城市更新的上海经验——上海规土局长庄少勤“2015世界城市日论坛”发言全文

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编者按

10月31日， 由住房和城乡建设部、上海市人民政府、联合国人居署共同主办，中国城市规划学会、上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市规划和国土资源管理局共同承办的“2015世界城市日论坛”在上海开幕。来自国内外的代表围绕“全球视野与中国经验”“城市设计与城市活力”“美丽城市与和谐人居”三大主题展开探讨，以下为上海市规划和国土资源管理局庄少勤局长在论坛交流发言全文。

庄少勤
上海市规划和国土资源管理局局长

尊敬的各位来宾，女士们，先生们：

下午好！非常高兴有机会在这座不是很新的建筑里（上海展览中心）和大家一起探讨城市更新这个不是很新的话题，这是件很有意思的事。

大家知道，城市更新伴随城市发展的全过程，折射着人们生活方式和城市发展方式的变化，是城市持续发展和繁荣的驱动者。不同地区、不同阶段的城市更新，呈现着不同的特点。

上海从千年之前东海之滨的小渔村；到七百多年前江南水乡的新县城；从1843年开埠，到1990年的浦东开发，乃至现在，一直处于城市更新的过程中。

大家都熟悉外滩，也反映了不同时代上海城市更新的导向。进入二十一世纪后，随着公共管理机构陆续搬离，外滩再次成为上海最重要的金融区域之一。尤其前些年拆除了号称“亚洲第一弯”的高架匝道，修建地下隧道疏解地面过境交通，将更多的地面公共空间还给市民和游客。这一时期的更新，体现了政府向市场的让渡、公共空间向人的回归、城市文脉的传承与延伸，使百年外滩更具活力、魅力与亲和力。

与世界很多大城市一样，我们也经历了城市快速扩张、人口剧增等阶段；面临了旧城老化、服务能力不足等困扰。在这过程中，我们进行了以大规模旧区改造为代表的更新实践。但随着城市日趋长高、长大，以往“大拆大建”外延式扩张的发展老路已难以为继，注重提升城市品质和活力的内涵式发展成为当务之急。

上海城市发展模式在转变，上海城市更新的理念和方法也在转变。

上海城市更新进入了一个新阶段

当今世界在深度市场化、信息化和全球化发展的背景下，技术革命、气候变化、地缘政治经济等都面临新的局势。中国作为一个负责任的大国，近年来在引领经济新常态、建设生态文明、促进区域协调发展等方面均提出了新的发展要求。作为中国的经济中心城市，上海的城市发展面临新的机遇，但在土地利用、人口结构、空间品质、功能活力、文化传承、城市安全等方面都也遇到新的挑战。

一是土地利用。截止2014年底，全市建成区面积3124平方公里，超过市域陆地面积的45%，已逼近规划规模3226平方公里。与此同时，土地利用结构不够合理，工业用地比重过大，达27%。而公共设施和绿地的用地比例偏低。

二是人口结构。本世纪以来，上海人口激增800万，从2000年1608万人至2014年底已达到2425万，人口老龄化、少子化特征日益明显。

三是功能活力。上海不仅在保持传统工业优势面临较大挑战，而且在互联网等新科技和新经济背景下，传统服务经济的发展也面临较大压力，创新经济发展任重道远。

四是空间品质。城市游憩空间不足，人均公共绿地7.1平方米。养老及社区文化、体育等公共服务设施也相对不足。（如上海的大妈们跳舞的舞姿不错，但跳舞的地方不够）

五是文化传承。以往拆除重建为主的旧区改造方式，使上海城市历史风貌受到冲击。我们在延续历史文脉、留存城市乡愁方面要更加努力。

六是城市安全。上海也不时出现看海模式，全球气候变化异常等不确定性增加，对高密度、超大城市的安全和应急避难体系提出了更高要求。

而上海的国家使命是“当好改革开放的排头兵和创新发展的先行者”，并要在建设“国际经济、金融、贸易、航运等四个中心”的基础上，建设具有全球影响力的科技创新中心。

上海在新一轮城市总体规划中的愿景是建设一座追求卓越的全球城市。着力从城市竞争力、可持续发展能力、城市魅力三个维度，打造更加开放的创新之城、更加绿色的生态之城、更加幸福的人文之城。

这样的使命和愿景，现有的城市发展模式能否承载得起？现有城市规划设计和更新理念与方法，能不能适应？这是一个很大的问号。这一愿景必须通过新的发展模式才能实现。

2014年5月6日上海召开第六次规划土地工作会议，韩正书记明确提出了“上海规划建设用地规模要实现负增长”，杨雄市长要求必须“通过土地利用方式转变来倒逼城市转型发展”，这标志着上海进入了更加注重品质和活力的“逆生长”发展模式。所谓“逆生长”用一句前些年上海流行恭维人的广告词：今年20，明年18，就是越来越年轻、越有活力。

新的城市发展模式要求城市治理机制创新，必须探索一条城市更新的新路。着力在存量空间上，打造一座更有安全感、归属感、成就感和幸福感的全球城市。

上海城市更新的新理念和新方法

城市更新概念起源于西方，从“城市再开发”到“城市再生与城市复兴”；现代城市规划理论则从“现代主义”到“新城市主义”再到“生态都市主义”；甚至与东方的传统思想不谋而合。如1992奥运会前，西班牙巴塞罗那借鉴中医理论，在城市更新中采取“针灸式”疗法，激发城市活力，成为东西文化相互交融下的经典更新案例。

前些天，中国学者屠呦呦因中药研究成就获得诺贝尔医学奖，不仅说明了传统中医对生命健康有着重要实用价值，也说明更多的领域在关注东方智慧。瑞士规划师卡尔。芬格胡特（C.FINGERHUTH）前些年还撰写了一本《向中国学习——城市之道》的书。但是，不是向今天的中国学习，因为现在几乎到处是现代主义的面孔。当然，他是向2500多年前中国先贤老子学习。这说明东方传统智慧对治理城市同样具有重要的价值。

中国先贤们的世界观强调“天人合一”，将城市看作天地间的有机生命体。在城市发展上遵循“以人为本，道法自然”，在城市规划建设中提倡“有之以为利，无之以为用”，讲究“因天材，就地利”，强调城市整体性、协调性和持续性，是对空间系统的辩证的、有智慧的处理方法。其实，西方城市规划先驱帕特里克。盖迪斯（P.GEDDES）等学者也很早提出了必须将城市作为活的有机体的理念，不过被强大的工业化边缘化了。而经历过工业文明的洗礼后，东西方殊途同归，形成这样的共识：城市发展应当回归生态文明，回归到亚里士多德时代的理想——城市让生活更美好。

近些年，上海的城市更新正是吸取了东西方文明的成果，形成了中西结合、具有上海特色的“城市有机更新”理念和方法。

上海的城市有机更新不仅将城市作为有机生命体，也是将大城市作为若干“小城市”的共生群体；不仅将城市更新作为城市新陈代谢的成长过程，也将城市更新作为一种对城市短板的修补和社会的治理过程；不仅强调历史人文和自然生态的传承，也强调城市品质和功能的创造；不仅是城市发展质量和效益提升的过程，也是城市各方共建、共治、共享的过程。

具体来说，是在城市“逆生长”的模式下，更加关注空间重构与社区激活，把社区作为一个功能完备的“小城市”。构建以社区为基础“网络化、多中心、组团式、集约型”的城乡空间格局；更加关注生活方式和空间品质，强调以人为本，围绕社区构建生活圈，增强公共空间的品质和人性化的城市体验；更加关注功能复合与空间活力，改变工业文明机械式的区划分割的做法。适应创新经济时代需求，围绕人的创新创业活动，通过土地混合使用，打造功能合理复合的创新空间，激发城市产业活力；更加关注历史传承与魅力塑造，突出城市特色，提升城市魅力，营造出兼具历史底蕴和现代气质的城市文化禀性。上海目前正在开展成片保护历史街区计划，如田子坊，单从建筑本身没有太大保护价值，但这个街区代表的城市肌理和市民的生活方式，是城市生命的有机组成部分；更加关注公众参与和社会治理，城市更新不仅是空间重组过程，也是利益重新分配的过程。应发挥市民的主体作用，注重社会多元协同（包括规划者、建设者、运行者、管理者和需求者），构建和谐有序、共建、共治、共享的社会关系；更加强调低影响与微治理，注重以“小规模、低影响、渐进式、适应性”为特征的“中医式疗法”更新方式（当然，必要时也可用西医），推动城市的内涵式创新发展。

上海城市更新的新实践

在学习总结多年实践经验基础上，今年5月，上海市政府颁布《上海市城市更新实施办法》，强调上海实施动态、可持续的有机更新。并注重以下工作原则：一是政府引导，规划引领，政府制定更新计划，以区域评估为抓手，落实整体更新的要求，发挥规划的引领作用；二是注重品质，公共优先。坚持以人为本，以提升城市品质和功能为核心，优先保障公共要素，改善人居环境；三是多方参与，共建共享，创新政策机制，引导多元主体共同参与，实现多方共赢；四是依法规范，动态治理，以土地合同管理为平台，实施全要素全生命周期管理，确保更新目标的有效实现。具体而言：

一是发挥文化引领作用，提升城市内涵。美国知名学者刘易斯。芒福德（L.MUMFORD）曾说城市是文化的容器。城市根本功能在于文化积累、文化创新，在于流传文化，教育人民。”这段话精辟地阐述了文化、城市与人之间的关系。文化是城市的灵魂，发挥文化的引领作用，是对上海城市有机更新基本要求和首要任务。

郑时龄院士也说过，建筑是塑造人性的场所。对市民来讲，城市就是一个大众创作、大众享有的公共艺术品。市民不仅仅是城市文化的被动接受者，更是积极创造者。城市更新就是大众艺术创作。

将艺术注入城市空间，用文化来引领城市更新，不仅可以提升城市品质，更可以提高市民品味乃至修养品行。在美丽的城市一定遇见美好的市民。

正是基于这样的思考，我们以“文化兴市、艺术建城”为理念，在今年举办了首届“上海城市空间艺术季”，主展览选择在由上海飞机制造厂车间更新改造而来了徐汇西岸艺术中心，那里别有天地，如果您肯花一点儿时间去参观，就会成就您与上海城市心灵的一次赏心悦目的艳遇。

不同于一般意义上的双年展，空间艺术季不仅面向所谓专业、精英人士，而是渗透到城市日常生活的每个角落，特别强调公众性和实践性。

公众性体现在普通市民的自主参与。上周末空间艺术季主办方与徐汇区社区合作组织了“荧光夜跑活动”。这次夜跑活动由社区居民、健康跑爱好者与设计师共同参与，通过清除路障、加强安全配套设施，如荧光标记，艺术化地提升了街道空间品质。

实践性体现在通过现场案例，展示现实更新过程和效果。空间艺术季还设立了十五个实践案例展。例如在虹口区音乐谷实践案例在策展对话中产生了“微空间复兴计划”，通过网上征集设计师，在社区中招募志愿者，试点改造身边的灰色空间，推动社区空间品质和活力的改善。

二是发挥社区平台作用，完善生活圈功能品质。以社区为基本生活单元，打造生活圈。首先要以市民需求和社区文体为导向，对更新地区进行综合评估，重点关注社区公共开放空间、公共服务设施、住房保障、产业功能、历史风貌保护、生态环境、慢行系统、城市基础设施和社区安全等方面内容，明确生活圈中“缺什么”，“补什么”，提供更加宜人的社区生活方式。

例如普陀区曹杨新村改造。作为本世纪五十年代上海第一代工人新村，具有鲜明的时代特色，但近些年新村内环境破旧、公共服务设施不足。本次更新实践充分发挥曹阳街道基层平台作用，发动居民参与评估和改造，完善了社区生活亟需的体育等配套服务设施，开放了滨水公共空间，激发旧社区的活力。

三是发挥市民主体作用，促进城市共享发展。坚持以民为本，保障市民权益。探索“政府-市场-市民-社团”四方协同的机制，注重物业权利人和设计师及政府部门的协作，发挥市民协商自治作用。努力避免将城市更新成为加重社会两极分化的过程。

例如杨浦区佳木斯路居住区更新改造。佳木斯路居住区是上世纪50年代建造的低标准、不成套住宅，厨房两、三户合用，没有单栋的卫生设施。政府决定通过成套改造方式来进行更新，改善市民居住生活。更新工作中，注重发挥居民主体作用，分两阶段征询居民意愿：第一阶段征询居民改造意愿，第二阶段征询改造方案，签订《意向书》。同时请居民参与方案设计和政策制定。因而，更新实施很顺利。

四是发挥市场驱动作用，促进城市创新发展。上海的城市发展转型必须坚持减少对房地产的依赖。城市更新坚持公共利益优先，不以地块就地资金平衡为前提。既不能让市场太任性，否则容易产生不公等问题。但要发挥好市场的资金、资源和创新能力等方面的作用。制定容积率奖励等方面的激励政策，多通过市场的方式，加强历史风貌保护、增加公共空间与改善公共服务。

例如普陀区沪西工人文化宫街坊改造，沪西工人文化宫始建于1959年，曾是本市最大的园林式工人文化宫。目前街坊内业主众多，空间品质不高，缺少活力。通过更新规划，协调多方利益，激发多方业主的更新意愿，有效保护历史风貌，增强市级公共文化设施服务功能，整体提升街坊价值品质。

五是以合同契约管理为抓手，创新城市治理机制。每一个更新项目实施就是一次城市治理行动。而持续有效的治理取决于参与主体持续、稳定的社会责任。通过对项目主体社会责任的全生命周期契约管理。如将物业持有比例等要求纳入合同管理，减少投机因素，使开发商转型为城市运营商，与城市共同成长。这样的社会契约关联可改善社会治理机制，从源头上减少城市病产生，促进城市共建、共治、共享。

例如杨浦区杨树浦电厂更新改造。由原权利人对工业街区整体转型更新。在承诺经营性物业长期持有不低于60%基础上实施更新开发。土地合同中还约定了开发时序，遵循先公共、后经营的原则，先行落实绿地、变电站等公益性项目。并对风貌保护、环境和社区服务责任等要素纳入全生命周期管理。

对未来上海城市更新的工作展望

城市更新已成为上海城市发展的主要方式，也是未来城市治理的关键抓手。刚刚闭幕的中共十八届五中全会进一步明确了国家发展蓝图，我们将围绕“四个全面”的国家战略部署，主动适应和引领城市发展的新常态。在“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展”中，不断探索“逆生长”模式下“有机更新”的新领域，持续提升城市品质和活力。

一是注重人本化：城市品质根本上取决于市民的品质，城市更新同样需要大众创新，通过人的更新成长来推动城市更新。我们正编制上海市民城市读本，办好SEA-Hi城市空间艺术跨界论坛，开展好“行走上海”、“市民城市设计”活动。

二是注重社会化：进一步完善社区规划体系与社区规划师制度，强化利益机制，如空间权益调节和激励机制。引导市场、社会主体和专业力量的积极参与，探索共享城市的治理模式。

三是注重信息化：积极应对智慧城市时代要求，建立动态的城市体征指标评估体系，构建更加开放的网络化城市共享共治平台。

四是注重法治化：在进一步实践基础上，适时提请市人大修订上海市城乡规划条例、上海市历史风貌保护条例，并进一步完善配套政策。

最后，让我们再次向先贤们致敬！《大学》中有云：苟日新，日日新，又日新。城市有机更新就是上海“日日新”的主要成长方式，也是一种持续传承和创新的责任和使命。上海将在城市有机更新中充分展现“海纳百川、追求卓越，开明睿智、大气谦和”的城市精神。

欢迎每一个关注与喜爱上海的人都来参与设计和创造这座伟大的城市。

让城市因为我们的努力而更加美好！谢谢！

（原文转自“上海规土”微信公众号）

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