环境民事公益诉讼相关诉讼费用之探讨
环境民事公益诉讼费用是指为维护环境公益，依法提起诉讼，进行诉讼活动所支出的一切合理费用。狭义的诉讼费用主要指案件受理费和申请费，尤其是案件受理费，而广义的诉讼费用则包括案件受理费、申请费、调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费、律师费以及其他因诉讼产生的费用，环境民事公益诉讼费用通常是指广义的诉讼费用。
一、法律规定
基于环境民事公益诉讼的公益性，其诉讼费用收取具有不同于其他诉讼的显著特点。作为一种新型的诉讼形式，环境公益诉讼费用交纳在立法层面也经历了一个发展变化、逐步完善的过程。2015年1月，最高人民法院出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）初步确立了环境民事公益诉讼费用的缓交、减交和免交制度以及律师费、鉴定费的败诉方承担制度，解决了既往很多问题，具有相当的合理性。
根据《诉讼费用交纳办法》第四十四条的规定，诉讼费的免交只适用于自然人。但是，《解释》突破了诉讼费免交主体仅限于自然人的立法限制，《解释》第三十三条规定：“原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。”这就是说，环保公益组织在败诉后，可以依法申请减交或免交诉讼费用，是否准予，由法院依法决定。
除了案件受理费以外，《解释》对鉴定费、律师费等因诉讼产生的必要费用的负担也作出了明确规定。《解释》第二十二条规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。”这一规定与此前最高人民法院发布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第十四条和第十五条的相关规定旨意完全契合。在没有上述规定之前，从一般角度来讲，《诉讼费用交纳办法》第六条对“诉讼费用”进行了界定，并在第二十九条确立了“诉讼费用由败诉方负担”的原则，而该办法未将鉴定费、律师费等必要费用纳入诉讼费用的范畴，故其收取并不遵循由败诉方负担的规则。相反，《诉讼费用交纳办法》第十二条还规定，诉讼过程中因鉴定、评估等发生的依法应当由当事人负担的费用，根据谁主张、谁负担的原则来决定。至于律师费，除了知识产权案件基于实体法的明确规定由败诉方承担之外，其他民事案件则是由委托方当事人自行负担。我们认为，《解释》规定由败诉被告负担可谓是对鉴定费、律师费等其他必要诉讼费用本质属性的回归，也符合国际通例。无论是鉴定费还是律师费，均是被害人为保护自己的合法权利而产生的必要费用，与环境侵权行为有因果关系，属于环境侵权行为产生的间接损失，应当由环境侵权行为人即污染企业承担。在具体的实现方式上，根据《解释》规定直接在本诉中确定为诉讼支出的合理费用由被告负担，较之原告在本诉审结之后另行诉讼主张更为经济、便捷。
但是，《解释》对诉讼费的规定仍有不足之处，主要表现在：无论是立案时缓交还是原告败诉时免交都需要满足三个条件，即原告提出申请、符合法定条件、法院进行审查后决定是否准许，这就导致诉讼费的缓交、免交在操作层面较为繁琐，且处理结果具有一定的不确定性。
二、实践做法
在环境民事公益诉讼费用问题上，多地法院都敏锐地意识到其特殊性以及《解释》有关规定在操作层面的局限性而作出了更为明确的规定。2015年6月30日，贵州高院印发《关于推进环境民事公益诉讼审判工作的若干意见》，其中第二十四条规定，“提起环境民事公益诉讼的原告一律缓交案件受理费，需支付鉴定费的可申请从环境公益诉讼资金账户先行垫付。原告败诉的，人民法院一般应决定免收案件受理费。”重庆高院规定，“提起环境公益诉讼，原告可以申请缓交诉讼费，原告败诉的可以免交诉讼费，被告败诉的由被告负担诉讼费。原告因环境公益诉讼而产生的差旅费、鉴定费、律师费等实际费用，由败诉的被告承担。”此外，海南高院、昆明中院、无锡中院等法院也作出了类似规定。
司法实践中，环境民事公益诉讼费用收取呈现出以下几个特征：一是对于一般案件的诉讼费缓交申请，法院要依照《诉讼费用交纳办法》规定的条件和流程进行审查与办理，但是对于环境公益诉讼缓交诉讼费的审查标准，则把握得较为宽松；二是如果环境公益诉讼中原告只提出停止侵害、修复环境的诉讼请求，按照非财产型案件对待，如果同时提出生态赔偿请求，才按照财产型案件收取诉讼费，根据案件标的额的比例收取；三是在诉讼环节，由败诉方承担案件受理费、鉴定费、律师费等必要费用。截至目前，环境公益诉讼基本上是原告全部胜诉或者部分胜诉。调研发现，诸多案例案件受理费数额均依据《诉讼费用交纳办法》第十三条规定计算得出，减交、免交情形罕见。对于其他诉讼费用，诸多案例表明，现行判决对其他诉讼费用的分配与《解释》第二十二条规定之精神即由败诉方承担相一致。
三、域外立法
在美国，很大一部分环境公益诉讼是以集团诉讼的形式提起的。集团诉讼中的“风险收费制”是一种颇具代表性的诉讼费用制度，在这种制度中，诉讼费用由律师预先垫付，如果案件败诉，律师不能要求当事人支付其垫付的费用；但如果案件胜诉，律师除垫付的费用之外还能从当事人获得的损害赔偿金中获得一定比例的报酬，且案件受理费、律师费和其他费用经原告申请均可判决由败诉方承担。
在英国，最初只有检察官才能作为环境公益诉讼的代表提起诉讼，基于检察机关的国家机构性质，检察官提起的环境公益诉讼案件的诉讼费用由国家承担。后来起诉资格放宽到普通公民和组织，英国设有专门的全国性诉讼援助制度，由政府出资建立诉讼费用援助基金会专司诉讼援助事务，只要起诉人申请，经基金会审查，认为起诉人确无能力支付诉讼费用，则可启动基金进行援助。
德国的环境公益诉讼采取“利他团体诉讼”模式，并在团体诉讼制度中对于公益诉讼费用的承担作了明确规定。其赋予为了某种公共利益目的而成立的团体诉权，该团体必须有一定的资金，具有权利能力，其提起诉讼所花费的诉讼费用由该团体先行承担。
总体而言，各国为了鼓励公益组织和公民提起环境公益诉讼，大都通过法律规定了诉讼费用减免和激励机制，促使公众提高参与积极性。
四、对策建议
首先，关于案件受理费问题，建议可推广贵州高院等法院的做法，即“环境公益诉讼的案件受理费，不需要原告预交，在结案后由败诉的被告直接负担；原告败诉的，人民法院一般应决定免收案件受理费，恶意诉讼的除外”。在原告败诉的情况下，免收诉讼费，既有法理上的正当性，又有立法上的支撑。由公益组织的非营利性及诉讼目的的公益性不难推导出其法理上的正当性，而最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》关于检察院提起公益诉讼免交诉讼费用的规定，又为其提供了立法上的支撑。某种意义上来讲，检察院提起环境公益诉讼和公益组织提起环境公益诉讼，其诉讼目的本质上是一致的，故可以借鉴该规定，免收败诉原告诉讼费。其次，关于鉴定费问题，鉴定费问题可以多管齐下加以解决。一是可以根据《解释》第十四条第二款规定：“对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定”，由法院负责委托鉴定，从而减轻原告诉讼费用负担；二是从节约成本的角度考虑，也可直接聘请专家提供专家证言来作为定案依据；三是依照《解释》之规定判决由败诉方承担鉴定费；四是待条件成熟时，探索建立原告可申请从环境公益诉讼资金账户先行垫付鉴定费的工作机制。最后，关于律师费及其他必要费用问题，根据《解释》判决败诉方承担，在原告举证证明的基础上，合理运用法官自由裁量权确定具体数额，不宜简单地以缺乏证据或者尚未支付律师费为由驳回原告请求。
如前所述，最高人民法院出台的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第二十二条规定，检察院提起公益诉讼免交诉讼费。这里规定的是免交而非缓交，检察院代表国家公权力行使诉权通常体现在刑事案件中，在提起刑事公诉时不存在收取诉讼费的问题，但环境公益诉讼本质上属于民事诉讼，因而检察院与公益组织提起公益诉讼的诉讼费交纳应当遵循同样的规则，否则同一被告同一污染事实会由于发动公益诉讼主体的不同而出现诉讼费负担上的差异，在逻辑上难以自洽，故无论是检察机关还是公益组织起诉，均应按照“原告（公益诉讼人）胜诉时由被告负担，败诉时免交；鉴定费等必要费用由败诉方负担”的规则来确定诉讼费的承担。同理，鉴于生态损害赔偿诉讼与检察院提起环境公益诉讼在所保护的法益、诉讼目的和诉讼主体等方面的相似性，其诉讼费收取也应当按此办理。
从长远来看，借鉴域外经验，探索建立环境公益诉讼基金，使公益诉讼的各项合理诉讼费用得到保障，乃至对胜诉原告给予适当奖励，同时鼓励律师为环境公益诉讼提供法律援助，不失为促进环境公益诉讼良性发展的有效路径。
（作者单位：重庆市第一中级人民法院）
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