规制寡头市场垄断行为须加强执法合力

2017年12月11日，国家工商总局发布湖南省工商局查处湖南百旺金赋科技有限公司与湖南航天信息有限公司垄断协议案，对两名当事人罚款112.36万元。从处罚决定书来看，本案是一起典型的分割销售地域市场的垄断协议案件。同时，本案所呈现的市场准入管制导致寡头市场并滋生垄断行为的现象值得关注。

寡头市场容易滋生垄断行为

本案中，作为增值税发票系统重要组成部分的税控盘或金税盘(二者之间具有替代关系，以下统称税控设备)销售及相应技术服务市场是典型的寡头垄断市场。在长沙地区，仅本案两个当事人可以向纳税人销售税控设备及提供相应技术服务。

导致上述寡头垄断市场格局形成的根源在于：一方面，税控盘和金税盘分别由国家税务总局指定国家信息安全工程技术研究中心和航天信息股份有限公司生产、销售；另一方面，2014年以来，国家税务总局指定的两家税控设备生产、销售单位在湖南省长沙市范围内各自仅授权了一家公司，即本案两个当事人销售税控设备并提供相应技术服务。

在以往工商部门查处的多起涉及分割市场的垄断协议案件中，当事人的数量通常比较多。这种情况尤其在保险行业的系列垄断案件中较为普遍，如江西省工商局2015年12月28日查处的保险行业垄断协议案即涉及17家保险公司。

在这些案件中，当事人多依托相关行业协会协调、沟通，相关行业协会对垄断协议的达成、实施可谓“功不可没”。而在本案中，因为竞争者只有本案两个当事人，不需要类似的组织、协调平台，经过4次协商，本案两个当事人签订了《增值税发票管理新系统推行服务范围区域划分协议》。相较于市场竞争主体众多、竞争较为充分的领域，这样一种寡头垄断的市场格局更容易达成并实施分割市场等垄断协议。

复杂竞争问题分析

寡头市场容易产生复杂的竞争问题，导致多种垄断行为相伴而生，一般出现两种垄断行为：达成并实施垄断协议行为、滥用市场支配地位等其他垄断行为。

　　一是分割销售地域市场的垄断协议行为。本案两个当事人签订的《增值税发票管理新系统推行服务范围区域划分协议》约定，按照长沙市行政区域5∶5的比例划分市场，二者各负责5个区县，而对于双方共同提供服务的地区，原则上也按照各半比例控制。两个当事人甚至还约定若在年底双方划分的市场比例大于3%时，还要协商进行调剂。

　　湖南省工商局调查显示，签订垄断协议之后，本案两个当事人不再主动向对方销售区域销售税控设备及提供相应技术服务，属于两个当事人各自销售区域的销售数量剧增，不属于的销售数量则锐减，甚至个别月份销售数量为零。此种划分销售区域的行为，在一定区域内形成事实上的独家经营格局，阻碍了税控设备及相应技术服务的市场竞争，也剥夺了纳税人的自由选择权，属于分割销售地域市场的垄断协议行为。

　　二是涉嫌存在滥用市场支配地位等其他垄断行为。从另一个角度来看，如果难以证实存在分割市场的行为，本案两个当事人的行为还有滥用集体市场支配地位之嫌。《反垄断法》第十九条规定的集体市场支配地位，一般产生于寡头市场，即一个市场中仅有几家企业，如两三个经营者从事相关业务。如前所述，本案当事人是长沙地区仅有的两家获得授权销售税控设备及提供相应技术服务的企业。根据《反垄断法》第十九条的规定，两个当事人在相关市场的市场份额合计达到三分之二且每一经营者市场份额都不小于十分之一的可以推定经营者具有市场支配地位。结合处罚决定书所披露的信息，两个当事人在长沙地区税控设备及相应技术服务市场可能具有集体市场支配地位。

本案两个当事人分割市场所涉及的税控设备及相应技术服务实行的是政府定价，分割市场的行为并不能在该业务上直接为两个当事人带来额外收益(如通过涨价带来额外收益)。但是，除了该业务外，两个当事人还在各国税分局办公场所向纳税人“推荐”购买IT外包服务，同时制定奖励政策，导致出现部分工作人员违规收取该费用的现象。据此理解，两个当事人可能还存在滥用其在税控设备及相应技术服务市场的集体市场支配地位，搭售或附加不合理交易条件的行为。

此外，本案两个当事人提供IT外包服务时的格式合同条款基本相同，价格也均为每户每年150元的标准，其行为涉嫌达成、实施固定价格的垄断协议。因此，两个当事人涉嫌实施分割市场垄断协议行为，或者涉嫌存在实施滥用集体市场支配地位与垄断协议相结合的行为，损害IT外包服务市场的竞争和纳税人的利益。

部门协作加强宽进严管与行政指导

《反垄断法》出台10年来，我国反垄断执法部门的执法活动愈发常态化、专业化、精细化。在本案的处罚决定书中，两个当事人在不同销售区域的销售数量变化情况通过表格的形式一目了然地反映了分割销售地域市场垄断协议所带来的直接后果。同时，两个当事人分割市场本身虽然不会直接带来额外收益，但湖南省工商局在重点关注了两个当事人分割市场行为之后，又查实了两个当事人在IT外包服务市场的不当行为，从而进一步论证了垄断行为所造成的损害后果，即对IT外包服务市场的竞争及纳税人利益造成了损害。此外，本案中所反映出的多种垄断行为相结合、并存的情况在现实中较为常见。反垄断执法部门应在执法活动中对此特别关注，尽可能详细而完整地展现案件全貌，全面评估垄断行为所造成的后果，同时也对市场主体起到警示作用。

在我国，寡头垄断市场的形成很多时候与市场准入方面的诸多限制有关。一些市场的准入门槛过高(如原料药市场)甚至直接通过行政手段限定参与市场的主体，由此造成竞争缺失、竞争不足的格局，也容易滋生不正当竞争及腐败问题。

2014年7月8日，国务院发布《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，要求放宽市场准入，打破地区封锁和行业垄断。由此，行业主管部门应当着力消除一些不必要的市场准入限制或者降低过高的准入门槛，在相应领域引入竞争活水，从源头上避免因市场准入限制造成寡头垄断市场格局，进而诱发竞争问题。

本案中，国家税务总局仅允许两家企业从事相关业务，如果能够适当放开市场准入，将企业数量增加到10家以上，将有效缓解这一市场中的不正当竞争及垄断问题。

相较于反垄断执法部门而言，行业主管部门与其所主管的行业、领域内的企业的接触更为频繁，对企业的日常运营也更为了解。行业主管部门应当注意加强与反垄断执法部门的协作，加强对相关企业特别是对寡头垄断企业、公用企业等的行政指导，多给企业打反垄断合规“预防针”，在发现或知悉垄断行为线索时，及时与反垄断执法机构沟通、协调，以有效遏制此类寡头市场垄断行为，增强企业的守法经营、诚信自律意识。（本文源自中国工商报网。特约案评人：邓志松。）

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