城市非正规性的精细化治理创新探索

导读

城市非正规性影响着地区经济发展、社会安定、空间肌理，带来活力与品质的发展矛盾。在城市治理的产生及发展过程总始终关注非正规现象，伴随治理现代化与高质量发展的要求，非正规性的治理需要迎来精细化的创新转向。本文将在梳理分析城市非正规性的内涵与特点、城市治理的重点与难点的基础之上，研究精细化转向对非正规治理在本质界定、“有序”与“混乱”的平衡、存量时代的重要性与实践意义，以“文化”、“协商”和“管控”为抓手，以非正规空间、人群与活动为影响要素，构建城市非正规性的精细化治理创新路径，以此路径分析厦门非正规社区治理的具体案例，并提出优化多元参与的角色定位与对话机制、促进地域文化与空间记忆保有、加强长期动态控制与信息化管理等改进建议。

本文字数：7946字

阅读时间：23分钟

 

作者 | 李雪萍，肖铭

华侨大学

关键词

非正规性、城市治理、精细化

01

引    言

城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分^[1]。如何在存量更新的背景下，平衡好品质与活力、经济提升与健康发展之间的两难，始终是规划治理的关注要点。从“管理”到“治理”，再到“共建共治共享”社会治理体系的提出，城市规划与治理已经转向高质量、精细化的发展新阶段，精细化的内涵也在多元主体共治协商、地域文化与长期管控方面不断被加深理解。

作为自下而上发展起来的城市形态^[2]，非正规性在城市经济发展与安全健康等方面都有着重要影响，始终是我国城市治理规划的重要落脚点与难点。其中城中村和老旧社区作为典型城市非正规环境^[3]，是近年来非正规性的规划治理的主要场地，通过研究治理与更新 ^[4]、公共空间改造^[5]、非正规住房^[6]等，非正规性的规划治理不断的探索与发展，而在与精细化治理的衔接与创新方面，仍然缺少系统的尝试。

本文在梳理研究城市非正规性与城市治理，分析精细化对非正规性治理的实践意义，构建非正规性的精细化治理创新路径，以此路径分析厦门非正规治理的具体案例，并提出改进建议，以期对非正规性治理引发新的思考。

02

非正规性：城市治理的重要落脚点与难点

2.1 城市非正规性

2.1.1 非正规性的产生与内涵

城市非正规性的概念源于20世纪70年代对拉美城市中来自农村劳动力的经济状态的研究^[7]。通常指，由于生活需求，城市的某些群体自下而上对城市进行自发的、发生在条例之外的经济和建设活动，进而形成的城市环境^[8]。

现有研究指出正规与非正规之间不是二元的对立，二者之间可以相互转换^[9]。且普遍认为非正规性是空间、社会互动下展现的一种城市过渡形态^[2]，具有社会和空间的双重意义^[4]。一方面表现出地域文化；另一方面，非正规性投影于非正规空间、人群和活动等情形状态。城市非正规空间通常以城中村、老旧小区为代表，集中各种非正规建设活动；非正规人群以进行非正规经济和建设活动的低收入外来人员和原住民为代表；非正规活动主要以游离在规划管制之外的经济、建设活动为主，会影响城市安全与管理。

非正规性将在非正规空间、非正规人群、非正规活动上体现其特性，并且对三者的促进及约束会影响该环境的种种非正规现象。双方之间存在互动的相互影响机制。如图2-1。

图2-1 非正规性作用机制（图源：自绘）

2.1.2 非正规性的现实矛盾

城市系统的复杂性决定了对非正规性的真实价值认识的难度，想要正确认识非正规现象的价值需要透过表面形式，研究其实质性功能 ^[1]。

城市非正规性有着补充经济发展与影响城市健康的矛盾。非正规经济的出现，补充了正规经济的空白，在规划管控之外的路边摊、家庭作坊、交通运输、垃圾回收等，以无登记、无税收和几乎不执行相关安全规定的低门槛要求，使得大量低收入人群从事非正规的就业活动，为进入大城市提供适应和过渡阶段，是国民经济的重要补充。城市非正规性也意味着跳出条例管控之外的不稳定性、不环保性，密集的非正规经济与住房建设行为带来众多的消防、隐私等安全隐患，较大活跃的人流量也为城市监管带来困难，滋生违法犯罪问题。

其次， 城市非正规性带来环境高活力与低品质的矛盾。城市非正规性以其极低的准入机制使得大量低收入人群聚集，并进行建设活动，彰显其自发性、地域性与多样性，与正规环境相比，非正规环境普遍具有更大的活力与弹性；非正规性带来的活力因其较低的门槛，往往伴随着“无序”、“混乱”等字眼，说明了城市非正规性带来的往往是低品质的空间与活力，这也将限制其可持续的发展。

2.2 非正规性治理：城市治理的重要内容

“城市治理”是源于上世纪90年代的欧美国家对城市问题进行处理。本文将城市治理定义为：在满足市民对于公众产品和服务的需求下，对城市公共事务进行管理^[10]，是一个持续的过程。

城市治理从最早的政府主导发展至如今多元主体的参与，涉及政府、企业、社会组织与市民等；城市治理的治理模式可以分为多中心模式、公私合作模式（PPP）、协商治理模式、网络化模式、顾客导向模式等^[12]。并随着治理模式的不断成熟，出现社会学、管理学、规划学、建筑学、地理学等多学科的交叉研究，如社区治理、城市更新等城市治理的不同表述。

不难发现，老旧小区、老旧街区、城中村等建成区，因其来源已久、缺少长期管控、人员流动量大等城市问题，成为城市治理的重要关注地区。厦门在本世纪初已经开始非正规性的治理，如曾厝垵、高殿社区等。

2.3 非正规性的规划治理：机遇与挑战并存

2.3.1 非正规性的规划治理存在现实困境

（1）多主体的权益难以界定、平衡。规划治理过程中涉及建成环境中所有权、使用权、经营权等多种产权的界定，多元复杂的人员构成、社会关系以及人员流动为其增加极大的难度，尤其是在治理会影响未来的权益，使得权益界定的难度进一步加大；大量的非正规人群在权利博弈过程中往往处于弱势地位，因其法律意识薄弱、维权途径匮乏、难以发声等种种问题，他们的权益易被忽视，也容易因遭受不公引发冲突，使得整体的利益平衡难以进行。

（2）文化精神缺失。非正规性是在一定地域上自发进行建设活动，具有很强的地域文化特性，体现着区域的社会文化属性。如何在治理中，尊重该非正规环境的内在文化逻辑，品质提升的同时也不失其文化精神，在治理模式选择上存在很大的困难。

（3）过于重视物质空间治理。目前非正规的规划治理案例，多关注物质空间的改善，对居民长期的生活质量提升收效甚微。比如采取拆除重建模式的治理，不仅治理过程难度较大，易产生纠纷，而且空间失去原有特色；采取小规模渐进式的治理，多关注于街道“表皮”的美化，治理流于表面。

（4）管控机制固化，缺少持续的弹性管控。一方面，对于非正规性的治理，多采取自上而下的管控机制，上下级的信息对接与具体落实存在不对等的情况，导致实际管控忽视居民需求、管控效果不理想；另一方面，非正规性的治理需要长期的控制与反馈，现有案例出现治理周期短、反馈机制不健全等治理问题，往往使得治理效果在时间上脱节。

（5）协商机制不健全。治理开始时，对非正规人群的沟通了解不足，无法深入了解其诉求；治理过程中，缺少协商平台，项目实际进展与现实状况脱节；治理结束后，缺少协商反馈，时间维度上治理不够弹性化。

2.3.1 非正规性的规划治理面对新的时代机遇

（1）存量转型阶段的到来。国内城市发展已经从增量进入存量阶段，土地空间的稀缺性成为制约城市开发、治理的重要因素。如何在有限的空间上解决现存的住房紧缺、环境污染、非正规经济“正规化”等城市常见问题，需要立足于传统空间治理、城市更新的手段，以新的研究视角和技术手段，精准定位问题本质、细化责任或产权分属、突破空间的局限性，形成非正规性的规划治理创新机制。

（2）新技术的使用。信息技术的成熟与应用为社会学与城市规划研究提供了更多便利，以地理信息系统、通讯信息技术、计算机网络技术为代表的数字化手段使得城市研究中人的活动方式、资源的整合匹配、权益与责任的量化等都能够得到不断的细化，为真正实现以人为本的城市治理提供了更多的数据基础与技术支撑。

（3）精细化的治理转向。城市治理是国家现代化的必然要求，而随着治理机制的不断完善、城市发展质量的不断提高，精细化成为国家治理的必然趋势。在精细化治理的要求下，城市的规划治理在以人为本、管控有效、公众参与等方面有了新的突破和要求，为非正规性治理的实践带来更多现实意义。

03

精细化治理：非正规性治理的重要趋势

3.1 城市精细化治理

“精细化”一词起源于新公共管理运动，强调政府与社会组织的合作。社会学研究中，强调精细分工与专业化^[13]。精细化治理的内涵不断被拓展丰富，出现多学科交织、时间维度的突破、技术手段的丰富等变化，可以概括强调为以下几个方面：

3.1.1 人本属性，强调多元主体参与协商

一方面，精细化治理离不开对居民诉求的把握，包容多类人群与需求；另一方面，强调实践过程中共同治理，通过居民、政府、企业等多主体对于治理过程中模式选择、制度制定、权益划分等环节的参与与协商，能够促进治理的落实与有效性。

3.1.2 文化属性，强调地域性与集体记忆

一方面，治理区域的形成与发展过程中，居民在历史背景、生活习性、传统习俗等方面都有一定的地域性，需要精细化的面对与治理体现；另一方面，治理区域的空间形成在一定程度上是居民行为与历史文化的结晶，不同的空间体现不同的集体记忆，精细化的治理需要尊重应有的场所记忆。

3.1.3 时间属性，强调长期、弹性的过程机制

不同于传统治理的时间阶段性的特点，精细化治理的实现在于一种永续机制^[10]。包容多元主体对治理的长期参与，重视不同阶段的意见反馈，以更柔和的持续性调整助治理实践融入到日常生活中。

3.1.4 制度属性，强调精准高效的制度与管控机制

治理的有效实行离不开政府部门的管理与控制，建立精准、细化的制度；治理需要高效严格的实践监管。当然，制度的形成与实施必然也是扎根于居民，将管理与服务相结合。

除此之外，信息科学的发展为精细化治理提高多样化的数据支撑和技术选择；多学科的知识衔接提供坚实的理论基础。

3.2 精细化对非正规性治理的重要意义

城市非正规性的治理始终是一件复杂、长期的工作，从其多方面可以了解到精细化对其治理的必要性。

3.2.1 正规与非正规的界定需要

正规与非正规的概念本身并不是二元对立的，二者之间存在着中间的过渡地带。首先，要接受非正规的存在：许多非正规问题，在不涉及底线安全问题时，可以引导其发挥其空间效能，而非强制 “正规化”，如对面对城中村非正规群租房时，正确的管控比直接取缔更灵活。其次，要包容的看待非正规：非正规不是绝对的违法；非正规在时间和空间跨度上都具有影响力；对非正规的包容也代表对多阶层、种类人群的包容。以人民为中心，正视非正规存在的意义，协调非正规与正规发展共存，以精细化的治理方式加强非正规的治理。

3.2.2 “有序”与“混乱”平衡需要

非正规性在空间肌理、人群行为交往、管理实施组织上呈现一定的“无序”与“混乱”，如污染、拥堵与犯罪；而这种“无序”与“混乱”又赋予了环境空间突出的活力、鲜明的风格、不可磨灭的记忆与难以替代的经济价值。而以“有序”为目标的城市治理，可以提高生活质量与效率，却极易将非正规性带来的价值抹灭。如何达到“有序”与“混乱”平衡，既保有“混乱”带来的活力、记忆与效益，又实现“有序”的品质与秩序，是非正规性治理的最高追求与难点。“精细化”便是实现这一微妙平衡的突破口，精准、细化的思维方式、技术手段与动态管控为治理的舍取提供依据。

3.2.3 存量发展的时代需要

告别过往的粗放式发展模式，存量转型时期，土地等资源的限制提高了非正规治理的门槛与高度。一方面，需要突破单一的空间维度，强调时间维度的分析与治理，灵活面对不断变化的时代背景；另一方面，治理将逐步走向存量管理，需要大量的精细化政策来推动实施。

精细化为城市非正规性的治理提供了更科学的思维方法、更明晰的实践意义，是城市非正规性的规划治理趋势与创新路径。

3.3 非正规性治理的创新机制：以精细化治理为抓手

城市非正规性的产生与发展与该环境下非正规人群、非正规活动、非正规空间息息相关，双方之间存在着动态的互动机制；精细化治理的内涵离不开多元主体的参与与协商、文化的地域性与场所记忆、长期的动态管控制度。本文以非正规人群、非正规活动、非正规空间为治理非正规性的切入点，以“协商”、“文化”、“管控”为精细化治理的主要要素，构建非正规性的规划治理创新路径（如图3-1）。

图3-1 非正规性的精细化治理创新路径（图源：自绘）

“协商”强调参与主体的多元，以及参与过程中的共同治理。本路径中，“参与”以非正规人群与非正规活动入手，分析非正规人群在治理过程中参与状况，及非正规活动在共同治理下的进行状态。

“文化”强调地域性的文化习俗与空间的集体记忆。本路径中，“文化”以非正规人群与非正规空间入手，分析非正规人群的习俗习惯的保有情况，及非正规空间在治理后是否存在曾经的场所记忆。

“管控”强调时间上的持续性、弹性的反馈-调整、精准高效制度制定与实施。本路径中，“管控”从非正规空间与非正规活动入手，分析非正规空间的治理效果与动态调整过程，以及非正规活动的弹性管理与长期监督。

04

厦门实例分析与治理建议

4.1 非正规性治理实例分析

4.1.1 曾厝垵：“协商”共治创造文旅新社区

曾厝垵社区位于厦门岛西南海岸，从过去的海边小渔村到如今著名的旅游名片，经历过多阶段的治理过程。本次讨论聚焦于2013年开始“美丽厦门·共同缔造”试点改造后，至今的非正规性治理过程。

曾厝垵的非正规性治理，切中“协商”要素的重心。一方面，治理过程中采取社区多方共治的治理手段，政府引导，将治理与监管权利下放至社区自治组织，如业主协会及文创会。在治理过程中，社区自治组织处理各类人群之间的协调与纠纷、软治理（先劝导再上报）违章搭建、非法商业等非正规建设、经营活动；并能够与政府达成良好沟通，将居民诉求反馈给政府，达到共治协商的目的。

此次治理，开始了社区多方共治的有效治理，整体非正规环境得到有效改善。但社区自组织的自我管理、共同发展意识能否经历住长远考验，庞大的旅游经济带动下社区与政府如何把控住非正规的建设、经营，仍然需要更全面的治理建议。

4.1.2 鹭江街道：“文化”触媒带动社区共进步

鹭江街道位于厦门市思明区营平片区，是闽南传统历史文化的缩影。街区非正规性带来的安全隐患、商业业态低端等问题，影响了鹭江老城的健康发展。2014年，以鹭江剧场为微改造核心，进行场所营造与文化唤醒，成功的为该街区的非正规性治理立下良好开端。

鹭江街道的非正规性治理，以“文化”为抓手，采取小规模、渐进式的治理模式。一方面，影剧院寄托了鹭江街区的历史记忆与文化情操，是街区集体记忆的体现；另一方面，以影剧院为核心建设公园，为居民的文化生活、休闲活动提供室内外场所，是对居民习俗习惯的尊重。在政策上，政府鼓励文化产业与建筑风貌更新的公共参与，进而带动整个街区的文化苏醒与活力提升。

但在此治理工程的协同共治机制上，居民仍然属于弱势地位，公共参与的效果也可进一步提升；长期的弹性管控机制上，需要更多精力的投入。

4.1.3 高殿社区：长期“管控”促进治理永续性

高殿社区位于厦门市湖里区，是岛内规模最大的城中村，有大量的流动人口，具有典型的非正规特点，如密集的自建房、大量的外来人口、难以监管的出租房经营等。目前，高殿社区尤其是殿前社的非正规性治理成效较为明显。

高殿社区为政府支持、引导，居民委员会主导，居民参与的多元主体共同治理的模式，体现“管控”上的持续性反馈与治理。其“管制”策略以社区民间组织为核心，依靠成员的自主参加，领导的精英管理，成员与政府之间良性互动，形成永续性的长期治理机制。其中，政府始终处于引领与提供支持的角度。

高殿社区的非正规治理体系的时间维度上形成良好的互动状态，但是对于精准高效的政策制定方面还有待提升，制度的弹性调整与居民自治的地位都有很大的操作空间。

4.2 厦门非正规性的规划治理建议

4.2.1 “协商”方面：优化多元参与的角色定位与对话机制的精细化

在厦门非正规性治理的案例分析中可以发现，多元参与机制的有效实行在于参与角色定位与交流平台搭建两个方面。以精细化的创新路径入手，一方面，优化参与主体的介入角色，将政府的管控向服务靠拢，提高居民参与自主性与话语地位；另一方面，搭建畅通的协商交流平台，促进居民的意见有效反馈，提高边缘群体公众参与机会，同时需要政府政策的良性互动，保证对话机制的实际意义。

4.2.2 “文化”方面：促进地域文化与空间记忆保有的精细化

文化是非正规性的精细化治理的核心要素。一方面，重视地域背景下的社区网络关系与习俗文化，利用居民群体的社会关系建立社区自组织，提升治理参与的积极性与治理保护意识；另一方面，保留并利用好非正规环境的场所记忆，以特色的点部治理，贴近居民日常生活，推进社区的自我修复与更新，提高治理改造的实践性与独特性。

4.2.3 “管控”方面：加强长期动态控制与信息化管理的精细化

构建长期的管控策略，突破单一的时间维度，并在长期的治理与管控过程中吸取调整要素，形成动态的管控生长机制；加强制度与政策制定的精准度与细化度，促进政策的落实与高效的控制；利用信息化技术手段，将非正规性治理与地理数据、金融数据、移动通信数据等数据的融合利用，并能够灵活计算、处理、分析数据，夯实治理的数据基础与管理的精准分析。

05

结论与讨论

如何真正的看待并理解非正规性的涵义，如何在城市治理的过程中发挥非正规性积极的一面，使城市在存量背景下稳定健康发展，是本文想要探寻之所在。精细化的治理转向为本文的研究提供了切入点，希望非正规性的精细化治理创新路径的创建能为城市治理提供些许促进作用，走向更加公平正义与品质共享的美好家园。

参考文献（上滑查看全部）

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*本文为2021中国城市规划年会论文。

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