治理规划 | 葛岩、周俭：权利视角下城市更新公平性探讨
导读
中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《治理·规划II》一书，阐述了对治理、空间治理、规划以及它们之间关系的理解，在高质量发展的要求下怎么治理、怎么规划和怎么更好规划的学术思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“治理规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。
本文字数：10984字
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作者
葛 岩，中国城市规划学会详细规划学术委员会委员，上海市城市规划设计研究院重大办副主任，博士
周 俭，中国城市规划学会常务理事，全国工程勘察设计大师，上海同济城市规划设计研究院有限公司院长，同济大学教授、博士生导师
前 言
城市更新是近些年政商学研各界都高度关注和热议的话题。城市更新是城市发展、城市再城市化的一种方式和路径，是城市更新政策及规划的实施，本质上是城市中空间、权力与利益的再分配，分配的过程和分配结果对于各更新主体是否公平，是城市更新的核心问题，其中包括公权、私权之间，也包括各类私权之间。城市更新中城市原有的权利关系、利益关系不断调整和重构，在物质空间更新的背后，更深层的是城市社会空间的更新，而当中的公平公正是社会普遍关注的重点。
作为一种技术手段和沟通平台，城市更新规划的核心职能是对空间资源的再分配，而分配是否合理就是空间正义与社会公正问题（周俭，2016）[1]。社会公平正义是社会和谐的基本条件，国家层面不断强调，要逐步建立以权力公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，使发展成果更多地惠及全体人民（唐子来，顾姝，2015）[2]。城市更新涉及复杂的利益博弈，过程中政府、企业、原业主、社会公众等发挥不同的作用，而国内外对于城市更新的研究也体现出视角的多元化（葛岩，关烨，聂梦遥，2017）[3]。各种社会矛盾的表现形式和复杂程度各不相同，但核心问题都与空间资源分配的公正公平有关（周俭，钟晓华，2016）[4]。本研究基于城市更新中权利与公平的概念界定，尝试对城市更新的公平性进行分类、分级评价，构建了多层次的公平性分析评价框架。
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背景与综述
1.1 研究背景
1.1.1 不公平的普遍性与复杂性
城市更新中不公平普遍存在，随着网络时代到来及信息快速获取途径的增多， 市民维权意识不断增强，对于城市更新公平性的需求与日俱增。而实际操作层面， 很多项目的成功往往都是基于特事特办，并不存在一个长期稳定的政策支撑，以至于经验很难复制推广；一个新政策的出台，导致同类企业或者私营业主在不同时期的公平性产生差异；同一个更新项目中，不同业主也会有差异化的获益；大部分更新项目仍然是政府是主要的推动者，实施主体及民众仍处于较为弱势的地位，且很多主体的积极性并不高，只是被政府推着办事；一些实施的更新项目仍然有诸多涉及社会公平方面的问题。城市更新中还存在更新规模和节奏控制不够的问题。市中心一些繁华地段的旧城改造项目非常抢手，商业价值较高的地段优先得到改造；而一些地处偏僻或商业效益不大的危旧地块却少有人问津，日渐冷落。相比于城市新建，城市更新涉及多利益主体，需要平衡协调复杂的周边关系， 往往难度巨大。
1.1.2 公平性研究的紧迫性与现实性
随着城市的不断发展，我国很多城市都已经从增量扩张进入了存量更新时代， 各类更新需求不断涌现，城市更新制度完善迫在眉睫。通过上海城市更新网络调研发现，参与的一万多位专家及社会公众对于城市更新中公平性高度重视，“公平的权益变换机制”“可行的规范及健全的制度”“政府的奖励与协作”是专家与市民普遍认为的城市更新项目成功的主要保障。通过相关研究的梳理与综述，发现该领域目前的研究较少，结合笔者近些年城市更新相关工作，收集整理了大量城市更新相关资料，调研及访谈了各类城市更新项目的实施推进主体、涉及的不同利益主体及民众，为本课题奠定了一定的基础。故从权利和公平性视角切入，开展城市更新相关研究，以促进城市更新朝着更加公平公正、精细化、人本化的方向发展。
1.2 研究综述
1.2.1 西方的公正观
西方的公正观经历了从古希腊、中世纪、启蒙运动到近现代、后现代的漫长演进（图 1），从对神的绝对服从，追求等级制度与理想化社会秩序，到消灭等级特权，建立并维持民主政治与市场体制，再到实现人的平等、尊严以及多方面的权利价值，公正的内涵随时间不断变化，演变到当前的更强调时空统一的辩证的正义观（赵苑达，2010）[5]。
图1 正义论的历史演进、主要代表人物及观点
古希腊的公正观以追求等级制度与社会秩序的理想化为特征，柏拉图认为公平就是和谐， 正义是个人和国家的美德（ 柏拉图， 郭斌和、张竹明译， 2002）[6]，他的学生亚里士多德认为，公平就是赋予平等的人以平等的权利，给不平等的人以不平等的权利（亚里士多德，苗立田译，2003）[7]。中世纪的公正观演化为对神的服从，如圣·奥古斯认为真正的正义只存在于上帝那里。而到了启蒙运动时期，正义论的主要观点是消灭等级特权，建立并维持民主政治与市场体制，如代表人物边沁认为，公平在于社会福利的平等，康德认为，公平是一个道德命令，它是理性自由选择的结果，黑格尔的观点是公平理性的东西即是自在自为的法的东西。
近现代的公正观强调实现人的平等、尊严以及政治、经济、文化多方面的权利价值。马克思和恩格斯认为，任何社会的公平都不是抽象的、绝对的和永恒不变的，而是具体的、相对的和历史的。哈耶克认为，社会的公平应是机会均等， 而不是权利平等，更不是结果均等。罗尔斯提出了平等自由原则、机会均等原则以及有利于最小受惠者最大利益的差别原则。列斐伏尔提出了城市权利的概念（刘怀玉，2012）[8]，主要包括市民对城市空间建设、使用等的知情权、享用权和参与权。
后现代的公正观是历史的产物并随时间不断变化，提出改良主义的社会正义原则，强调时空统一的辩证的正义。哈维提出了改良主义的社会正义原则，包括授予被压迫者参与政治的权利以及自我表达的力量、消除城市规划方案与公共讨论中支配者的文化霸权、缓和任何社会规划对居民及未来后代在生态上的负面影响等（D. Harvey，1992）[9]。在哈维理论研究的基础上，索亚提出了“空间正义” 的概念，索亚认为地理学的空间正义始于 1968 年，从“领域正义”的创始人规划师戴维斯那里延续而来（Davies，B. P，1968）[10]。索亚认为空间正义具有社会性、历史性和空间性，空间正义包括了社会正义、参与式民主以及市民权利与责任（Edward W. Soya，2010）[11]。费恩斯坦的正义城市理论认为，正义城市有三个量度：公平、民主以及多元化。民主是建立一个普遍的公众参与、决策和监督的机制；公平主要是指公共政策主要考虑弱势群体的利益，规划师应该追求平等， 并在限制富人明显受益的规划方面起积极作用；多元是指城市中不同阶层的互相尊重、包容共存（苏珊·费恩斯坦，2016）[12]（表 1）。
国外不同历史时期公平正义的内涵变化 表 1
1.2.2 我国的公正观
社会公正思想不仅在西方源远流长，早在我国先秦时期，为了完善社会实践和社会制度，各个学派便均已提出自己的社会公正观，其中影响最大的有儒家、道家和墨家、法家（潘兰英，2018）[13]。儒家的代表人物是孔子和孟子，他们认为应以仁爱为核心，重视礼制，承认人与人之间的差异，主张正视这种不平等。道家的主要观点主张人人平等，张扬自我，认为“无为”是实现社会公正的最好方式，代表人物老子认为管理者的无为而治是实现公民社会地位平等最好的引导。墨家的代表学者墨翟（墨子）认为，社会公正观以兼爱为主。而法家的代表人物主要有韩非子、商鞅，主要观点是法律上不认亲疏，赏罚分明是实现社会公正的重要途径，强调程序公正。
到了当代，社会公正逐渐引起国内各个领域学者的关注，目前主要集中于政治学、经济学、伦理学和哲学领域。政治学领域，公正的界定更加倾向衡量一个社会是否有利于人的发展，认为社会公正是使每个社会成员在价值分配的过程中受到公正的对待，但公正的社会不是无差别的社会。经济学领域，国内学者认为社会公正是追求利益权利的平等。冯维波、黄光宇提出，公正的实质是人们对平等利益的追求，但是公正是相对的，公正不是平均；公正是在一定条件下的、一定范围内的公平（冯维波，黄光宇，2006）[14]。伦理学领域，郭建、孙惠莲认为， 社会公正自古以来是人类社会追求的道德理想和价值目标，同时作为一个考量工具，可以衡量一种社会计划和行动是否合理（郭建，孙惠莲，2007）[15]；马永庆、肖霞认为不管哪个时代的社会公正都蕴含着平等、权利与义务相统一的核心（马永庆，肖霞，2014）[16]。哲学领域，冯颜利认为符合我国国情的社会公正首先要保障个人的基本权利，其次根据每个人对社会的贡献程度不同享受部分非基本权利，最后为对弱势群体实行社会调剂原则来保障社会安全和谐地运行（冯颜利，2004）[17]。张书维等认为社会公正由程序公正和分配公正构成（张书维，许志国，2014）[18]。
关于城市规划领域的社会公平，国内学者也有阐述，主要观点包括：公正包括两个层面，社会公平注重人人享有平等的公共服务水平，社会正义强调基本公共服务应当向特定的社会弱势群体倾斜（唐子来，顾姝，2015）；城市更新中的公平包括城市更新过程或程序的公平、城市更新利益或利润获得或持有的公平、城市更新产品或服务供需满足程度的公平（顾哲，侯青，2014）[19]；城市更新中的权利包括决定更新与否的决策权、更新后居住地点的选择权；被协助进行日常生活空间重建的权利、对更新后空间成果的享用权；对更新中产生利益的分享权（胡毅，张京祥，2015）[20]。
笔者基于上述研究与观点的梳理，发现学者们的观点主要包括四个层面，分别是民主、平等、公平和正义（表 2），民主是指公民拥有权利的程度，而平等、公平与正义是分配权利的比例。与城市更新研究密切相关的权利平等和结果均等方面，国内学者也有诸多不同表述。
公正的主要观点及代表人物 表2
1.2.3 公平的层次类型
《中国伦理学百科全书》中公平的定义为：社会主体之间和其行为与报应之间关系不偏斜、公正平等的合理状态和评价原则。公平可以分为“主观公平”和“客观公平”，提升客观公平性的意义在于提升主观的公平感受，而由于信息的不对称及个体对于公平的价值观差异，同样的事实会导致不同主观公平心理感受。公平还可以分为过程公平和结果公平，有学者研究探讨过程公平、结果公平和任务角色对公平判断的共同影响，结论认为过程公平对个体的公平判断作用较小，个体更看重结果是否公平（徐富明，等，2019）[21]。
国外学者研究发现，结果信息和过程信息共同影响个体的公平判断（Cropan- zano R，Folger R，1989）[22]。也有学者认为，并非结果而是产生结果的过程或程序信息对公平判断有更为重要的影响（Thibaut JW，Walker L，1975）[23]，即使结果不太公平，只要个体认为过程较为公平，结果也会更容易被接受。Adams 提出公平理论，他认为公平判断的结果取决于“个体的产出—投入比相较于社会中其他人或是过去的自己更高还是更低”，若更高，个体就会产生积极的公平判断， 相反则产生消极的公平判断（Adams JS，1965）[24]。梁鹤年认为，规划不应勉强客观事实去迁就主观需要，因为这是“不效率”；也不应勉强主观需要去迁就客观事实，因为这是“不公平”。上策是匹配（梁鹤年，2012）[25]。公平是一个非常复杂的价值观问题，价值群体不同，人们对公平内涵的界定就有区别，甚至有时区别很大。
结合研究综述中关于公平的观点，本文研究的城市更新公平中“公平”概念主要包含三个层次内涵（图 2），第一个层次是指人人均等、无差别的“平等”，是一种社会观；第二个层次是按劳分配、差别化的“公平”，是一种价值观；第三个层次是包含对弱势群体关怀的“公正”，是一种道德观。笔者认为，城市更新应该从“效率优先”转变为“公平兼顾效率”。基于历史上的公平观，城市更新中的公平原则，即基本权力“人人平等”，更新过程权力同类主体“基于弱势关怀的等分”，更新结果利益同类主体应“按劳分配”。
图2 广义“公平”的三个层级
资料来源：作者自绘
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权利视角下城市更新公平性评价要素
2.1 城市更新的主体
社会角度，城市更新公平性的核心是不同社会主体在城市更新过程中的权利重构问题。在城市更新的过程中，存在多种角色在发挥作用，如政府、企业、社会以及智库等。不同角色出于其自身的利益推动参与城市更新，同时又与其他角色不断上演着利益的博弈。在上海，政府可以细分为市级政府、区级政府以及街道办事处三级，企业可以分为国企和民企两类，社会又可以细分成本地业主、本地租客及就业者、周边居民及就业者、各类社团、社会公众等。不同角色在更新中地位迥异，应获得的权利与实际拥有的权利存在巨大差异，深入研究，对于揭示城市更新中的不公平具有重要价值。智库在协助其服务的主体开展咨询时，对于城市更新的公平性起到了正向的还是负面的作用？关于规划师自身角色的反思对于推进规划行业的发展具有积极意义。
2.1.1 利益主体：矛盾忐忑的本地业主
本地业主是城市更新的利害直接关系人，虽然也作为社会公众一部分，但是对于城市更新涉及的物权处置，本地业主应该具有更大的决策影响力。
虽然不排除少数本地业主拥有浓厚的经济资源，但是对于推动一个该区域的城市更新项目所需资金而言，仍然是杯水车薪，因而，相对于政府、开发商等城市更新参与者而言，本地业主处于一种弱势地位。
2.1.2 相关主体：毫无补偿与不劳而获
在城市更新的过程中，原来租住在基地当中的租客是典型的受害者，因为城市更新的实施意味着其面临搬迁，原住地更新后一般房租上涨使其无法承受，而搬迁带来的不便和损失可能无法获得任何经济补偿。还有如城市更新地域的非正式就业者，在城市更新前，可以依托一些非正式经济活动，如摆小摊等获得生活来源；在城市更新后，由于受房价因素这些群体一般自动或被动迁移至城市边缘地域，这些地域由于经济收入雷同化，使得这些非正式经济活动无法开展，使得这些人失去生活来源，同时还需要增加进入城市的交通成本，即使留在原地域， 由于空间的规整化使得一些非正规经济活动的空间消失。
对于更新项目周边的居民及就业者来说，城市更新的实施往往会带来较大的获益，如房价的提升，交通和生活便利度的增加等，而从投入与产出回报的视角来看，周边居民可以被称为“不劳而获的受益者”。
当然，由于城市更新的新增开发量，往往带来周边的交通拥堵和日照损失， 影响了周边居民的交通权和阳光权，还有周边居民在项目施工过程中受到一定程度的影响，也存在不服务于周边社区的功能植入给社区居民生活带来负面影响的情况发生。
2.1.3 社会公众：一腔热血与事不关己
在城市更新中，一方面，专家和公众由于相关参与渠道不畅，因而对城市更新的决策影响力有限；另一方面，公众作为城市更新提供的公共利益享有者， 不考虑公共资源配置是否合理高效影响，其利益影响一般情况下是正向的，而对于潜在消费者而言，城市更新满足了其消费需求，因而对于城市更新持欢迎态度。
因此，我们说社会公众是事不关己的旁观者，一是其对决策影响力的有限性；二是虽然对于城市更新中产生的问题和权益侵害表示一种感同身受的同情，但是非实际受损者：而且在城市更新中，由于产生或多或少的公共利益，本地业主的利益获得一般是正向的，对于潜在消费者而言由于可能获取消费需求满足，因而本地业主对于城市更新中的具体行为可能持质疑态度，但是对于城市更新行为一般持欢迎态度，这种两重性使得其立场摇摆，表现出“虚弱”性。
2.2 城市更新的权利
《现代经济词典》中对权利的定义为：由法律、某种社会组织的章程或社会公德所赋予人们的可以体现自己意愿、满足一定目的的行为规定和要求。人们在享有权利的同时，相对应的是要履行一定的义务。关于权利的内涵，马克思认为，权利归根结底是由社会经济关系所决定，即权利只不过是社会经济关系的一种法律形式。权利的五要素分别是利益（Interest）、主张（Claim）、资格（Entitlement）、力量（Power、Capacity）和自由（Freedom）。其中，利益既可能是个人的，也可能是群体的、社会的，既可以是物质的，也可以是精神的。本论文研究中所涉及的城市更新中的利益，主要是群体利益以及物质利益。
权利，包括“权”和“利”，即权力和利益。权力是指权利能够得以实现的可能性，它并不要求权利的绝对实现，只是表明权利具有实现的现实可能；利益则是权利的另一主要表现形式，是权能现实化的结果。权力具有可能性，利益具有现实性。也可以说权力是可以实现但未实现的利益；利益是被实现了的权力。城市更新研究中，产权是一种核心权利。《牛津法律大辞典》对产权的定义“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产相关的权利”。基于上述研究及主要观点并结合国内城市更新研究实际，本文将城市更新中的权利分为“过程权力”和“结果利益”，过程权力包括知情权、参与权和决策权，结果利益包括空间利益和货币利益（图 3）。
图 3 城市更新中权利的构成分析
资料来源：作者自绘
2.2.1 城市更新的过程权力
对受城市更新影响最大的居民的权利作为首要考量，使之成为更大程度上考虑弱者的权利，保证其权利和资源的可获得、可享用。具体说来包括三个方面的权利。
一是知情权，即对于城市更新的全过程有了解知晓的权利，而不是被排斥在整个过程之外。
二是参与权（分享权）：主要是指参与到更新过程中并对更新中产生的利益和利润进行分享，而不是利益和利润的被剥夺，但这种分享可能不是直接的，而是通过多种形式，但是应该以保证在住区更新中受益最小的人的最大利益为原则。保有对更新后的空间成果享用权利。
三是决策权（选择权）：主要包括能够有决定更新与否的权利，而不是临时被告知，或妥协与被迫；更新后有可供选择的居住地点的权利，而不是被迫安置在边缘。
知情权为通过从官方或非官方途径，对城市更新的相关信息知悉、获取的自由与权力。参与权为对城市更新活动的管理参与与决策参与。决策权是指对城市更新活动拥有的选择、驾驭、支配的权力。从知情到参与，再到决策，是权力的层层递进。本研究将过程权力分为三个等级，分别为无权力、象征性权力与实质性权力（表 3）。
城市更新中过程权力分级及特征 表3
2.2.2 城市更新的结果利益
城市更新的结果利益可以分为空间利益与货币利益两种类型，空间利益可以分为产权与使用权，可再细分为土地所有权、物业所有权、土地使用权、物业使用权， 货币利益可以分为一次性支付和长期支付两种类型。空间利益的特征可以分为延续、变化、退出和新增，货币利益可以分为有和无。城市更新过程（Process）的公平公正，是城市更新中公平公正理念体现的关键和核心，其中心问题是权力问题， 就是社会的不同主体的政治、经济、社会权利是否在城市更新过程中得到了尊重和保障（表 4）。
城市更新中结果利益的类型要素及特征 表 4
2.3 城市更新公平评价原则
基于历史上的公平观，研究认为城市更新中的公平原则，即基本权力“人人平等”，更新过程权力同类主体“基于弱势关怀的等分”，更新结果利益同类主体应“按劳分配”，结果利益应依据各方原物业价值及投入进行分配。
过程公平是结果公平的关键，结果利益分配受到过程权力的影响，过程权力公平性的提升可以改善结果利益分配的公平性，但是，过程公平不一定带来结果公平，过程不公平也不一定带来结果不公平。
公平存在于同一层级、同类主体之间，也存在于不同层级、不同类型的主体之间。不同层级、不同类型主体之间，因为体制机制决定了其职责、作用、权利与义务，故各方的权力责任的不对等，某一方权利大、责任轻，某一方权利小、责任大都可以视为不公平。
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权利视角下城市更新公平性分级
3.1 过程权力视角的不公平
由于是否掌握各类权力的程度（无权利、象征性权力、实质性权力）与城市发展阶段密切相关，而衡量过程公平的关键在于，在同一时期背景之下，更新各方掌握的权力是否一致，若一方无权力、另一方为象征性权力，或者一方为象征性权力，另一方为实质性权力，就是过程不公平。
不同更新项目之间的不公平：在不同的更新项目中，若同类主体，过程中掌握的权力不同，即为不公平；例如两个均为民企推动的城市更新，一个项目中企业拥有象征性的参与权，而另一个拥有实质性的参与权，即为不公平。
同一项目中不同主体间的不公平：在同一个更新项目中，不同更新主体之间权力差异，主要是利益相关方的权力差异，即为不同主体间的不公平。
过程权力视角，本研究将过程权力分为三个等级，分别为无权力、象征性权力与实质性权力，构建了过程权力的评价模型及测算标准，并提出了过程公平的评价分级建议，即轻度不公平、中度不公平及重度不公平。
3.2 结果利益视角的不公平
城市更新的结果利益分配非常复杂，特别是在当前城市物业价值快速上涨的特殊阶段。笔者认为，城市更新的结果利益分配应按照各方持有的物业价值及投入的资本进行公平测算，按照比例进行利益分配。
从企业的角度，在同一时期的更新规划编制期间，政府与企业的博弈过程是公益性贡献与企业获得的空间增量获利，若不同企业之间，有的企业贡献少获利多， 有的企业贡献多获利少，即为不公平。还有，若在同一时期，同一类更新政策口径， 某些企业适用，而另一些企业不适用，就是不公平。
从社会群体的角度，在同一时期，更新中的不同主体（如居民）在同一个更新项目中获利不同，如旧改中部分居民改造后房屋面积增量较大，而不需要额外提供资金补偿，即为不公平。或者更新项目中，一些房型面积较小的住户被抽户， 补偿标准达不到同类旧改项目的补偿标准，即为不公平。
从结果利益视角，城市更新的结果利益分配应按照各方持有的物业价值及投入的资本进行公平测算，按照比例进行利益分配。参照过程不公平的评价分级， 城市更新结果的不公平程度可以分为严重、中度及轻度三个等级。轻度不公平是指更新结果各方投入产出比存在微差；中度不公平是指更新结果各方投入产出比存在一定差距；重度不公平是指更新结果少数主体极少投入，极多回报（表 5）。
三种类型城市更新的不公平程度分级及典型特征 表5
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主体权利视角下城市更新公平性分类
4.1 三方权利视角的更新公平性类型
三方权利视角的城市更新分类与城市发展阶段、政策制度环境密切相关，因为政府、企业及社会在城市运作分工中的地位及职责不同，因而在城市更新中掌握的权利及更新后获得的利益均不同，多方权利视角主要看更新过程中政府、企业及公众三方所掌握的永久权力与过程利益，即三方是否都掌握权利。按照掌握权力的数量差异，可分为三个类型，即一方独享权利、两方分享权利、三方共享权利。
第一类是一方独享权利，可分为三小类。第一小类是政府未经征询公众意见， 擅自开展不符合公众意愿、与公众需求错位的公共设施更新，例如政府投资建设无人活动的城市大广场、建成多年还无法投入使用的社区服务设施，为了政绩投资更新市民并不需要或者经常使用的公共设施，拆了又装、装了又拆的街道绿化与隔离设施等；第二小类是企业违章自主更新，给周边带来外部负效应，例如工厂自行改造为办公园区或者商业，私自加层或者增加建筑面积，自用或者对外出租， 给周边居民带来了严重的交通堵塞、噪声等负面影响等；第三种类型是社会违章自主更新，给周边带来外部负效应，如住宅屋顶违章搭建影响周边居民采光、通风， 老旧住区底层破墙开店，带来噪声及油烟污染，引起社会矛盾等。
第二类是两方分享权利，可分为三小类。第一小类是政府和企业分享权利， 在城市更新的全过程中，社会缺席；第二小类型是政府和社会分享权利，在城市更新的全过程中，企业缺席；第三小类是企业和社会分享权利，在城市更新的全过程中，政府缺席。
第三类是三方共享权利，也可以分为三小类。第一小类是政府不决策，三方共享收益，即政府不参与城市更新决策，企业及市民充分享有决策权，三方共同分享城市更新带来的增值收益；第二小类是三方共同决策，共享收益，即城市更新过程中三方共同决策，共同分享城市更新带来的增值收益；第三小类是政府掌握城市更新决策权，企业及市民在过程中充分参与并发声，并共同分享城市更新带来的增值收益。
4.2 企业权利视角的更新公平性类型
在城市更新过程中，因参与更新的企业主体存在国企、民企、大型企业、中小型企业等类型差异，故不同企业所掌握的权力及更新后获得的利益存在差异， 因此研究企业权利视角的公平性具有现实意义。
若同一阶段、同类项目中，不同企业拥有的权力和分配的利益存在差异，即可视为不公平。综合考虑企业在城市更新中过程权力与结果利益特征，可分为企业少权力、少利益；掌权力、合理利益；过度权力、过度利益三种类型。
4.3 社会权利视角的更新公平性类型
把社会作为一个整体研究对象，如果从社会（笼统的社会，包含所有更新主体） 掌握权利的视角对更新公平性进行评价，按照社会在更新过程中拥有的权利和更新结果分配的利益分类，可以分为三类，第一类为掌权力、享利益；第二类为少权力、分利益；第三类为无权力、少利益。三个类别反映了社会在城市更新中所处的地位，而这种地位与城市发展阶段、城市运行的体制机制密切相关，随着国家和城市治理水平的提升，城市更新中社会权利必然逐步升级（图 4）。
图 4 城市更新的公平性分级分类汇总
资料来源：作者自绘
社会多主体权利视角的公平性受到项目特征、推进主体情况影响。考虑到城市更新的复杂性与多主体，选取与城市更新利益相关方，主要包括城市更新直接利益相关者--原业主、新业主、新租客、外迁业主、外迁租客；间接利益相关者--周边居民、周边就业者、社会公众等。基于多主体各方掌握的权力和分配的利益，可以对城市更新项目进行公平性评价。参与主体的数量可作为更新评价的公平性重要标准，而参与主体在过程中所提供建议意见的采纳情况同样是需要被考量的，而且是同样重要的公平性衡量依据。参与其中是发挥影响的第一步， 而影响决策是更关键的一步。
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主要结论及实证
关于城市更新公平性分级，研究从过程权力和结果利益两个维度展开。基于过程权力（社会）视角，本研究将过程权力分为三个等级，分别为无权力、象征性权力与实质性权力，提出了过程公平的评价分级建议，即轻度不公平、中度不公平及重度不公平。基于结果利益（经济）视角，城市更新的结果利益分配应按照各方持有的物业价值及投入的资本进行公平测算，按照比例进行利益分配。参照过程不公平的评价分级，城市更新结果的不公平程度可以分为严重、中度及轻度三个等级。
关于城市更新公平性分类，研究从三方权利、企业权利和社会权利三个视角展开。三方权利视角，可大致分为三个级别，即一方独享权利、两方分享权利、三方共享权利。企业权利视角，综合考虑企业在城市更新中过程权力与结果利益特征，可分为企业少权力、少利益；掌权力、合理利益；过度权力、过度利益三种类型。社会权利视角，按照社会在更新过程中拥有的权力和更新结果分配的利益分类，可以分为掌权力、享利益；少权力、分利益；无权力、少利益。基于多主体各方掌握的权力和分配的利益，可以对城市更新项目进行公平性评价。
基于前面的更新过程公平与结果公平的评价方法与框架，研究针对三种类型（产业类、公共类、居住类）9 个项目开展了公平性评价实证研究，研究发现，不公平存在于更新项目间，也存在于同一个项目内不同主体间，不公平性具有分层的特征。基于案例比较的结论如下：政府主导推进的项目比市场推进的项目公平性高；更新后的入住企业及商户，作为城市更新空间的主要使用者，大多主体过程权力缺失；更新中搬迁的租客，过程权力缺失的同时，利益受损而没有获得任何赔偿；过程公平与结果公平的关系为过程公平是结果公平的重要前提，但是过程公平不一定带来结果公平。由于选取的更新案例数量有限，故后续研究的方向是， 一方面针对具体典型案例开展深入的公平性分析研究，另一方面是选择更多的样本开展公平性评价研究。
参考文献（向下滑动查看）
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