城市碳达峰碳中和行动方案规划探索——以无锡惠山区为例

导读

当下我国双碳目标力度空前，各省市快速启动碳达峰、碳中和行动方案的编制，低碳发展不是一个理念，需要通过更详细、更综合、更具体的路径来实现。

本文字数：4207字

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演讲者 | 李爽

中规院（北京）规划设计公司绿色低碳规划建设研究中心

#1

政策趋势

碳达峰、碳中和目标愿景是我国构建新发展格局和高质量发展的新导向、新约束和新机遇。2020年9月，第七十五届联合国大会上我国双碳目标愿景提出后，碳达峰和碳中和成为了我国现代化建设的核心议题。碳达峰碳中和工作领导小组第一次全体会议上，提出了要紧扣目标，分解任务，加强顶层设计，指导和督促地方及重点领域、行业、企业科学编制目标和行动方案。

我国系统谋划，出台碳达峰碳中和的“1+N”政策体系。“1”是指碳达峰碳中和指导意见，“N”包括了2030年前碳达峰行动方案以及重点领域和行业的支撑政策。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》以及《2030年前碳达峰行动方案》两个政策都是“1+N”政策体系里的“1”。2021年12月12日，中央经济工作会议上再次强调，要正确认识和把握碳达峰碳中和工作，防止简单层层分解。国家各部委层面，也陆续出台了一系列政策，进行层层部署。我国的双碳目标控制力度空前，而我国的城市发展也进入了新发展阶段，大部分低碳试点城市预计在“十四五”期间要完成自己的碳达峰目标工作。

#2

存在问题

双碳工作推进到了一定的阶段和时间，我们总结了四个存在的现象：

现象1：“碳达峰”变“碳冲锋”。2030年前实现碳达峰目标发布后，一些地方陆续宣布提前达峰的时间，有的脱离实际和全国统筹的要求，在双碳工作过程中出现了急于求成的情况。相互攀比提前达峰，导致时间节点层层提前，工作任务层层加码。2021年8月17日，国家发展改革委指出，有些地方在推进碳达峰、碳中和相关工作中出现工作着力点有所“跑偏”，采取的行动措施不符合实事求是、尊重规律、循序渐进、先立后破的要求。 

现象2：未达峰、先攀高峰：近期盲目上高碳项目拉高峰值。一些地方认为，2030年实现达峰，是否意味着各地有近10年时间的碳排放增长期，便产生了“冲高峰”的想法，希望尽早建设高耗能、高排放的“两高”项目，以多争取一些碳排放指标。一些地方为发展经济，在“十四五”期间仍然上马大量钢铁、石化、煤化工、水泥等“两高”项目，造成近期的煤炭等化石能源需求反弹，碳排放量增大，为后续要实现碳中和工作带来了更大的压力。

现象3：“跃进”式减碳：大干快上、未立先破、无视规律。不考虑现状发展阶段，搞“一刀切”、突击冒进和减排竞赛。能源结构调整、技术创新相对缓慢，新能源、储能、氢能、碳捕捉等都还存在技术或经济方面问题，规模化发展需要时间，地方长期形成的产业也有客观基础。跃进式减碳会影响地方经济，同时也影响下游产业。

现象4：不系统、无重点：漫无目的、缺乏统筹。双碳目标提出后，地方政府各部门积极响应，纷纷设定各自双碳目标，但也存在不同基层部门各自为政、缺乏统筹等现象。有些市县尚未开展碳达峰行动方案编制，对政策解读不清晰，未启动本地温室气体排放清单或者二氧化碳排放清单工作基础的编制工作。还有些地方因为缺乏顶层设计，缺乏碳中和、碳达峰工作的总路线图，难以协调推进碳达峰、碳中和的综合达标任务。

#3

规划探索

3.1 “双碳”行动方案编制

针对工作过程中存在的现象和问题，总结了五个步骤和八个对策来做好行动方案编制工作（如图1）。

图1

五个步骤分别为，一是定目标，界定碳达峰目标；二是找空间，进行降碳空间的核算；三是明确重点，识别减碳重点领域；四是排计划，制定碳减排工作时序；五是有保障，寻求有效保障措施。

八个对策，一是规划引领统筹推进。我们要坚持系统观念，做好顶层设计，遵从上层“1+N”政策体系。二是加强统计和摸清底数。这是开展工作的基础前提，科学、完整地进行数据收集，敦促未开展清单编制的地方需尽快落实。三是结合实际制定目标。充分考虑当地的经济和社会发展情况，资源能源等基础条件与挑战来设定达峰目标。四是既要减排，更要发展。要有序、稳妥地去推进双碳行动，先立后破，保证低碳情况下的高质量经济发展。五是抓住重点，优化路径。主要是结合当地的碳排放结构来把握当地产业和能源结构调整的转型。六是区域统筹，近远结合。处理好碳达峰碳中和行动方案整体与局部、短期与中长期的关系。七是持续减排，完善标准。要加快相关标准的更新和升级，建立一个统一、规范的碳核算体系。八是明确目标，分解任务。把双碳相关指标纳入到经济社会发展综合评价体系，压实各部门责任，严格考核制度。

3.2 规划探索：无锡惠山案例

3.2.1 科学合理确定达峰时间

我们来看上述提到的五个步骤、八个对策在惠山如何应用。首先，科学合理确定达峰时间。惠山面临层层加码的情况，在江苏省层面，省“十四五”提出预计全省2029年达峰。随后无锡市在制定“十四五”规划和2035年远景目标规划时，提出了要争当表率、争做示范走在前头，所以提出了无锡市要在2028年达峰，同时要求惠山区在2025年前实现碳达峰。

项目组帮助惠山科学地分析合理的达峰时间，首先分析惠山城市本底。惠山人均GDP较低，2020年在无锡市各区县居倒数第二位，未来需要保持相对较高的经济增长速度，将面临较大的经济增长压力。惠山区处于工业化后期阶段，高耗能的产业占比达到了42%，要满足未来GDP增长的目标，一定程度上依然需要依靠工业项目，潜在能耗和碳排放相对较高。惠山的能源结构已经进行了调整优化。目前非化石能源的消费比重已经达到了11.29%，而且初步实现了煤改气，进一步替代潜力不大，由天然气进一步向非化石能源过渡，短期内难度大。通过充分考虑惠山经济和社会发展实际、产业结构、能源资源禀赋等基础条件和挑战，项目组提出要避免攀比提前达峰，提出达峰目标。

项目组建议惠山合理达峰年限为2027年，这个时间是如何定的呢？首先有一个分析研究框架，采用自上而下和自下而上相结合的方法，采用LEAP模型进行模拟，对可能的关键达峰年份做情景分析（如图2）。通过分析得出的综合结论是，2027年达峰情景是有计划的，能充分保障惠山当地经济发展循序渐进的情景。然而，2025年情景给惠山区提出了非常高的减排要求和任务，四年时间完成更高要求的减排任务，实施过程中将面临一定困难。

图2

3.2.2 重点识别减碳空间潜力

在合理确定完达峰时间后要重点识别减碳空间潜力。项目组给住建部门、交通部门、发改委、工信局等各个部门都提出了行动方案，并在此基础上优先找出重点的减碳空间潜力，深入分析惠山碳排放量。根据温室气体排放清单，2020年惠山区能源相关的二氧化碳排放量达到了1140万吨，人均碳排放达到了12.81吨，单位GDP碳排放1.24吨/万元。工业部门碳排放占比最高为65%，交通和建筑部门碳排放比重分别为25%和10%。通过KAYA分解来分析惠山的驱动因素，能源消费强度和结构是主要驱动因素。通过模型计算（见图3），相较于基准情景，2027达峰情况下各部门二氧化碳排放不同程度削减。其中工业部门是削减空间最大的部门，达到了107万吨。其次是交通部门和建筑部门，分别承担了68万吨和63万吨的减排任务。

图3 惠山区能源活动相关的碳排放部门排放量占比及减碳潜力

3.2.3 排时间排计划，有序推进

确定了达峰时间，找到了重点减排领域后，就开始第三步，即排时间、排计划有序推进。细化分解惠山的工作计划，通过图4可以看到，在不同时间节点项目组提出了不同的行动对策、目标指标等。惠山的行动方案提出有先有后，有增有减，步骤力度相衔接。同时，在方案编制过程中，项目组通过模型计算和综合分析得出，工业领域、交通领域、建筑领域、能源领域四大领域依次构成了惠山资源、能源消耗和碳排放的主体，作为碳减排的重点领域和重要抓手。

图4 惠山碳达峰碳中和分阶段工作目标

3.2.4 筛选优选有效途径措施

找到重点领域后，需要在每个领域的路径进行筛选、优选，找到有效的措施和路径，综合决策惠山路径与“快赢”项目。惠山行动方案的提出，以定性和定量分析的方法为依据，结合惠山背景、经济因素、技术因素、政策可行性等进行综合决策。在制定行动的优先清单方面，根据惠山制定的筛选依据、步骤和指标体系，对重点措施和政策进行优先性排序，确定实现目标所需的分阶段、分领域措施优选清单。项目组把惠山区“十四五”期间产业项目的单位产值、碳排放、能源强度和分行业单位工业总产值能耗、分行业单位工业总产值的碳排放分别进行了计算和综合排序，如表1项目示例。通过综合排序后，识别惠山可立即投入实施工作的“快赢”项目，以助力达峰进程。

3.2.5 保障发展与低碳平衡

在保障发展与低碳平衡方面，需要寻找如何在保障发展的前提下与低碳相平衡的路径。惠山希望实现去碳化的可持续发展，通过对惠山的碳排放与经济相结合分析，项目组采用Tapio脱钩模型进行经济增长与能源排放脱钩分析。行动方案也不仅关注于达峰目标，同时还考虑了更为广泛的建设新型城镇化、实现可持续发展等。

工业部门是惠山减碳空间潜力和贡献最大的部门，也是实现减碳和发展双赢路径。第一，有序退出高碳产业，科学把握降碳节奏。惠山本地有非常多的钢铁、造纸、化工高碳排放企业，有序腾退的同时，要鼓励发展短流程炼钢。通过研究发现，短流程炼钢比长流程炼钢的单位二氧化碳排放相对较低，同时可以把炼钢出来的产品进行精细化处理，以降低单位产品的能耗和碳排放。结合老旧厂房的升级改造和低效用地的腾挪，综合推进双高企业后，可以腾挪出更多的用能空间、用碳空间、用地空间，这对惠山来说是可持续发展手段。

第二，严控新增两高项目，确保惠山如期达峰。完善能源消费总量和强度双控制度，严格控制高耗能高排放行业。同时，提高项目准入门槛，纳入能耗指标和碳耗指标，加强工业项目监管。

第三，做足绿色增量产业，促进经济低碳转型。要充分发挥惠山汽车零部件产业基础雄厚、产业链完整的优势，加快发展新能源整车产业。依托惠山风电关键零部件特色产业基地和科研院所，打造新能源产业示范基地，同时要建设节能环保装备产业集群，重点发展五大生产性服务业，提升产业能级。

第四，优化创新生产方式，形成“绿色惠山模式”，主要是重视低碳技术的研发和应用，加强科技减碳，同时推进高效的循环利用，打造惠山国家资源循环利用基地。

图5 工业领域科技减碳路径示例

#4

思考与总结

项目组在编制过程中形成了三个方面的思考与总结。在工作组织方面，全局统筹、顶层设计是关键，双碳目标行动方案编制作为前置性工作，影响着城市未来发展方向和路径。中规院在规划统筹方面具有优势和先进性，在多部门协调的工作中作用凸显。在总体思路方面，要保障发展与低碳平衡。在新背景、新形势、新要求下，双碳行动方案的编制应是寻求切实可行的路径，既不要没有增长的低碳，也不要高成本的低碳，寻求保障发展与低碳平衡的方案。在技术路线方面，可依据前文的五个步骤和八大对策。当下我国双碳目标力度空前，各省市快速启动碳达峰、碳中和行动方案的编制，低碳发展不是一个理念，需要通过更详细、更综合、更具体的路径来实现。

本文来源：规划中国

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