国内“揭榜挂帅”机制实践的分类与借鉴

习近平总书记指出，要有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制。近年来，国家相关部委和全国各省市纷纷在不同类型、不同需求的重点创新任务、重大科技项目中开展“揭榜挂帅”机制试点，形成了丰富的探索经验和成功的实践模式。面向“十四五”科技创新规划，特别是组织实施好科技重大专项，推进重点产业创新体系建设和支撑高水平人才引进培养的需求，当前迫切需要加快探索在更多项目、更广领域实施“揭榜挂帅”的新模式和新机制。国家和国内各省市的重要经验值得总结借鉴。

01

国内“揭榜挂帅”实践的主要类型

近年来国内多元多样的“揭榜挂帅”探索实践，以项目的定位、目标和机制分类，主要可以归纳为聚焦产业创新重大战略任务、引领构建产业与科技双向链接、促进基础前沿领域重大创新突破、面向社会民生领域重大需求、强化发挥科技“帅才”引领作用五种类型。

一是聚焦产业创新重大战略任务，政府“出题发榜”，企业“揭榜”，开展目标导向的研发攻关（见表1）。面向制约产业升级发展的关键核心技术需求和“卡脖子”问题，由政府财政出资，凝练悬赏标的，向社会发榜公布，征集揭榜攻关可行性方案。通过专家评审、“赛马制”等方式，在揭榜单位中择优支持具备较强创新能力的优势企业、机构独立承接或牵头组成创新联合体承接重大攻关任务，集中力量突破具有领先性、独创性的产业关键技术、产品。在项目攻关过程中，采取“军令状”、阶段性评估、滚动式资助等方式不断压实责任，确保研发成效。通过“揭榜挂帅”，引导企业通过技术创新做大做强，促进产业创新能级跨越式提升。如工信部人工智能“揭榜挂帅”项目、科技部“数学和应用研究”重点专项、贵州省科技厅与能源局针对省内长期解决不了的痛点难点问题设计技术榜单等。

表1 聚焦产业创新重大战略任务“揭榜挂帅”实践

类型	地区	发榜方	揭榜方	做法特点
聚焦产业创新重大战略任务务	国家	工信部	全国从事人工智能技术创新和应用服务的相关企业、高校、科研院所等，具有较强技术创新和产业化应用能力	人工智能“揭榜挂帅”工作聚焦产业发展的核心基础、重点产品、公共支撑等3类创新任务，发掘培育一批掌握关键核心技术、具备较强创新能力的优势单位，突破一批标志性技术产品，加速新技术、新产品落地应用。
国家	科技部	中国大陆境内注册的科研院所、高等学校和企业等，或由内地与香港、内地与澳门科技合作委员会协商确定的港澳科研单位	“数学和应用研究”重点专项，为切实提升科研投入绩效、强化重大创新成果的“实战性”，聚焦国家战略亟需、应用导向鲜明、最终用户明确的攻关任务，突出最终用户作用。
贵州省	省科技厅与能源局	面向全国创新主体	鼓励产学研合作，煤矿企业、设备制造企业、高校、科研机构合作共同申报，牵头单位须为贵州省内注册的独立法人。

二是引领构建产业与科技双向链接，企业“出题”，政府“发榜”，科研机构“揭榜”，加速科技成果转化（见表2）。充分发挥企业作为科技成果下游用户的主动性，引导领军、龙头企业从市场需求出发提出技术需求，政府面向区域、全国乃至全球科研机构、高校、产业链上下游企业等各类创新主体发榜。项目以企业出资为主，政府给予相应补贴或政策支持。在“制榜”“选帅”和项目管理环节中，充分体现企业需求方的主导作用。通过“揭榜挂帅”项目实施，促进各类创新主体的科研成果在企业落地转化。支持企业以“揭榜挂帅”项目为纽带，牵头组建创新联合体、产学研联盟，营造更优产业创新生态。如广东省技术攻关类项目、江苏省“J-TOP创新挑战季”、辽宁省科技厅“揭榜挂帅”专项和安徽省芜湖市面向长三角“揭榜挂帅”等。

表2 引领构建产业与科技双向链接“揭榜挂帅”实践

类型	地区	发榜方	揭榜方	做法特点
引领构建产业与科技双向链接	广东省	省科技厅（榜单由企业提出）	省内外有研发能力的高校、科研机构和企业及其联合体	由广东龙头、骨干企业提出技术攻关需求。有研究开发能力的省内外高校、科研机构、科技型中小企业或其组织的联合体均可主动揭榜，经供需对接达成协议后，开展攻关任务，由需求方和省科技厅提供相应的研发资助。
江苏省	“J-TOP创新挑战季”技术产权交易市场（榜单由企业提出）	省内高校、科研院所、新型研发机构等	“J-TOP创新挑战季”解决企业苦于技术难题找不到解决办法的发展瓶颈，通过技术产权交易市场链接需求和供给两端，建立线上企业技术需求张榜、揭榜平台。江苏省产业技术研究院与龙头企业共建企业联合创新中心，由企业提出重大关键核心技术难题并出资开出技术需求榜单，在全球范围寻找“揭榜英雄”，开展联合攻关。
辽宁省	省科技厅（榜单由企业提出）	全国高校、科研院所以及多家上下游企业	由产学研联盟盟主或骨干龙头企业发布榜单，联合高校、科研院所以及多家上下游企业组建了产学研联盟，并在辽宁省科技厅支持下采取“揭榜挂帅”方式启动了技术攻关项目，营造更优创新产业生态。
安徽省芜湖市	市科技局（榜单由企业提出）	重点面向长三角（G60科创走廊）地区企业和高校院所	重点面向长三角（G60科创走廊）地区企业和高校院所，联合本市企业通过“揭榜挂帅”形式开展重大科技成果工程化研发，启动市重大科技成果工程化项目，解决一批企业关键技术难题。

三是面向基础前沿竞争热点领域，政府和企业“发榜”，科学家“揭榜”，追求重大创新突破（见表3）。面向可能发生重大突破的基础科学和产业前沿技术竞争热点领域，政府组织行业企业开展未来技术前瞻，制定前沿探索性科研需求榜单。财政科技资金引导企业共同参与投入，通过“揭榜挂帅”机制，支持项目负责人开展长周期、高风险的重大基础前沿研究项目，不设“论文指标”等附加条件，赋予“挂帅”科学家在确定研究方向、组织科研团队、安排经费使用等方面的充分自主权，为研究工作提供宽松的环境和稳定的支持，提高项目取得重大创新突破的几率。鼓励优秀青年人才探索国际科技前沿，勇为“帅”才。如江苏省发布重大科学前沿和产业科技前瞻“榜单”、国家电网发布基础前沿类“揭榜挂帅”项目等。

表3 面向基础前沿竞争热点领域“揭榜挂帅”实践

类型	地区	发榜方	揭榜方	做法特点
面向基础前沿竞争热点领域	江苏省	省科技厅	本省注册的具有独立法人资格的高等院校、科研院所、科技型企业等各类科研主体	以重大科学前沿和产业科技前瞻“榜单”为引导，支持项目负责人实施一批长周期、高风险的重大基础研究项目，专项没有“论文指标”等附加条件，科研人员可以自主确定研究方向、自主设置研究课题、自主选聘科研团队、自主安排经费使用，甚至还有宽容失败的免责机制和考核激励机制、滚动支持机制。
全国	国家电网	国家电网内部单位	发布“揭榜挂帅”项目类型是基础前沿类，榜单提出问题和预期目标，不设具体考核指标，考核指标注重对现有技术的提升，不同于以往项目一般有核心期刊论文、专利等方面要求，主要体现成果比现有技术有所进步，验收环节专家评审。

四是面向社会民生领域关键需求，政府“发榜”，全社会能者“揭榜”，解决急难重大问题（见表4）。面向社会民生领域发展中的各种紧迫性、突发性挑战，以及疑、难、急的重大社会民生关切问题，发挥“揭榜挂帅”机制范围广、重结果的制度优势，完善应急科研任务组织机制，灵活高效及时地发布场景导向、功能导向的需求榜单，面向全社会公开征集技术解决方案，让更多科技成果造福人民，保障人民生命健康和民生福祉。如河北省聚焦雄安新区、冬奥赛区等重大民生关切“揭榜挂帅”，湖南省针对生命健康、环境保护等民生领域重大需求“揭榜挂帅”等。

表4 面向社会民生领域关键需求“揭榜挂帅”实践

类型	地区	发榜方	揭榜方	做法特点
面向社会民生领域关键需求	河北省	省科技厅	面向全国创新主体	省科技厅聚焦雄安新区、冬奥赛区和省委省政府20项民心工程中的重大民生关切，启动实施了民生领域系统技术集成专项，发布技术榜单，采用“揭榜挂帅”制，面向社会公开征集技术解决方案。
湖南省	省科技厅	面向国内外创新主体	省科技厅针对生命健康、环境保护等民生领域重大需求，着力研制一批高端医疗设备，突破环境治理关键共性技术，让更多科技成果造福人民，保障人民生命健康和民生福祉。

五是面向吸引集聚科技领军人才，一地“发榜”，全球高水平人才“揭榜”，推进人才、项目、平台一体化发展（见表5）。面向推动高水平、全球化“引才”“聚才”“用才”，地方政府以“揭榜挂帅”制项目为抓手，面向本地发展实际需求，积极引入国内外顶尖科技创新人才、团队，建立“项目+人才+平台”一体化发展机制，支持其在本地落地生根发展。从体制机制上为“揭榜”引进的高水平人才提供充分保障和多元支持，落实人才科研自主权，充分调动项目负责人和团队积极性，实现以制度优势聚人才优势，以人才优势塑创新优势。如浙江省面向全球张榜招贤，贵州省将符合条件的省外揭榜成功者列入“百千万人才引进计划”，青海省探索建立“项目+人才+平台”的培养模式，成都高新区“揭榜挂帅”型研发机构“岷山行动”计划，积极引入国内外顶尖科技创新团队或科研机构。

表5 面向吸引集聚科技领军人才“揭榜挂帅”实践

类型	地区	发榜方	揭榜方	做法特点
面向吸引集聚科技领军人才	浙江省	省委人才办、省人社厅	面向全球创新主体	省委人才办、省人社厅梳理制约产业链、供应链安全的技术难题，面向全球张榜招贤。
贵州省	省科技厅与省能源局	面向全国创新主体	瞄准痛点难点问题，对中榜单位和团队给与无偿资助、股权投资等多种支持。通过项目与人才协同的方式，将符合条件的省外揭榜成功者列入贵州省“百千万人才引进计划”。
青海省	省科技厅	面向全国创新主体	探索建立“项目+人才+平台”的培养模式，充分发挥科技示范引领作用，采用“帅才科学家负责制”试点，引进院士团队牵头实施项目。
四川省成都市	成都高新区党工委	面向全球创新主体	2021年1月，成都高新区启动“揭榜挂帅”型研发机构“岷山行动”计划，通过“揭榜挂帅”，积极引入国内外顶尖科技创新团队或科研机构，构建参与主体多元、内部分工合理、相互协同支撑的新型研发机构体系。

02

国内“揭榜挂帅”主要成功经验与借鉴

一是充分发挥政府战略导向作用，以榜单为引领凝聚优势研发力量形成攻关合力。

科技部“十四五”国家重点研发计划凝练重大任务需求形成“揭榜挂帅”榜单，旨在解决国家战略亟需的、最终用户明确的应用型的重大攻关任务。科技部通过 “军令状”“里程碑”、经费拨付方式、结果评价等管理机制，扎实推进项目，分阶段考核和拨付经费，以成败论英雄。江苏省聚焦省重点培育的新型电力（新能源）装备等13个先进制造业集群实施“揭榜挂帅”制项目，省工业和信息化厅遴选一批关键核心技术凝练榜单，各市县组织推荐辖区内企业、创新联合体“揭榜”。揭榜任务实施期间，持续跟踪进展，适时组织行业专家对揭榜任务完成情况进行阶段性评估。

二是充分发挥领军企业创新主体作用，聚焦产业创新薄弱环节强链补链。

北京中关村管委会实施“揭榜挂帅”机制助力强链工程，榜单由领军企业提出，针对产业链需进一步做强做优的薄弱环节，面向全国发榜。中关村实施“揭榜挂帅”的特点是需求准、主体实、机制新、粘性强。中关村管委会明确要求发榜方和揭榜方达成合作意向后组建创新联合体，共同开展技术研发攻关，发榜企业承诺意向采购，在项目研发成功后将揭榜单位新研发的技术产品纳入供应链。大型集团企业通过内部“揭榜挂帅”提升研发链效率。中海油研究总院在中海油集团推行以项目长负责制为核心的“揭榜挂帅”制。榜单来源针对生产实际中面临的难题，从专业领域酝酿项目题目，自下而上和自上而下相结合。没有申报门槛，揭榜人员不受职务、职级、职称、资历等限制。选人用人权、绩效考核权、研究自主权、经费执行权即签字权下放到项目负责人。评价机制灵活，宽容探索性失败。通过研发组织机制创新，充分激发了大型国有企业内部的创新活力。

三是充分发挥“挂帅”人才科技创新领军作用，组建具有强大战斗力的研发团队。

浙江省政府高度重视“揭榜挂帅”机制带来的引才机遇，浙江省委人才办、省人社厅梳理制约产业链、供应链安全的技术难题，面向全球张榜招贤。省委人才办、省人力社保厅和浙江大学共同设立“揭榜挂帅”产研融合平台，通过对企业技术需求与专家教授的精准匹配，实行项目研发合作全流程监管，着力解决对接匹配不精准、后续服务不落地、项目监管不到位等痛点问题。杭州市委人才办、杭州市科技局、杭州市商务局、国科大杭州高等研究院、钱塘区委、区政府主办“揭榜挂帅·全球引才”科洽会吸引了多位院士，多家以中科院研究所为代表的研究机构、高校和企业代表“揭榜挂帅”，全球引才。宁波市人才科技周聚焦“项目招引领军人才，技术需求全球发榜”，开展科技项目“揭榜挂帅”，重点技术难题面向全球招纳优秀人才。绍兴市实行“揭榜挂帅”攻关，探索引才用才新路径。科技局会同市委人才办制定《绍兴市重点项目攻关“揭榜挂帅”实施方案》，面向知名高校院所、行业领军人才和团队发出“求贤帖”。

四是推动政府项目管理模式变革，提升财政投入效率。

金华市数字化平台管理助力政府部门全流程跟踪服务。企业有技术需求随时发榜，专家团队即时揭榜，政府职能部门全流程跟踪，聚焦流程再造制度改革、业务数据集成和细化量化标准。湖北省科技厅由“管理者”换位为“服务者”，探索闭环机制。探索推行关键核心技术“赛马制”、技术总师负责制、经费包干制、信用承诺制，发现失实失信行为及时进行“停榜”，形成管理闭环。财政资金投入撬动社会资本助力企业创新，省级财政科技资金拟投入3亿元，预计带动企业和相关研发机构投入达30亿元以上。贵州省实施“揭榜挂帅”，构建开放式创新体系。贵州自身科技资源薄弱，很难依靠自身力量去攻克关键核心技术，在全国率先推出技术榜单，构建开放式创新体系。技术榜单制转变财政资金投入方式，中榜单位和团队既可申报无偿资助，也可申请股权投资。

03

对进一步推行“揭榜挂帅”制的相关建议

一是在重大专项中实施战略导向的“揭榜挂帅”制，凝聚强大创新合力。

率先在重点产业领域和可能产生重大颠覆性突破的前沿技术领域优先布局，组织行业领域专家深入研究，凝练聚焦重点突破方向，明确研发需求和任务目标，编制重大专项“揭榜挂帅榜单”。在产业导向的重大专项研究论证和组织实施中，要充分突出行业、企业最终用户的作用。加强重大专项组织管理机制的顶层设计和统筹安排，支持科研机构、高校、企业等组成创新联合体“揭榜”攻关，在项目管理、经费管理、人员管理机制等方面打破瓶颈壁垒。实行“首席科学家负责制”，赋予“挂帅”者充分的路线决定权、研发组织权、资源调配权。实施签订“军令状”“里程碑”考核等管理方式，保证研发效率。 

二是促进重点企业发挥主体作用，构建创新联合体。

围绕重点领域产业链创新薄弱环节，由重点企业（尤其具有行业影响力的国有企业和外资企业）提出产业链亟需解决的关键核心技术需求，面向国内外征集揭榜单位。通过“揭榜挂帅”机制由发榜企业与揭榜各方形成创新联合体，共同攻关研发。发榜企业在揭榜研发成功后将新技术新产品纳入供应链，推动重点企业体系化完善产业创新生态。支持、指导大型国有集团企业结合国企改革和科技成果转化政策落实组织开展内部“揭榜挂帅”，形成打破传统部门、层级框架，组织灵活，运行高效，强调责、权、利平衡的科研管理机制，激活国有企业创新活力。

三是不拘一格引聚战略、领军科学家，全球引才赋能高水平人才工作。

面向重点产业、关键领域科技创新面临的重大挑战和前景广阔竞争激烈的未来前沿技术领域，研究形成并向全球发布科技创新重大需求的“榜单”，实施“揭榜挂帅”制国际引才，以项目为抓手引进一批能长期扎根的高水平人才，凝聚优秀团队，攻坚重大问题，汇聚有卓越成就的战略科学家和领军科学家。全球引才“不限地域、不设门槛、不问出身”，不唯论文、职称、学历、专利、奖项，以科学共同体和国际同行评价为主要标准，探索人才保荐制等新模式。探索重大项目、人才团队和平台机构一体化支持发展模式，对于引进的人才，给予资源、政策、服务等各方面的支持和保障，让人才的创新潜能充分释放。

四是以“揭榜挂帅”制项目为突破口进一步优化科技项目管理模式，提升财政投入效率。

在“揭榜挂帅”制项目管理中，落实国务院办公厅《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）重要改革精神，扩大科研项目经费管理自主权，创新财政科研经费投入机制与多元化支持方式。借鉴各部委和各省市管理改革经验，根据项目具体情况探索推行“赛马制”“帅才负责制”、经费包干制、信用承诺制等，经费管理探索实行“负面清单”。完善考核评价体系，优化全流程跟踪服务，形成管理闭环。转变财政资金投入方式，资助形式多元化，对企业牵头实施的揭榜攻关项目探索实行事前补助与事后奖补相结合的机制。构建开放式创新体系，撬动社会资本，提升财政投入效率。

薛雅，上海市科学学研究所创新政策研究室助理研究员；王雪莹，上海市科学学研究所创新政策研究室副研究员。文章刊载于《科技中国》2022年第3期。 文章观点不代表主办机构立场。

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