国土空间规划中基于存量用地挖潜的城市更新——以江苏省宝应县为例

导读

当今我国城市建设正在从大规模的增量建设转向存量更新和增量调整并重的新阶段，如何有效的挖潜并盘活城市存量用地，成为本轮国土空间规划的迫切需求。本文以宝应为研究样本，立足城市发展阶段的实际需求，通过综合评价方法充分厘清现有存量低效用地的规模，探索体现宝应特色的精细化更新路径，为宝应制定面向运营与实施的创新性更新政策提供前瞻性引领，最终实现城市的“全面提质”和“合理增效”，以期为其他县市开展存量用地更新工作提供参考与借鉴。

本文字数：8498字

阅读时间：26分钟

 

作者 | 陈翰文，杜浩，陈碧娇

江苏省规划设计集团城市规划设计研究院

关键词

国土空间规划，存量挖潜，低效地，城市更新，宝应

0

引    言

我国城市建设发展正在从大规模的增量建设转向存量更新和增量调整并重的新阶段，江苏在全省推行“五量”¹控制战略，强调在建立全省国土空间规划体系中引导城镇发展由外延扩张向内涵提升的转变²。在存量规划的时代大背景下，如何有效的挖潜盘活低效存量用地，是当下国土空间规划中推进城市更新的重要方向，尤其是改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能³。

宝应县地处里下河地区，五湖四荡自然限制、运河古城的保护要求、湖田并重的生态压力使得可供城市建设开发的土地资源宝贵。宝应开发强度与城镇化水平⁴均有巨大的提升潜力，但传统填充式的快速拓张，产生了大量低效用地，严重制约了宝应高质量、精致化发展。宝应作为新型城镇化建设示范县，正处于发展转型的关键时期，而基于低效地再开发的城市更新恰恰能成为推动宝应新型城镇化补短板、城市高质量发展的重要抓手之一。

01

相关概念与研究框架

1.1相关概念解析

存量挖潜：挖掘现有城乡建设用地范围内具有二次开发利用潜力的土地⁵，包括批而未供、供而未用的未利用土地，利用不充分不合理、产出效率低的城镇低效用地，以及待整理的村庄低效用地。存量挖潜强调对城市存量用地使用情况的客观反映与规模测算，包含集约高效利用土地的政策性内涵。

城市更新：是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的拆迁、改造、投资和建设活动，使之重新发展和繁荣。城市更新强调城市建成环境的整体质量提升⁶，包含城市品质提升和功能、活力的创造以及丰富的经济意义与社会、文化内涵⁷。

表1-1 存量挖潜与城市更新内涵比较

1.2存量挖潜与城市更新（区）的关系

“存量挖潜”即对可再开发的低效用地的识别，以县域所有需要提质增效的存量建设用地作为研究范围，而国土空间规划层面的“城市更新”工作特指对待更新区域与单元的划定，主要聚焦于宝应中心城区。存量低效用地的准确判断是城市更新区域划分的重要基础，而“区域-单元”的更新模块则是存量用地盘活的空间抓手。在当下国土空间规划编制体系下将存量挖潜与城市更新统筹考虑，有助于全域存量资源的有效盘活与城区空间品质的有力提升。

图1-1存量挖潜与城市更新（区）的关系

1.3研究重点与框架

本文以宝应县为实践，响应国土空间规划存量优化的工作要求，立足城市发展阶段的实际需求，以“存量挖潜”为基础，通过综合评价方法充分挖潜各类低效用地并测算用地规模，明确待更新的对象；再以“城市更新”为抓手，划分更新片区并分别制定更新策略，提出存量更新的实施方案与保障机制。

图1-2研究框架图

02

低效工业用地评价与类型划分

2.1建立低效工业用地评价体系

宝应现阶段面临城区工业围城和分散布局发展模式亟需转变的困境。城区周边四个方向均有工业布局，包括经开区、城西工业园、城北工业园、城南工业园、耿耿工业园、莘宝工业园。近十年各园区均有用地投放，难以形成发展合力，影响地均产出效益提升，宝应经开区地均工业税收在扬州市域仅略高于高邮经开区。不利于服务和生活功能拓展，不利于环境保护和集中处理。

针对宝应的实际情况，本文按照土地资源可持续发展的要求，结合土地供给侧结构性改革的趋势，突出生态环境的意义，分别从企业用地的集约利用绩效、发展前景绩效、环境安全绩效三个方面构建包含目标、准则、指标3 个层次的评价指标体系。

集约利用绩效从投入强度和产出效益两个方面体现，投入强度⁸具体指标为地均从业人员，反映了工业企业用地投入的职工强度，具有正向的社会贡献。产出效益具体指标为地均销售收入、地均税费，反映了工业企业单位面积所产生的经济效益以及对地方财政的贡献度。

发展前景绩效包括发展规模与企业类别两个方面，发展规模具体指标为总就业人数、总销售收入，是衡量企业在从业与营收两个层面规模的最主要指标。企业类别⁹具体指标为是否规模以上企业、是否高新技术企业、是否战略新兴企业，反映了企业对产业结构调整和科技发展作出的贡献度。

环境安全绩效包括能耗污染、危险管制两个方面，能耗污染具体指标包括单位收入用电量、污染物排放强度，反映了企业在节能减排上的贡献度。危险管制指标为有无重大危险源¹⁰，反映企业用地布局在安全管制上的安全程度。

从目标评价指标层中看出集约利用绩效与发展前景绩效对低效工业的评价影响更大，环境安全绩效影响相对较小。从指标层中看出，地均税费、总就业人数、地均销售收入等直接关系企业规模效益的指标所占权重较大。

图2-1低效工业用地评价体系与计算方法

2.2指标评价过程

（1）集约利用绩效

空间分布上，可以看出各乡镇工业企业用地的集约利用效益存在明显的空间差异。东部的夏集镇、鲁垛镇、广洋湖镇等地区企业投入与产出均较低效，而安宜镇、黄塍镇、开发区、氾水镇的工业企业用地单位面积内的经济效益高于其他各镇。

企业门类上，宝应县各行业之间各项经济效益数据的差距较大。纺织业、传统制造业等劳动密集型产业地均劳动力投入更高，电力、热力生产和供应业、黑色冶炼等产业相对较低。以宝胜、森萨塔等企业为代表的输变电装备及新能源发电产业地均经济效益具有明显优势，金属制品、医药制品等产业地均效益较低。

（2）发展前景绩效

空间分布上，规上企业主要集中位于安宜镇，其次是开发区和望直港镇、山阳镇、氾水镇。同时这几个镇的各项用地效益数据也位于全县前列，对全县经济的发展做出很大贡献。2018年宝应有高新技术企业84家，其中绝大多数布局在安宜镇、开发区，乡镇几乎都布局有战略新兴企业，但普遍规模较小。

企业门类上，宝应县的电工电器产业具有明显的规模优势，科技型企业产业领域分布已由电工电缆、汽摩配件等传统优势领域，逐步覆盖到电子信息、高端装备制造、生物医药等高新技术产业领域，企业集聚效应日益明显，科技型企业的高新技术产品和战略性新兴产品得到长足发展。

（3）环境安全绩效

从单位销售收入用电量看，木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业的单位销售收入用电量最高，分别为0.08千瓦时/元，其次是非金属矿物制品业，单位销售收入用电量均为0.05千瓦时/元。从单位销售收入污染物排放量看，酒、饮料和精制茶制造业的单位销售收入污染物排放量最高，为20.12。金属制品业的单位销售收入污染物排放量最少，为0.04。宝应县域共有3家重大危险源单位，2家危化品生产、2家危化品使用、44家危化品营单位和1家烟花爆竹批发企业。空间上主要分布于泾河镇、夏集镇、望直港镇，企业门类上以化工企业、新材料、烟花爆竹仓库等为主。

图2-2低效产业指标评价图

1.3识别并提取低效工业用地

通过对宝应县域工业用地集约利用绩效、发展前景绩效、环境安全绩效的叠加分析，最终得到工业用地低效利用评分，将结果划分为四个类型包括：低效用地、一般适度、集约高效以及暂缺数据。

从评价结果的规模类型看，以低效利用型工业用地达到6.19平方公里，占现状工业用地总量的 23.83%；一般适度性工业用地达到5.05平方公里，为现状工业用地总量的19.44%；高效集约利用型工业用地达到5.71平方公里，占比21.98%；此外还有暂缺数据的工业用地9.03平方公里，占比 34.76%，后续还需低效用地再利用专项规划进一步核实。

从空间分布规模上看，开发区低效工业用地最多，达到197.51公顷，其次是安宜镇124.87公顷、望直港镇的49.21公顷和氾水镇的41.96公顷。西安丰低效工业用地最少，为8.61公顷。

从企业类型上看，低效工业用地主要为化工、低端制造、金属冶炼等产业。输变电装备产业、新能源产业、光伏发电及制造产业等产业的发展效益较好，集约利用度更高，这也是未来调整产业结构、升级的重要方向。曹甸的教玩具、鲁垛的乱针绣、小官庄的圣诞礼品等，都是宝应的特色产业、富民产业，现阶段效益与集约利用度一般，未来需进一步扶持与创新发展。

图2-3低效工业用地评价图

03

其他低效用地识别与规模测算

3.1未利用低效用地识别

未利用低效地包括批而未供与供而未用两类。批而未供土地是指已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。供而未用指已经市人民政府依法批准供应，但现状尚未开发利用的土地。

现阶段宝应县共提取未利用低效用地规模共计6.25平方公里。主要包括京沪通道扩容、连宿淮扬铁路、311省道等区域建设用地批地，开发区、城南片区的大量已批未用地，以及氾水镇、曹甸镇、射阳湖镇等乡镇已批未用地。

3.2村庄低效用地识别

村庄低效用地是布局散乱、设施落后,需要改造的村庄用地。以国土空间利用方式将其划分成两类，一是（城镇开发边界外）搬迁撤并类村庄建设用地，二是（城镇开发边界内）城镇建设占用的村庄建设用地。

综合以上识别提取，村庄低效用地规模共计26.22平方公里。宝应县2019年镇村布局规划中集聚提升类村庄有 293个，城郊融合类4个，特色保护类65个，搬迁撤并类268个，其他一般村庄1738个。提取其中的搬迁撤并类村庄共20.11平方公里。现阶段宝应县初步划定城镇开发边界116.09平方公里，其中含村庄建设用地6.11平方公里，未来这些用地若纳入城镇集中建设区，将通过“详细规划+规划许可”的方式进行统筹利用。

图3-1未利用低效地

图3-2村庄低效用地图

3.3旧城镇低效用地识别

主要表现为利用粗放、土地利用低下、不符合城乡规划及消防要求、配套设施落后、修建年代久远、房屋质量存在安全隐患、环境脏乱差的各类用地；生产效益低、目前已关闭的低效商业用地¹¹。

根据《宝应县城镇低效用地再开发规划（2017-2020）》与宝应县三调数据，将需要更新改造的地块（城中村和工业用地除外）按照不同的用地性质进行统计，最终需改造的旧城镇总面积约为143.78公顷。其中低效地规模最高的是居住用地，达到89.20公顷，其次是公服与商业用地，分别达到26.21公顷、22.52公顷。空间分布上主要集中在安宜镇与开发区。

3.4低效用地总规模测算

图3-3宝应县域低效用地图

综合以上低效用地评价分析，共计得到宝应县域低效用地总规模40.10平方公里，其中低效产业用地6.19平方公里,旧城镇低效用地1.43平方公里,未利用低效用地6.25平方公里, 村庄低效用地26.22平方公里。各乡镇的分布情况如下：

04

更新区域划定与更新策略制定

以存量挖潜的低效用地为基础，聚焦中心城区，划分亟待开发区、低效工业区、老旧生活区三类更新区域（如图4-4），并分别制定更新策略，进而促进待开发区的高效利用、低效工业的转型升级、旧生活区的品质营造。

图4-1 待更新地块照片

4.1划定城区更新区域

（1）待开发区更新区块划定

待开发更新片区主要包括：城南新区、开发区北、高铁片区。城南新区是宝应近几年城市重点建设的片区，集聚了宝应中学、体育中心等大型公共服务设施，当前还有大量居住与配套服务设施未建设。开发区北则是城市产业轴向黄塍、曹甸联系的发展片区，近期已批的宝胜集团等产业用地尚未建设。连宿淮扬高铁开通标志着宝应高铁时代正式开启，近期仅高铁站用地建设完成，周边配套服务用地还处于亟待开发的状态。

（2）低效工业更新区块划定

根据中心城区工业用地效益评价，低效工业用地更新区域主要分为城南工业园更新片区、城北工业园更新片区、耿耿工业园更新片区、开发区北更新片区和开发区南更新片区。城南工业园分布大量废弃厂房，规划近期将结合南部新城建设文化产业园。城北工业园与开发区快速拓展期间存在部分效益较差的低效用地。耿耿工业园更新片区作为望直港与开发区联动建设的工业园区，低效企业区块主要分布在外围。

（3）旧生活区更新区块划定

宝应旧生活区是城市内部存量用地调整的重要组成部分之一，包括城中村、棚户区以及一些老旧住宅建筑，主要分布在老城与城郊的部分区域。在界定时除了低效地外还应将设施服务覆盖率低、历史老城纳入其中（如图4-2,图4-3）。老城、城东的庄台、宝射河南岸存在大量老旧住宅建筑，且拆除与搬迁难度较大。城南与城北近郊的区域，开发边界占据的城中村远期则将纳入拆除搬迁计划。

左：图4-2 公共服务设施覆盖评价

右：图4-3 老城与古城保护范围

图4-4 宝应城区更新区域图

4.2制定地块更新策略

（1）待开发区的高效利用

宝应县建设用地的内部存量用地存在部分待开发区，即为已批未建的城市建设用地，主要分布在开发区、南部城区，公共服务设施和市政公用设施的配套建设落后。通过与城市总体规划的比对，可以发现这些待开发区是未来城市建设用地的规划范围，主要用地性质为工业用地、居住用地和教育用地。这些待开发用地可以根据近期规划项目，按照公共设施优先建设原则，亟需编制有效的控制性详细规划、修建性详细规划，加快完善各区域基础设施建设，并尽快投产建设，提高土地利用效率，解决失地农民的居住就业问题。

（2）低效工业的转型升级

针对宝应现状存量工业用地，主要以（退）留二优二有机更新、退二进三（绿）功能置换、退二进一补充耕地的更新形式引导城市建设用地的调控（如图4-5）。

图4-5 低效工业更新单元模式图

（退）留二优二有机更新针对的是规划功能依旧为工业用途的低效用地。针对现状物质空间较好但效益较低的用地，采用留二优二腾笼换鸟的更新方法。保留工业用地属性，补全制约发展短板，提高税收规模、开发强度、能耗污染等地块准入门槛，腾换效益较高的企业搬入，如宝应开发区内低效用地。对于物质空间较差的低效工业用地可采用退二优二改造更新的方法。除了完善企业的空间硬环境，还可以吸引为企业提供关联度较高协同服务的产业，更新为孵化开发、人员培训、信息交流等研发类产业用地，延伸行业的上下游产业链，促进产业集群发展，如安宜镇工业园区。

退二进三（绿）功能置换针对的更新对象是规划功能属性改变的低效用地，如老城零散低效工业、宝应城南工业园区。规模较小的零散工业用地可暂时改造为街头绿地，弥补城市局部地块公共绿地不足的情况。位于居住区周边的工业用地，可以根据需求置换为安置房建设和商品房建设或者如社区便利中心、社区养老服务产业或电商服务等配套服务，完善街区15分钟生活圈。位于产业功能区的低效工业用地，鼓励在产业社区内合理布局“工业邻里中心”，集中配置公共配套和服务设施，加强土地混合利用引导，完善混合用地实施机制。

此外针对城镇开发边界外的现状低效工业用地，采取退二进一的更新方式，逐步恢复耕地（基本农田）的作用，大幅提升周边环境品质。同步衔接耕地（基本农田）布局优化试点，优先盘活腾挪基本农田范围内的零散低效工业用地，经验收合格的，及时补划入基本农田，推进集中连片高标准农田建设。

（3）旧生活区的品质营造

对于现状居住条件较差、居民有强烈迁居意向、且位于城市重点拓展的城郊地区的旧生活区，宜采用拆除重建的更新方式，如城南新区部分城中村。针对区位条件尚可或有保护价值的旧住宅，如老城、旧庒台¹²，宜采用微更新的方式推进改造，其中针对老旧住区在功能配套、建筑质量、交通条件、绿化环境等方面存在的问题，提出品质提升的更新策略与更新单元模式设计。

表4-1老旧住区更新存在问题与策略

图4-6 老旧住区更新单元模式图

05

提出更新实施方案和保障机制

城市更新工作的高效实施离不开国土空间规划顶层框架的指导，以及对专项规划、城市设计的有效传导，更需要更新机制与政策的保驾护航。因此从更新单元引导、更新要素控制、更新图则管理三个层面制定存量更新的实施方案，同时从深化更新模式创新、健全规划管理体系、扩大公众参与程度三大方面提出实施保障机制，进一步保障宝应存量更新工作的深化与落实。

5.1更新实施方案设计

（1）更新单元引导

更新单元指在保证基础设施和公共服务设施相对完整地前提下，按照相关技术规范，综合考虑道路、河流等自然要素及产权边界等要素，划定具有一定面积、相对成片的改造区域，作为城市更新规划、建设、监管的基本单位¹³。现阶段深圳市、广州市、东莞市相继推行更新单元规划，深圳市出台的《深圳市城市更新办法》提出“城市更新试行城市更新单元规划和年度计划管理制度”。根据宝应用地的实际情况，建议在建成区的更新片区内划分更新单元，尤其是推动老城与开发区的更新单元专项规划实施，构建“片区—单元” 的更新模块。

（2）更新要素控制

更新要素控制需要与本轮国土空间规划确定的城市结构、特色风貌区、生态网络等空间格局形成有效链接，从总体更新结构、特色风貌保护、水绿空间塑造等方面进行要素控制。总体更新结构层面，城区存量更新需塑造“一核、三轴、两廊、多点”的结构¹⁴。更新改造需注重对老城、运河沿线特色风貌的塑造，加强景观轴线、景观节点、标志物、高度分区等系统考虑。更新需强调滨水空间营造，以“运河-宝射河-邗沟河-宝曹河”环形水绿廊道构建老城区蓝绿总体格局，为市民提供日常游憩的带状活力空间。

（3）更新图则管理

将更新引导单元和控制要素，在图则地块里面落实和明确。根据片区批复控详为依据，更新规划对接图则单元，提出更为针对性管控要求，主要包括：明确更新方式、规划用地性质、建议对原控规进行调整优化的范围；增加对公共要素表达；控制更新规模，开发量以上限控制为主，明确管理单元总体建设容量等。

5.2更新实施保障机制

（1）深化更新模式创新

进一步深化更新模式创新，借鉴其它优秀地区，促进更新模式更加多元。东莞根据更新主体不同提出三种城市更新模式，包括政府主导改造、单一主体挂牌招商和土地权利人自行改造三种。其中政府主导改造模式细分为：政府土地储备、政府土地整备开发、政村合作，并对每一类更新模式的适用类型作出指引¹⁵。日本则根据更新形式不同，提出 “大规模复合开发式”“方便行走式”“小型集中开发式”三类模式¹⁶。宝应针对更新模式的不同，应有针对性和可实施性的对规划组织、建设实施、资金筹措方式以及权益分配作出差异性的规定。

（2）健全规划管理体系

衔接国土空间规划体系，将存量用地更新作为法定强制性内容，并通过存量用地更新专项规划——单元规划——项目实施规划来层层落实。东莞城市更新规划管控体系包括市域城市更新专项规划、镇街城市更新专项规划、城市更新单元划定、前期研究报告落实四个层次。对此，针对宝应现阶段城市更新体系缺失的现状，建议应尽快推动城市更新专项规划，构建全域更新管控框架，落实城市更新单元的划定，确定改造目标、更新范围、更新方向等。

（3）扩大公众参与程度

在存量用地更新推进过程中，进一步完善公众参与规划的可操作性，增加公众参与渠道，保障公共利益的优先落实。南京老城南小西湖历史地段微更新实践，提出了‘自愿、渐进’模式，在充分尊重民意的情况下，以‘院落或幢’为单元进行搬迁和修缮，进一步促进留守居民自下而上的更新进程。宝应在推动历史城区、射阳湖历史镇区城市更新工作，也可以适当借鉴微更新的方法，通过联合开展研究生暑期志愿者活动等方式，积极探索包括居民在内多方参与下的历史地段更新机制。

06

结    语

国土空间规划语境下的城市更新更加注重整体性、层次性与实施性，通过对低效存量用地的挖潜，明确城市更新的类型与布局，制定针对性策略，是将城市规划与土地规划两种存量盘活语言的一次统筹联和，也在为城市更新政策及规划制定提供前瞻性、全局性以及系统性的指引上有实践意义。后续工作还有三点可以进一步深化，一是需要开展更为细致的城市更新专项规划对旧城镇类的低效用地认定提供详实数据支撑。二是将城市更新片区与城区详细规划相结合，保障顶层架构的有效传达。三是探讨非建设用地的更新盘活路径，尤其是运河风光带的品质营造。

备注及参考文献（上滑查看全部）

备注：

1、“五量”即减少增量、盘活存量、用好流量、控制总量、提高质量。

2、江苏省委、省政府《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》（苏发[2019]30号）；

3、2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》

4、2019年宝应县国土开发强度12.03%、城镇化率56.13%，均远低于省平均水平20.99%、70.6%

5、姚存卓．浅析规划管理部门在存量土地管理中存在的问题与解决途[J]．规划师，2009

6、邹兵. 存量发展模式的实践、成效与挑战——深圳城市更新实施的评估及延伸思考[J]. 城市规划，2017，41（1）：89-94.

7、邹兵. 增量规划向存量规划转型：理论解析与实践应对[J]. 城市规划学刊，2015(5)：32-39.

8、考虑到宝应有相当规模的扎堆的老旧厂房，其容积率、建筑密度都很高，但集约利用绩效低，因此在投入强度上剔除了这两个指标。

9、企业类别指标参考了《2019年江苏省扬州市宝应县工业企业用地调查》中的企业类别信息。

10、企业有无重大危险源选用《2019年宝应县危化品经营企业名单》与三调中的重大危险源和危化品企业分布数据。

11、《国土资源部办公厅关于印发<关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）>的通知》（国土资厅发〔2017〕47号）

12、原指水中隆起的平地，宝应庒台指古时湖荡围合的台地形成的居住聚落，现城区庒台主要聚集于城东高压走廊片区，聚落肌理与房屋形制皆保持亦城亦乡的风貌特征。

13、《东莞市城市更新单元划定方案编制和审查工作指引（试行）》

14、一核为：宝应老城。三轴为叶挺路发展主轴、东阳路创新轴、疏港路文体休闲轴。两廊为古运河廊道与宝射河廊道。多点包括城南新区核心区、城南文体产业园、运河客厅、高铁站等。

15、《东莞市城市更新单元划定方案编制和审查工作指引（试行）》

16、2021.3.24，中日韩城市更新概况及案例分享研讨会

参考文献

[1] 姚存卓．浅析规划管理部门在存量土地管理中存在的问题与解决途[J]．规划师，2009

[2] 邹兵. 存量发展模式的实践、成效与挑战——深圳城市更新实施的评估及延伸思考[J]. 城市规划，2017，41（1）：89-94.

[3] 邹兵. 增量规划向存量规划转型：理论解析与实践应对[J]. 城市规划学刊，2015(5)：32-39.

[4] 黄梦石. 存量规划视角下哈尔滨城市建设用地调控研究[D]. 哈尔滨工业大学, 2019.

[5] 黄玉莉, 姚静林. 国土空间规划背景下存量用地的挖潜与利用——以柳州市为例[J]. 南方国土资源, 2020, No.209(04):22-26+31.

[6] 低效工业用地评价与转型策略研究[D]. 东南大学.

[7] 荆莹. 收缩城市建成区低效工业用地识别与优化策略研究——以齐齐哈尔市为例[D]. 哈尔滨工业大学.

[8] 以品质提升为导向的旧城更新实现路径研究——以渭南市中心区东部南片区旧城更新为例[J]. 建筑与文化, 2020, No.192(03):191-193.

*本文为2021中国城市规划年会论文。

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