阳建强：城市更新 作为城市发展的自我调节机制

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编者按

4月9日-10日，由中国城市规划学会和东南大学主办、东南大学建筑学院承办的“2016城市更新学术研讨会——新型城镇化背景下的城市更新”在南京召开。4月9日上午，东南大学建筑学院教授、城市规划系主任阳建强做主题报告《城市更新：作为城市发展的自我调节机制》。

阳建强
东南大学建筑学院教授、城市规划系主任

城市更新自产业革命以来一直都是国际城市规划学术界关注的重要课题，是城镇化水平进入一定发展阶段后面临的主要任务。

如何全面科学理解城市更新，提高其科学性、系统性和政策性，以及如何借助社会和市场合力有效推动城市更新，促进城市整体功能提升与可持续发展，是新常态下各个城市面临的现实问题和重大挑战。

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简要历史回顾

1.1 国外旧城改建与更新发展概况

自城市诞生之日起，城市更新就作为城市自我调节机制存在于城市发展之中。然而，真正使城市更新这一问题突出地显示出来，则是始于18世纪后半叶在英国兴起的工业革命。

面对工业革命之后出现的整体性城市问题，欧美许多国家对城市更新予以了高度重视，纷纷兴起了一场城市更新运动。这一城市更新运动发展至今，其内涵与外延已变得日益丰富，呈现出不同的阶段特征。

① 城市更新政策的重点从大量贫民窟清理转向社区邻里环境的综合整治和社区邻里活力的恢复振兴。

② 城市更新规划由单纯的物质环境改善规划转向社会规划、经济规划和物质环境规划相结合的综合性更新规划，城市更新工作发展成为制定各种不可分割的政策纲领。

③ 城市更新方法从急剧动外科手术式的推倒重建转向小规模、分阶段和适时的谨慎渐进式改善，强调城市更新是一个连续不断的更新过程。

1.2 国内发展历程

解放初期 :

由于连年战争，呈现出日益衰败的景象，环境条件异常恶劣。治理城市环境和改善居住条件成为当时城市建设中最为迫切的任务。

“一五”时期 :

过份强调利用旧城，致使不得不采取降低质量和临时处理的办法来节省投资，为后来的旧城改造留下了隐患。

“大跃进”时期：

由于不顾国家财力和物力的盲目冒进，导致工业建设速度过快，规模过大，城市和城市人口过分膨胀，加重了旧城负担，加速了旧城的衰败。

“文革”时期 :

城市建筑和旧区改造长期处于无人管理，造成城市布局混乱、环境质量恶劣等严重问题，给以后的旧城改造设置了难以解决的障碍。

1970年代后期：

旧城改造的重点转向还清30年来生活设施的欠帐。建设项目存在各自为政、标准偏低、配套不全，同时还存在侵占绿地、破坏历史文化环境的现象。

改革开放后：

伴随中国城市发生的急剧而持续变化，城市更新日益成为我国城市建设的关键问题和人们关注热点。

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国内外研究现状

2.1 国际研究总体情况分析

不同研究地区的分析

2.2 国内研究总体情况分析

万方数据库知识脉络分析——城市更新

2.3 近5年国内研究现状分析

（1）年份数量

2011-2015年文献数量

（2）地区分布特征

国内学者研究国外城市更新案例分布

国内城市更新城市案例分布（仅列举至少2次的城市）

（3）研究领域分布

城市更新文献研究领域分布表

城市更新文献研究领域分布比例图

（4）研究热点与潜在的趋势特征

城市更新领域文献关键词词频统计图

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当前城市更新面临的机遇与挑战

3.1 当前城乡形势与需求

（1）从国家科学和技术发展规划看

《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》在“重点领域及其优先主题”部分，将“城市功能提升与空间节约利用” 作为“城镇化与城市发展” 重点领域的优先主题之一。

《国家十二五科学和技术发展规划》将“城市功能提升与空间节约利用”作为“强化绿色城镇关键技术创新，促进城市和城镇化可持续发展”重点领域核心关键技术突破的重要内容。

（2）从国家经济发展政策看

2014年国土资源部出台的《节约集约利用土地规定》明确提出“严控增量，盘活存量”，提高土地利用效率将是未来土地建设的方向。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年计划的建议（2016－2020年）》指出：要大幅提高资源利用效率，有效控制建设用地总量，逐年减少建设用地增量，并且强化约束性指标管理，实行建设用地总量和强度双控行动。增量和存量规划并重成为城市规划工作的必然选择。

（3）从国家新型城镇化发展要求看

《国家新型城镇化规划2014-2020》根据世界城镇化发展普遍规律和我国发展现状，指出“城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段”。提出了优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率等基本原则。

2015年12月召开的《中央城市工作会议》强调城市工作是一个系统工程，要坚持集约发展，提倡城市修补，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变等等。

（4）从国家现实城市建设工作重点看

国家相继出台《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）和《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号）重要文件。

2014年《政府工作报告》提出的“三个一亿人”的城镇化计划，其中一个亿的城市内部的人口安置就针对的是城中村和棚户区及旧建筑改造。

3.2 存在的主要问题与矛盾

（1）城市病问题日益突出

（2）空间资源日趋紧张

（3）公共利益难以保障

（4）建设性破坏现象严重

（5）旧城社会网络遭受破坏

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今后开展城市更新工作的初步思考

4.1 如何理解城市更新

城市更新涉及到城市社会、经济和物质空间环境等诸多方面，是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程。

4.2 城市更新应遵循的基本规律

邹德慈院士在2010年中国城市规划年会上作的大会主题报告的主要观点： 

1）城市更新是客观规律

2）在更新的前提下，进行更新和改建

3）大规模、高速的进行彻底摧毁全部重建，不是一种值得推广的好方法

陈为邦先生在2015年中国城市规划年会“城市更新与功能提升”自由论坛上的发言的主要观点： 

1）城市更新需要认真体现市场规律

2）城市更新必须体现公共政策

4.3 改进现有的规划方法和技术

（1）战略层面

需要从宏观层面对城市更新进行必要的调控和引导，提出城市更新的总体目标和策略；

制定相应的城市更新专项规划，划定实施城市更新的片区范围，判断城市更新的规模，提出分区更新规划指引；

在近期建设规划及年度实施计划中确定城市更新项目类型、规模、位置以及实施时序和规划指引等具体内容。

（2）实施层面

在详细规划层面，城市更新需要城市规划深入调查研究。

需要突破目前主要根据用地权属和使用现状划定更新范围的方式，合理划定城市更新单元，对城市更新涉及公共利益的主要因素提出强制性的控制要求，为下一层次面向市场的城市更新单元实施规划的编制奠定基础。

需要重点强调的是，在城市更新的整个过程中要加强城市设计的作用，提倡城市修补，注重旧城传统风貌的保护与延续。

4.4 城市更新实施机制的建设

（1）优化城市更新实施机制

一方面要求城市更新不能脱离市场运作的客观规律，需要应对市场的不确定性；

另一方面要求在政府和市场之间建立一种基于共识、协作互信、持久的战略伙伴关系。

（2）多方合作和公众参与

城市更新是一个广泛涉及社会各个层面和利益群体的综合性事业，城市更新的顺利开展需要各方参与，不论是直接参与还是间接参与，都需要加强沟通与合作。

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