变成3、变成4。我们过去讲土地资源最大的特点就是区位，区位的唯一性带来了地价的差异，但是另外有一点，同一区位的土地是可以作为多种用途的。如何通过规划把各种功能混合使用或者达到最大的效用，这是规划要做的。所以既要尊重区位的唯一性，又要理解用途的多宜性，这样才能形成良好的规划方案，这才是规划的魅力所在。对于规划编制机构而言，规划作为产品和服务，作为一种公共品，我们要将规划知识转化为服务社会的产品与服务，这是规划专业机构的使命与成功的钥匙。话题的设定、品牌的打造、市场的营销，包括很多工作方式的转变，如在地化服务、定制化产品，在法定规划以外怎么有更多的创新，是我们应该着力做的。

图16  讲座现场三

（摄影：郑强）

创新之道

规划是一门不断创新的科学，遵循上述常理，也要根据社会需求不断创新，而不能只停留在现有的理论和方法、拘泥于法定的规划体系，为此，创新思维至关重要。

创新思维一：重新认识规划的定位

前面讲到了计划经济时代规划是对资源的直接配置。制度决定一切，一切的起点都是从制度开始。有资源、有需求，制度定了规划，规划对资源进行配置，各方主体使用资源。但是到了市场经济时期，规划的定位变了，它不仅仅是制度的安排，更重要的是要对市场引导、干预，让市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，是对使用行为的限制，而不是对资源本身的配置。

同时还要考虑到今天我们实现了全面小康，又是在生态文明的理念下，大家对于资源的评价，对于需求都有很大的变化。人们的需求不仅仅停留在基本物质层面，还要高品质生活，有精神需求，要自我实现。对于价值来讲，经济价值、社会价值、生态价值都要考虑进去，这都是新的环境下带来的规划本身定位的重新思考。

图17  上图：计划经济体制下规划的定位；

下图：市场经济环境下、全面小康后、生态文明时期规划的定位

（中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，2013）

创新思维二：强化对时代需求的理解

我们要理解规范人的行为，首先要知道人民想做什么，要理解他们的需求。2020年疫情很严重，但是清明节很多人聚集性出游，这就是需求，还有我们现在经常讲的儿童友好、老年友好。前两天收音机里说一个社会调查，年轻人选择城市的标准是什么，一线二线无所谓，但要有二手市场、创业环境、露营地、livehouse、宠物友好。我们传统的规划原理跟这个搭边吗？我们最多讲职住平衡。我们对今天的生活方式都不理解，不研究，还如何去规划20年后的生活方式？我们要以人民为中心，首先要理解人民的需求，以满足人民的多元需求为第一要义，作为一切规划工作的起点和终点。

创新思维三：土地资源价值评价要升维

我们对于土地资源的认识基本上停留在农业社会，没有完全进入到工业社会。土地是立国之本、生命之源。但如果说土地只有唯一价值，我们没有必要研究。农业文明怎么认识土地？种粮食、养活人、趋利避害，评价的指标是粮食亩产。工业社会人们知道土地还可以盖房子和工厂，还可以产生GDP。我并不认为以地生财是一个错误，全世界所有的城市都以地生财，只不过是生短财还是长财。但我国粮食还是一个问题，所以土地资源要既能生产粮食，又能够生财，还得满足精神需求。

全国城镇体系规划这张《全国魅力指数分布图》很有价值。它的背后是土地价值新的评价标准。为什么会有胡焕庸线？因为在那种技术条件下人的生存依赖于耕地、粮食生产，受制于自然环境。这张图按照人不同的需求，既有基本生存需求，也有文化需求，对体验、甚至冒险等需求做了评价，发现胡焕庸线消失了，九百六十万平方公里每一寸土地都有价值。我觉得这是科学，这是对土地资源的科学评价。习总书记去成都专门讲公园城市要把生态价值考虑进去。所以认识资源的价值要升维，而且我认为对资源价值的评价是我们规划基本的科学问题，这个问题不解决，规划还是停留在相对落后的局面。要把每一寸土地都规划得清清楚楚，前提是把这每平方米土地的价值算的明明白白。这个价值不只是产生多少粮食，征地收入多少，还要有其他价值，比如说生态价值，还有乡愁等土地的情感价值。如果我们不会判断这块地的生态和情感价值是多少，只知道经济价值，那就浪费土地资源了。地价不能只从供给侧评价，还要从需求侧评价，要理解今天大家的需求是什么。

图18  全国魅力指数分布（颜值表）

(图片来源：郑德高)

我们是创造价值的人，规划设计是能够创造价值的。好的规划设计，尤其是对于以往我们不重视的公共空间、基础设施、公共住房这些所谓的公共性的，或者以前叫做“非生产性”的内容，对土地的增值恰恰起到了决定性、支撑性作用。所以我说设计创造生产力，设计就是创造价值。

创新思维四：为善治而规划

规划是对生活方式的设定和研究，这个生活方式不仅仅是规划师的事，而是所有人的事，要以人民为中心，构建人民权利的城市治理机制。从这个角度来讲，规划行业成为一个有执业资格的职业是好事，但不能成为一种维护自身利益的手段。要更多的开门规划，让全社会参与到规划过程中。

规划不光是做愿景，也要避免发生最差的情况。比如，不能出现规模性的返贫，要乡村振兴起来，资源环境底线不能突破，18亿亩不能突破，但是贫困同样不能突破。制度的作用、底线功能的作用怎么发挥？所以要推动治理的现代化。

1

从区域治理的角度看，要按照经济规律、自然规律，保障不同层次、不同规模、不同区位的城镇都有公平平等的发展机会。

2

从城市治理的角度看，要构建“共建共治共享”的机制、城乡均衡一体的发展机制、城镇化红利的公平分配机制，不让一个人一个片区掉队。

3

从依法治理的角度看，要建设公开透明、廉洁高效的法治政府；营造居民感到安全、安心、信任的法治社会；创建充满活力和创新氛围的法制市场。

4

从多元治理的角度看，要构建多方参与的格局，保障各类主体参与治理的渠道畅通，最大程度地协调和满足各利益群体的合法利益。

5

从智慧治理的角度看，要运用信息技术让城市更聪明、更智慧，发挥数据要素的驱动作用，提高城市治理精细化程度和效能。

规划怎么做？规划不是安装两个摄像头搞自动驾驶，是要真正把数据作为资源，和土地、劳动力、资本一样的市场资源，作为发展的驱动要素，避免市场的干扰。

结 论

一

职能视角

从职业的角度我觉得城市规划、城乡规划、城市区域规划、国土空间规划名字很重要，但是社会需求最重要。要回归到我国治道的传统，规划要作为治理现代化的组成部分。同时也要意识到规划是作为包容、安全、韧性人居环境的一个很重要的手段，也是作为引领可持续绿色发展的工具。《城市规划法》1989年就规定了城市规划作为法定规划，包括城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划。2008年《城乡规划法》出台，城市规划指的是城市的规划，城乡规划才是一个体系，包括了全国和省的城镇体系规划，城市、镇乡和村庄的规划。新世纪以后又变了，中央44号文件规定了国家发展规划、城市发展规划，18号文件规定了市级国土空间规划，6号文件规定要做好城市的各种建设规划、更新规划。

所以我们今天对城市规划的理解要更加广义，更加综合，也要随着时代变化不断变化。关键不是叫什么，而是做什么、起什么作用。

图19  “城市规划”名称更新过程

二

职业视角

职业是从市场需要来的，所以做好规划服务是我们的职责所在。发展语境下的业务是什么？价值是什么？管控对象是什么？是各种领域、各种投资、宏观经济社会发展。在资源的语境下，是资源的发现、利用和监督，“利用”当中包含了“规划”，其背后是对于资源价值的认知和实现，强调了资源保护的价值导向，即尽量别用，如果用就高效、合理利用，管控的对象不是资源本身，而是是否开发。也就是通过用途管制，各种地类的转换进行控制。如何从所有权变成使用权，核心是要判断其价值以及什么时候什么条件下实现这个价值，讲的是空间格局。建设语境下，也就是我们经常讲的城市规划建设管理，强调人居环境的规划建设管理。我们很多的导向是终端需求，管的不是开发与否，而是怎么开发。管控的核心是如何实现效用的升维转化，关注的是怎么从使用权变成财产权。所以需求的评价很关键，讲究的是布局。

图20  职业视角看规划

三

学科视角

我们的知识远没有成熟，还在演进过程中。演进就是还在成长、变化当中。但这种变化不是一个简单的增长，而是在演化、变化，可能还有基因突变。怎么做好？我觉得以下两点很重要：第一点就是向历史学习。很多问题过去就出现过，只不过螺旋式上升在不同维度出现而已，所以向历史学习是一个基本路径。十九届六中全会关于我党奋斗的重大成就和历史经验里面有一句话——“推进以人为核心的新型城镇化，加强城市规划建设管理”。这作为一个百年大党的历史经验写进去了，可惜现实情况是我们远远不够重视。这也是我们这个学科核心知识体系和特有方法不够强壮的很重要原因。我们有了实践、经验，但是没有真正变成知识和理论，而要变成知识和理论，起码看看历史怎么做的，不能简单的否定历史。第二个就是要总结。摆脱一流实践、二手理论的窘境靠的是提炼、梳理、抽象，要上升到理论和方法，不要妄自菲薄。我们的城市，北京、上海、成都、深圳跟世界上任何国家媲美，绝对世界一流。总书记讲，历史学要有中国特色、中国风格、中国气派，我们城乡规划学也应该有这个决心。因为我们的人居环境已经达到了这个水平，只不过我们的理论落后了，我们的学科落后了。这就是我们从学会的角度或者从同行的角度希望大家一起来做的事。我们要在进一步交叉融合中不忘“规划”的初心，审慎重构学科的知识结构。聚焦“点”（Human Settlements）上的学问，做好城市的规划。

几点具体的建议：我们应该从知识体系、专业技能和伦理价值三个维度去做。

从知识体系的角度，有两大知识领域需要加强：以城乡建设管理的咨询业为主要需求对象的规划设计知识体系；以面向社会治理为主要需求对象的政策规划知识体系。

专业技能方面，有四大类专业技能都需要加强：社会工作方法，比如，社会沟通以求得共识的技能，社会动员以寻求公共利益的技能；政策制定方法：比如，政策沟通以求得规划协调的技能；资源环境领域的技能，比如，价值评估与绩效评判的技能；品质优先、个性化定制的规划设计技能等。

伦理价值是我们非常缺失的，而这是我们职业能够站得住的很重要的一块，有四方面的职业伦理：价值观：一切行为以公共利益为核心，重构规划学科与职业操守体系；世界观：尊重自然、以生物多样性保护原则为前提，以此为基础重构空间规划的基本理论体系；历史观：尊重历史、重视文化传承与发展，依此原则重构规划工作的基本行为准则和工作程序；社会观：以多元包容和社会公平为基本准则，重新审视规划的对象与均衡发展问题。

图21  从知识体系、专业技能和伦理价值三个维度进行学科重构

四

结论

最后的结论就是遵循规律是规划工作的第一定律。

发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。（习近平）

做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。（习近平）

考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。（习近平）

用学会前理事长周干峙的三句话作为结尾，“求真情况、讲真道理、做真规划”。我的报告到此结束，谢谢大家！我希望今天的报告能够给大家开启另外一扇门，从另外一个角度看规划。

本文来源：清华同衡规划播报

征

集

公

告

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