北京金融法院十大典型案例九原告败诉原因：可能没搞清楚投诉和举报区别【金融裁判规则384】
一、问题的提出
近期，北京金融法院从2022年度审结的8000余件案件中精选出十大典型案例，其中案例九为“一行两会一局”行政行为的金融行政案例，特别具有典型意义。
该案例的裁判要旨为：1.人民法院审理因投诉举报引发的涉金融行政案件，在坚持合法性审查原则的同时，应当贯彻实质解决行政争议的司法理念。在仅针对被诉行政行为作出判决难以直接回应原告实质诉求的情况下，可以通过调查了解相关市场行为、加强司法释明、督促相关金融管理部门依法履责等方式，实质解决争议。2.人民法院在审理中应当抓住行政争议的核心，对相关市场行为等进行必要的调查询问，积极引导各方当事人共同寻求直接解决争议的路径，促使争议得到实质性解决。
但原告败诉的原因可能是因为没有搞清楚投诉和举报的区别，对于金融律师来讲，就特别具有学习研究价值和意义了。
笔者也曾办理了一起涉银保监局对银行监管履职的行政案件，案件源起是某贷款人认为银行存在违规行为，特向当地监管部门举报。该纠纷中，贷款人进行了举报，又走了民事途径、行政途径，引发了四五个案件。笔者所在律所代理银行多个案件。考虑到客户商业秘密，笔者在此不详述案件经过，而是想与大家谈谈一个细节问题——向银行维权过程中的举报到底是什么？
一般公众常常会希望借助行政监管手段，对金融机构产生合规压力，从而获得和解、调解的机会，或有利证据。特别是当监管机构对金融机构未作出行政处罚时，维权方可否通过行政复议/诉讼的方式要求监管机构履职？这些是本文要介绍的重点。
二、提出举报的直接依据
为了全方位建立消费纠纷多元化解机制，监管部门在2019年-2020年相继公布了投诉、举报、信报处理办法。其中，2019年12月25日，中国银行保险监督管理委员会令2019年第8号公布《银行保险违法行为举报处理办法》，2020年1月14日中国银行保险监督管理委员会令2020年第3号公布《银行业保险业消费投诉处理管理办法》。
三、投诉与举报的区别
区别 | 投 诉 | 举 报 |
主体 | 消费者 | 自然人、法人或者其他组织 |
对象 | 银行保险机构或者其从业人员 | 银行保险机构 |
原因 | 因购买银行、保险产品或者接受银行、保险相关服务与银行保险机构或者其从业人员产生纠纷 | 银行保险机构违反相关监管法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件的行为 |
处理机构 | 银行保险机构 | 银行保险监督管理机构 |
目的 | 主张民事权益 | 请求银行保险监督管理机构依法履行查处职责的行为 |
处理程序 | 对于事实清楚、争议情况简单的消费投诉，应当在15日内办理完毕并告知投诉人，情况复杂的可延长至30日；情况特别复杂或有其他特殊原因的，经过必要审批程序后，办理期限可再延长30日。 投诉人对银行保险机构分支机构消费投诉处理结果有异议的，可以自收到处理决定之日起30日内向其上级机构书面申请核查。核查机构自收到核查申请之日起30日内作出核查决定并告知投诉人。 | 银行保险监督管理机构应当在收到举报之日起15日内审查决定是否受理，并书面告知举报人。 举报材料不符合规定，或不符合实名举报的要求的，银行保险监督管理机构可以要求举报人在合理期限内补充提供有关材料。受理审查时限自收到完整材料之日起计算。 银行保险监督管理机构应当在受理之日起60日内，对被举报的违法行为作出书面调查意见，并及时书面告知举报人，情况复杂，需要延长调查期限的，可以适当延期，一般不超过30日。 |
实践中，维权方可能是投诉、举报“傻傻分不清楚”，继而直接给监管机构邮寄投诉举报材料。这时，监管机构在审查后认为维权方的举报事项实质属于消费者投诉事项的，则会转相应机构处理，而不是直接查处。近期，北京金融法院公布的十大典型案例之九《吴某某诉中国银行保险监督管理委员会北京监管局、中国银行保险监督管理委员会行政处理及行政复议案》中，原告败诉的原因就是没有搞清楚投诉和举报的区别。
四、举报方是否有权要求监管机构作出处罚
在举报处理程序中，有一个较为特殊的问题，也是极易引发行政复议/诉讼的问题。在举报办法第十二条第3款“银行保险监督管理机构依法对被举报的违法行为进行调查后，如发现存在违法违规行为，但无法在受理之日起60日内作出行政处罚、监管强制措施等决定的，在书面调查意见中应当告知举报人将依法予以处理。”若最终监管部门将受理的案件销案处理（如超过行政处罚追诉时效），或进一步作出了行政处罚决定的，监管部门是否有义务将最终的处理结果告知举报方？若没有告知的（主要是未作出行政处罚的情况下），举报方是否享有诉讼权利要求监管部门履职？
最高人民法院（2017）最高法行申281号行政裁定书载明：公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。该裁定书还指出：通常认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。
安徽省高级人民法院（2019）皖行终259号行政判决书载明：本案中，埇桥区食药监局接到石怀赛的举报后，对其举报的行为进行了调查处理，对被举报人决定不予行政处罚后，已将处理结果用书面形式向石怀赛进行了回复。该回复并未对石怀赛施加新的负担，也未减损其权益，故对其合法权益并未产生实际影响。同时，石怀赛申请复议要求撤销埇桥区食药监局作出的回复，但其复议理由及起诉理由显示其复议及起诉的目的均是意图作成对被举报人的处罚，而这种作成对第三人负担的请求权需要依赖法律、法规的特别规定,但相关的食品药品法律、法规仅规定公民对食品、药品违法行为有权进行投诉、举报，并未规定投诉举报人有作成或加重对第三人处罚的请求权。
笔者还注意到《市场监督管理投诉举报处理暂行办法（2022第二次修正）》（国家市场监督管理总局令第61号）第三十二条：法律、法规、规章规定市场监督管理部门应当将举报处理结果告知举报人或者对举报人实行奖励的，市场监督管理部门应当予以告知或者奖励。按照该条规定，只有法律、法规、规章明确规定市场监管部门对举报事项处理结果应当告知的，市场监管部门才履行告知义务。若法律、法规、规章没有明确规定监管部门对举报事项处理结果应当告知的，则监管部门无须告知举报方。那么举报办法第十二条第3款便没有规定监管机构要将处理结果告知举报方，举报方也就没有相应诉权。
五、对举报维权方式的实务建议
投诉、举报都是正当途径，但并不应成为主流途径。在此，笔者提出如下实务建议：
第一，维权方应注意举报的时效。《中华人民共和国行政处罚法（2021修订）》第三十六条：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。错过该时效的，及时监管机构认为金融机构存在违法违规行为，但也无法作出行政处罚决定。
第二，通过举报途径解决问题应当谨慎。举报时，维权方应当有被举报人违反相关银行保险监管法律、行政法规、部门规章和其他规范性文件行为的具体事实及相关的证明材料；捏造、歪曲事实，诬告陷害他人的，依法承担法律责任。而且在没有新事实的情况下，不应重复举报。
第三，举报方应当实事求是。勿将投诉举报作为对被举报人加重处罚的工具，比如借复议诉讼向行政机关施压，要求获得赔偿，已经完全背离了作为普通消费者为维护自身合法权益而进行投诉举报的目的，提起的相关复议和诉讼缺乏正当性，客观上浪费了大量的行政资源及司法资源。
诉为非诉，以讼止讼；一案含百理，一理通百案
诸奇红律师
浙江智仁律师事务所高级合伙人
杭州市律师协会第十届金融专业委员会主任