新型举国体制在科技创新中的探索与实践

 摘要

新型举国体制作为社会主义市场经济条件下集中力量办大事的创新体制，在科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关方面具有鲜明优势。本文基于新型举国体制的特点，探讨了其在载人航天领域中的探索与实践，提出在科技创新中更好发挥新型举国体制优势的七点建议，以期提升关键核心技术攻关效能，完善新型举国体制实施路径。

举国体制蕴藏着社会主义集中力量办大事的独特政治优势和制度优势，从“两弹一星”“大庆石油会战”“人工合成胰岛素”到“载人航天”“北斗工程”“探月工程”“国产航母”“高铁产业”等重大科技任务攻关方面，都展示出集中力量办大事的显著优势。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要发挥新型举国体制的优势。2022年9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》，强调要把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关。党的二十大报告明确提出“完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量”的重要任务。这是党的报告中首次提及新型举国体制概念，彰显出新型举国体制在完善科技创新体系中的重要作用。

01

举国体制的内涵及发展

举国体制是社会主义建设初期从重大实践中总结和提炼的概念。国内外著名的实践案例包括美国“曼哈顿计划”和“阿波罗登月计划”，日本超大规模集成电路计划（简称VLSI计划），中国“两弹一星”计划等。其共同的内涵是，国家针对明确的目标，建立国家层面的专门机构，制定特殊的政策，统筹协调、调动全国的人力、物力和财力，在一定计划时间内实现目标的体制，统称为“举国体制”。

中国“举国体制”的核心内涵是“发挥社会主义制度的优越性”。1992年，邓小平同志在南方谈话中指出：“我们国内条件具备，国际环境有利，再加上发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优势，在今后的现代化建设过程中，出现若干个发展速度比较快、效益比较好的阶段，是必要的，也是能够办到的。”2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出：“我们要充分发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的显著优势，打好关键核心技术攻坚战。”

社会主义制度的优越性是马克思主义基本原理的反映。马克思、恩格斯的伟大功绩在于揭示并阐明了社会主义代替资本主义是人类历史发展的必然趋势，通过对资本主义社会的经济运动过程和阶级关系状况进行深入研究，提出资本主义私有制必将被社会主义公有制所代替的科学结论。无产阶级力量集中是战胜资产阶级、进行社会主义建设的必然要求，为社会主义制度能够集中力量办大事奠定了基础。“举国体制”是马克思主义中国化的重要成果，是新时代背景下对“无产阶级力量集中”思想的运用。

20世纪50年代，党中央决定研制中国自己的原子弹、导弹和卫星，在经济和科技都比较落后的情况下，举全国之力开展集中攻关。1958年8月28日，毛泽东听取钱学森汇报研制卫星问题时说：“我看我们今天搞建设，发展科技，还是要有大兵团协作精神，这个思想不能丢，中国人要走自己的路就得这么干！”

1956年10月8日，中华人民共和国国防部第五研究院正式成立，专门负责组织协调，数以十万计的工程兵、铁道兵、通信兵、特种工程部队、汽车运输部队、建筑工人和科研院所的精英，从全国各地秘密进入西北大漠，开始了建设导弹、原子弹研制试验基地的浩大工程。邓稼先、朱光亚、彭桓武、任新民、王淦昌、程开甲、于敏等，一大批科学家隐姓埋名奋斗在大漠深处。从1958年1月开始研制，到1964年10月16日，中国第一颗原子弹爆炸成功，1967年6月17日，中国第一颗氢弹爆炸成功。从研制原子弹到研制氢弹并试验成功，美国历时七年零四个月，苏联历时四年，而中国只用了两年零八个月。1966年10月27日，“东风二号甲”导弹加装核弹头的“两弹结合”试验获得成功；1970年4月24日，“东方红一号”卫星发射成功。“两弹一星”研制任务圆满完成。

综上，举国体制以高效能、高质量完成复杂的系统工程，较快地提高了综合国力。20世纪50年代，中国社会主义改造基本完成，全面实现社会主义公有制，通过指令性计划下达集中力量办大事，市场资源绝对服从政府调配，充分发挥了政府的决定性管理职能。从效果看，更为注重社会效益、政治效益。

02

新型举国体制的提出：

新背景和新要求

习近平总书记在2021年两院院士大会上强调“要健全社会主义市场经济条件下新型举国体制”，明确指出了新型举国体制是社会主义市场经济条件下的产物。这明显区别于传统的举国体制，国内专家学者对此进行了深入研究。陈劲（2022）认为开展“有组织科研”就是发挥新型举国体制优势，打造国家战略科技力量的有益探索。科技领军企业在创新联合体方面的探索也体现出新型举国体制的特征。丁明磊等（2022）认为新型举国体制避免了聚焦安全而轻视经济博弈，强调政府引导却忽视市场激励，重视技术生产而非技术消费，强调集中攻关而非分散试错，重视技术自主而非技术分工等弊端。眭纪刚（2022）认为新型举国体制的“新型”表现在资源配置方式从以行政为主转向以市场为主，产出成果从产品导向转向商品导向，目标从任务导向转向任务与效益并重。路风等（2021）认为“新型举国体制”是由国家牵头采取某种合作行动的“体制”，市场机制是其中不可或缺的一部分。蔡跃洲（2021）提出构建和完善科技创新的新型举国体制，核心目标在于实现有效市场和有为政府的优势互补。洪银兴（2017）认为过去研发新技术的途径有所改变，新趋势是产学研协同创新。闫瑞峰（2022）认为新型举国体制在资源配置主体关系、科技创新目标特征、科技创新组织方式以及科技创新成果市场化等方面呈现新特征。

传统举国体制攻克关键核心技术的最终目标是“非市场化”的产品，而新型举国体制下所面对的“卡脖子”技术大多为商业化项目，科研成果最终要转化为商品，才能获得更广泛的应用。新型举国体制的特征包括以下三点。

一是战略重要性更加凸显。随着中国和平崛起，西方各发达国家企图从高科技上遏制中国的发展，企图对一些重要产业或高质量发展形成技术“壁垒”。习近平总书记反复强调“关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的”。我们要充分发挥新型举国体制优势，提高关键核心技术的竞争力。在半导体集成电路设计、封装与制造等关键领域创新和大规模产业化应用等方面，中国通过新型举国体制取得不小的突破。历经10年的自主创新，“星光中国芯工程”先后突破芯片设计15大核心技术，申请了3000多项国内外技术专利，取得了全球过亿枚的销售量，产品覆盖16个国家和地区，使得我国在PC图像输入、移动多媒体两大重点应用领域取得了全球领先的地位。

二是系统复杂性尤为突出。2020年新冠疫情肆虐全球，科技创新成为世界各国应对疫情、复苏经济的关键力量。在国产疫苗的集中攻关方面，以企业为主体，国家统筹调配资源，新型举国体制的优势非常显著。截至2022年1月29日，中国科兴向全球供应了27亿剂新冠疫苗，占全球新冠疫苗供应总量的23%，其中向国内捐赠新冠疫苗3亿剂。科兴所取得的成绩背后，是新型举国体制下“以企业为主体、产学研相结合的疫苗研发和产业化体系”协同而生的“中国方案”。

三是多学科融合成为趋势。2022年8月，教育部印发《关于加强高校有组织科研推动高水平自立自强的若干意见》，意味着科研组织模式的变革。学科交叉融合成为当前科学技术发展的重大特征，是知识生产和学科发展的必然，其研究范式与思维模式将逐渐成为实现科技创新和解决复杂的重大问题的新途径。加强高校有组织科研就要以科技体制机制改革为突破口，建立以科研为目标、以任务为驱动的科研组织模式，打破院系之间的机构壁垒和学科界限。通过近现代科学的发展历程可以看出，很多重大发现和重大问题的解决常常涉及多个学科的相互交流和渗透。据不完全统计，在近百年的诺贝尔自然科学成果中，近一半的研究涉及跨学科交叉研究。

新时代对举国体制提出了新的要求，赋予了新的内涵。集成创新是举国体制的重要实现路径。一方面，在现代社会化大生产过程中，单项技术突破发挥的效能有限；另一方面，集成创新对各项创新要素的创造性融合产生1＋1＞2的效应，形成更强的生产力和竞争力。集成创新形成的竞争优势往往远远超过单项技术突破的意义。例如，“神舟”飞船就是由大量单项技术集成应用，不仅提升单项技术应用水平，而且催生新的集成技术——天地往返的飞船。因此，新型举国体制下的集智攻关，可以牵引相关单项技术升级迭代，进而带动相关产业升级。

集成创新要求科技创新工作者统一思想，在国家战略指引下，运用系统工程的思想，集中力量攻坚克难。同时，集中力量突破复杂系统任务难关，是科技创新综合竞争力提升和社会主义制度优越性的体现，这使得中华民族更加凝心聚力，不断取得新成就。例如“神舟”飞船遨游太空，实现了中华民族千年飞天梦，全球华人倍感自豪。

03

新型举国体制在载人

航天领域的实践和探索

航天工程是一项复杂的多学科、高技术集成的系统工程。改革开放以来，中国成功实施了包括载人航天工程、探月工程、北斗导航卫星工程等重大专项，特别是载人航天工程“性命攸关”，更是“皇冠上的明珠”。20世纪50年代，在举国体制下开展“两弹一星”的研制，并于1970年4月24日成功发射“东方红一号”卫星，但是由于当时技术储备、大推力运载火箭等因素制约，载人航天工程启动后不久就下马了。改革开放以后，出于政治、经济、科技、军事等诸多方面的考虑，党中央批准中国载人航天工程启动并实施“三步走”发展战略，这也是社会主义市场经济体制下实践新型举国体制的良好机遇。在钱学森、任新民、王希季等参加过“两弹一星”研制的老一辈科学家的经验指引下，历经无数航天工作者的辛劳付出，载人航天工程立项30余年，已取得飞行器“首发成功，发发成功”的骄人成绩，梦天实验舱的成功发射也标志着我国载人航天工程“三步走”的发展战略即将完成。中国载人航天工程是社会主义集中力量办大事的实践历程，是新型举国体制的重要实践和探索，宝贵的实施经验值得借鉴。

第一，科学决策。十一届三中全会后，为了跟踪研究世界先进科学技术，中国实施了“国家高技术研究发展计划”（简称“863计划”），天地往返系统被囊括其中，即载人航天技术。经过科学家5年多的充分研究论证，载人航天工程方案初步形成，由中央专门委员会（简称“专委会”）向中央政治局常委会进行全面汇报。经过最终充分讨论和慎重考虑后，中国载人航天工程于1992年正式启动。

第二，机构成立。在国家层面，成立了以总理牵头的专门委员会；在中央军委下的原总装备部成立了“载人航天工程办公室”（简称“921办”），代表国家负责全国的组织协调指挥；承担重大系统的各集团公司和科学院成立相应的“载人航天工程办公室”。最为关键的是在工程层面成立了行政指挥系统和技术指挥系统（简称“两师系统”），分别负责计划的组织协调和设计方案的精准实施。在两师系统下成立了“总体设计部”，负责对复杂技术系统进行接口协调和指标分配，是总体方案的策划指挥机构。

第三，科学计划。运用科学的计划管理工具，充分分析当时的技术、材料、装备等各方面条件，擘画发射载人飞船、建立短期有人照料的空间实验室和建立长期有人驻留的空间站“三步走”战略规划，以及相应的具体实施计划，指导落实数十万人参与的系统工程路径和计划节点。

第四，市场配置。在载人航天工程的配套单位选择方面，除已有成熟技术和设备，所需的大量新技术、新设备、新材料，均是通过调研，组织市场主体适度竞争，择优配套。此外，组织各方集智攻关复杂技术和关键技术，不断提升中国的科技创新能力和综合国力。

第五，统一调度。在921办的统一指挥下，各系统根据统一的计划进行调度，以抓计划“短线”为重点，保主线。运用唯物辩证法，抓事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，确保工程按计划完成。

第六，成果显著。1992—2005年，圆满完成了第一项任务，神舟五号载人飞行成功，实现了中华民族千年的飞天梦；生产10艘飞船，成功发射5艘，选拔和培养14名航天员，研制5发火箭，建立发射场和回收着陆场，建造全新的“远望号”远海测量船，成功建造完整的天地往返运输系统，总经费却不足200亿元，使中国成为世界上第三个具有完全自主知识产权的载人航天国家；培养了一大批年轻的航天专家和人才；建立了一整套航天系统工程标准、规范，用科学方法组织各方协同攻关技术难题；形成了“特别能吃苦、特别能战斗、特别能攻关、特别能奉献”的载人航天精神。

第七，成果溢出。中国载人航天工程中产生的人才、系统管理方法和先进的技术不断被运用到其他工程领域，包括航空、船舶、电子信息等，其中“嫦娥”探月工程、北斗卫星系统、商业宽体客机、大型水面舰艇等工程的成功研制都借鉴了载人航天工程实战经验。

中国一系列科技攻关重大工程的成功实施，都是举国体制在中国特色社会主义道路上的成功实践。正如习近平总书记在2019年2月20日会见探月工程“嫦娥四号”任务参研参试人员代表时强调的，这次“嫦娥四号”任务“是探索建立新型举国体制的又一生动实践”。

新型举国体制不仅具备社会主义制度的优势，而且逐步形成了一整套在“系统工程”基础上不断完善和丰富的科学理论。中国最先运用系统工程理论的杰出代表是钱学森，钱学森从美国回国后，将物理学工程控制的原理运用到复杂的“两弹一星”工程中，并取得了圆满成功。在此成功实践的基础上，钱学森提出了系统工程理论，并发表在1978年9月27日的《文汇报》上，题为“组织管理的技术——系统工程”。他在文章中指出：“从本世纪以来，现代科学技术活动的规模有了很大的扩展，工程技术装置复杂程度不断提高。”“问题是怎样在最短时间内，以最少的人力、物力和投资，最有效地利用科学技术最新成就，来完成一项大型的科研任务。”这表明复杂的工程技术需要理论指导的必要性和目标要求。他进一步指出，这就需要以系统工程去组织管理：“‘系统工程’是组织管理‘系统’的规划、研究、设计、制造、试验和使用的科学方法，对所有‘系统’都具普遍意义。”钱学森认为系统工程符合马克思主义理论中关于“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的劳动——不同于这一总体的独立器官——所产生的各种一般职能”的论述。

正是在系统工程理论指导下，复杂的载人航天工程被分解为七大系统（航天员、科学应用、载人飞船、运载火箭、发射场、天地通信和回收着陆场），每个系统按照功能和物理界面清晰的原则，划分为若干分系统，分系统再分解为子系统，直到单机设备和独立的零部件、元器件，最终形成各方协同作战的“联络图”。与载人航天工程类似，中国科学技术的重大工程在不断实践、创新，形成了复杂系统工程组织管理、技术管理、经费管理、计划管理、试验管理等标准化、规范化的完整体系。正如毛泽东在《实践论》中指出：“实践、认识、再实践、再认识，这种形式，循环往复以至无穷，而实践和认识之每一循环的内容，都比较地进到了高一级的程度。”在马克思主义认识论的指导下，中国对复杂系统工程组织管理的规律认识不断深入，实践水平不断提高。

04

科学统筹、优化机制，

完善新型举国体制

在单纯的公有制经济体制下，原有的举国体制模式充分发挥指令性计划和政府行政管理、资源配置的优势，取得了较大的成就，特别是在社会效益和政治影响上取得了战略性的成果。在改革开放四十年的发展历程中，中国开创并形成了中国特色社会主义道路，在党的十八大以后，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，举国体制的进一步完善提升已经具备更多有利条件。

一是中国已建立社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，为新型举国体制充分发挥市场与政府“两只手”的作用奠定了坚实基础；

二是创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念全面贯彻，在中国经济高质量发展阶段，创新驱动转变替代要素驱动成为主要的发展动力，对创新提出了更高要求；

三是百年未有之大变局下，中国面临的国际竞争环境日益严峻，补短板、强弱项迫在眉睫，对高水平科技自立自强发展提出更为现实和迫切的要求。

对照新要求，原有的举国体制存在明显需要完善的地方，例如，欠缺经济效益考虑、部分技术研发成本过高；政府大包大揽，未能充分调动市场资源，阻碍了资源配置效率的提升。美国在阿波罗登月计划实施之后，曾经组织专业团队对科技成果带动经济的效益进行测算，得到每投入1美元大约能够带动9美元经济增长的结论。然而中国对科技工程带动经济的效益分析不足，科技与经济脱节的情况时有发生。因此，需要加强总结一系列科技重大工程的成功经验，进一步完善新型举国体制的内涵，形成可复制、可推广的创新模式。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出：“制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能。”

党的二十大报告指出：“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，优化配置创新资源，优化国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业定位和布局，形成国家实验室体系，统筹推进国际科技创新中心、区域科技创新中心建设，加强科技基础能力建设，强化科技战略咨询，提升国家创新体系整体效能。”

一系列政策建议为健全新型举国体制明确了目标、方向和要求。具体而言，在新时代、新发展阶段，完善新型举国体制应把握以下几点。

一是坚持党的领导。中国共产党是领导我们事业的核心力量，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，更是新型举国体制的核心所在。中国科技工作发展历史中的每一个关键节点都是在党的决策部署下完成的，新时代的科技发展新阶段更是离不开党的统一领导。党的政治优势和组织优势是新型举国体制实施的重要保障。

二是坚持科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关的基本方针。习近平总书记强调，要“发挥市场经济条件下新的举国体制优势，集中力量，协同攻关”。这就要求在推进新型举国体制运用的过程中，既要发挥党统一部署、统筹推进的优势，同时也必须充分发扬民主，听取各方面的意见和建议，优化机制，解放科学技术生产力，发挥政、产、学各方潜能，使之在制度改革上与时俱进、不断创新。

三是坚持科学论证，防止泛化举国体制。习近平总书记在2021年两院院士大会上指出：“要充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，支持周期长、风险大、难度高、前景好的战略性科学计划和科学工程，抓系统布局、系统组织，跨界集成，把政府、市场、社会等各方面力量拧成一股绳，形成未来的整体优势。”特别是，关键核心技术的攻坚战要充分发挥新型举国体制的优势，突破现有的体制机制障碍，解决攻关过程中的突出问题，不断提高中国科技高水平自立自强的竞争力。

四是要注重提高创新链整体效能。在市场需求和政府导向共同牵引下，一方面要发挥企业创新主体的作用，另一方面要充分发挥地方积极性，国家统一协调，支持地方科研单位牵头或参与任务，上下形成合力，提升创新效能。例如，上海科学院作为“组织科研的科研组织”，可以充分发挥其科研的组织力和技术成果的转化力，支撑国家重大科技任务攻关。同时注重技术成果溢出效益，对已形成的经济带动效益进行评估，提升技术成果的社会效益，促进科学技术对产业经济的驱动力，带动经济高质量发展。

五是坚持科学理论指导，不断完善组织体系和运行机制。随着中国经济实力和科技水平不断提高，创新系统的复杂性也随之增加，只有在不断完善和发展的科学理论——系统工程的指导下，才能持续提高实践的可行性和成功率，提高社会经济效能。新型举国体制高效运行，在决策层面需要建立完善的国家科技宏观决策机制，在资源配置层面需要建立跨领域、跨部门、跨层级的统筹协调机制，在项目研发攻关层面还需要探索健全的责任机制、合理的绩效评价机制等。

六是坚持以人为本、坚持人才驱动。在论证科学技术重大工程时要充分考虑人才是第一资源，一方面需要积聚天下英才集智攻关，另一方面政府、市场、企业、科研机构需要协同治理，对忽视市场效益的行为和不合理的分配机制等进行改革，激发各类人才的积极性、主动性和创造性，以实干创造的实绩来展示新型举国体制的强大活力。要使新型举国体制成为培养、锻炼关键人才的“大熔炉”，在重大工程任务的完成过程中，形成强大的国家人才库，为后继事业输送源源不断的人才。

七是注重构建、提炼精神谱系。在中国共产党人的精神谱系中，“两弹一星”精神、载人航天精神、科学家精神、探月精神、新时代北斗精神，都是在举国体制、新型举国体制实施过程中，由广大科技工作者用智慧和汗水，甚至鲜血和生命铸就而成的。为了国家和人民的利益，参加重大科技任务的广大科技工作者“舍小家、为大家”，奋力拼搏，隐姓埋名，甚至牺牲健康、牺牲生命，书写了可歌可泣的宏伟篇章，铸就了烛照古今的精神。时代发展日新月异，新形势和新任务更要求我们不断传承和发扬这些宝贵精神。

05

结论与展望

党的十九届六中全会上通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中已明确“健全新型举国体制”为重大成就，指出：“党坚持实施创新驱动发展战略，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，加强基础研究，推进关键核心技术攻关和自主创新，强化知识产权创造、保护、运用，加快建设创新型国家和世界科技强国。”在建设社会主义现代化国家新征程中，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，新型举国体制将在新时代、新发展阶段发挥更大的作用。广大科技工作者理应在中国共产党的领导下，全面贯彻新发展理念，践行新型举国体制，不断完善和发展新型举国体制，努力使之成为充分体现社会主义制度优势的重要抓手，不断提高我国的综合国力。

（参考文献略）

秦文波，研究员，博士，现任上海科学院党委书记、院长。研究方向为科技管理、信息系统、航空航天等。本文刊发于《中阿科技论坛》2023年第3期特稿。文章观点不代表主办机构立场。

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