西部样本——陕西国企国资改革调查
文 · 国资报告记者 原诗萌
国资报告杂志18年第1期首发
党的十八大以来，中国经济进入新常态和新旧动能转换时期，煤炭、钢铁、有色金属、机械制造等商品价格持续低迷，成品油销售价格反复波动，我国东北、华北和西北的一些资源型省份，经济发展遭遇严峻挑战，在这些省份经济中具有举足轻重地位的国有企业，发展也面临重重困境。
陕西就是一个典型的例子。在石油、煤炭价格下跌时，该省两家最大的国有企业——延长石油和陕煤集团，双双陷入困境，并打响了“生存保卫战”。此外，陕西有色冶金、装备制造等领域的国有企业，也一度遭受冲击。
不过，根据陕西公布的数据，2016年，陕西GDP总量从2011年的全国17位提升至15位，在西部地区的位次由第3位提升至第2位。国有经济方面，截至2017年11月，陕西省属国有企业净资产收益率、利润总额、净利润分别排名全国第15位、第8位、第9位，均高于追赶超越目标省份。
陕西是如何破局的？
梳理陕西国企国资改革的历史不难发现，面对困局，陕西从来不缺乏勇气。早在2006年，陕西在上一轮国企改革中，就曾经通过三年的改革攻坚，按照“破产不破生产力”原则，圆满完成了118个企业政策性破产项目这一艰巨的改革任务，有序淘汰了一批落后生产力，优化了企业组织结构，使一大批企业卸掉包袱，激发出新的生机和活力。
十八大以来，面对新的改革难题，陕西依然彰显出了自己的决心——去产能方面，陕煤集团关闭矿井22对，退出产能2355万吨，安置职工52141人，其经验在全国国企改革经验交流会上作为典型进行了交流；去杠杆方面，陕西已签约市场化债转股项目8个，共1800亿元，其中落地债转股资金454亿元，占全国落地资金的一半；“三供一业”分离移交方面，截至2017年12月20日，完成移交或签订正式协议88.34%，全面完成国家下达的目标任务，受到国务院国资委的表扬。
在改革的其他方面，陕西也不乏先行先试的勇气。例如，早在2014年7月，陕西省国资委就出台了《关于省属企业实施分类管理的意见》，此后，陕西省国资委又及时印发了《省属企业负责人经营业绩考核办法》等四个文件，从2015年开始对省属企业分类确定考核指标，各监管企业也基本完成了子企业的分类管理工作，分类改革走在了其他省份的前面；在实施“一企一策”过程中，陕西省国资委组织了改革办成员单位、知名咨询机构、企业专家等，对省属企业“一企一策”方案进行逐户审核，并实行季度定期检查制度，其做法被国务院国企改革督导组给予充分肯定。此外，陕西省国资委在17户省属企业开展的混合所有制改革、员工持股、董事会选聘经理层等六项改革试点，也已全部进入实施阶段，正在总结形成可复制的经验。
可以说，正是在上述关键改革中体现了决心，保证了力度，陕西才得以在资源型省份中率先破局, 贡献了地方国企国资改革的“西部样本”。如今，陕西国有企业运行企稳向好，结构调整扎实推进，体制机制不断优化，社会贡献稳步提升。据统计，截至2017年11月底，陕西省监管企业营业收入由2013年的6254.8亿元增长到9121.3亿元，年底有望冲刺1万亿元，利润总额、上缴税费也均创近五年新高。
2015年8月出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出，坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。
对陕西而言，国有资本布局结构调整具有格外重要的意义。陕西省国资委主任胡保存告诉《国资报告》记者，陕西的国有企业有两个明显的特点，一个是国有资产的体量大，在全省经济中的份量大。二是国有企业大多为资源、装备制造、建筑等传统产业。
党的十八大以来，国内煤炭、钢铁、有色金属、机械制造等商品价格持续低迷，成品油销售价格反复波动，对陕西省能源化工、有色冶金和装备制造等企业产生了较大影响。陕西省国资委经过对形势的研究，充分认识到，新常态下旧的发展动力减弱了，新的发展动力正在孕育中，增长动力的顺利转换面临挑战。当前一些企业面对动能转换已经出现了不适应。如果不尽快转变发展方式，缩短新旧动能转换过程，将对企业产生致命性的影响。
为此，陕西省国资委着手摸底监管企业中经营困难和过剩落后产能的情况，并提出，各企业、各市（区）要抓紧对本企业、本地已停产半停产、连年亏损、资不抵债以及靠政府补贴和银行续贷存在的企业进行调查摸底，提出稳妥处置方案。
陕西省国资委强调，对产能过剩、高库存产业，要尽快采取措施，优化产业，产品结构，按市场办法坚决去产能、去库存。“要力争在这一轮供给侧改革中，通过兼并重组、债务重组或者破产清算，实现市场出清，下决心将历年来形成的包袱加以解决。”陕西省国资委相关负责人在2016年工作会议上指出。
在陕西省国资委的部署和推动下，去产能工作取得了明显成效。陕煤集团共关闭矿井22对，退出产能2355万吨，占全省任务的一半，安置职工52141人，占全省任务的73%，其经验在全国国企改革经验交流会上作为典型进行了交流。在“压减层级”和“僵尸企业”处置方面，延长石油集团总部和涉油板块机关机构精简和人员压缩幅度20%以上，采油厂由21个合并至13个，注销10余户“空壳”企业，管理层级压缩在4级以内。
在陕西省国资委部署下，陕西国有企业还对债转股进行了尝试。截至2017年11月底，已签约市场化债转股项目8个，共1800亿元，其中延长石油700亿元，陕煤集团800亿元，能源集团200亿元，有色集团100亿元，已成功落地项目454亿元，均为陕煤集团项目。
剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，是全面深化国资国企改革的重要内容，也是供给侧结构性改革的重要举措。从陕西省的情况来看，中央在陕企业、省属国有企业数量多、体量大，国有企业职工家属区“三供一业”分离移交任务繁重。
在陕西省国资委和有关方面的共同推动下，2017年以来，陕西上述工作取得了积极进展，从企业归属看，市（县）属企业完成移交或签订正式协议93.43%，省属企业完成移交或签订正式协议89.3%，均超额完成目标。中央在陕企业完成移交或签订正式协议61.65%，全省已累计支付维修改造费用10.18亿元。
2017年12月22日，国务院剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题专项小组办公室召开部分中央在陕企业、省属国有企业剥离国有企业办社会职能工作座谈会。国务院国资委党委委员、总会计师沈莹在听取汇报后表示，中央在陕企业和陕西省属国有企业在剥离国有企业办社会职能工作上已进入了实质性的启动阶段，开展了大量工作，收到了不错的效果。“抓好这项工作，对企业和广大职工都有好处，当前要积极推动这项工作，探索有益经验，以实际行动贯彻落实好党的十九大精神。”
一方面是淘汰落后产能，关闭僵尸企业，另一方面，陕西省国资委以优化结构为导向，推动国有资本更多投向重要行业和关键领域，着力培育壮大战略性新兴产业，为陕西国企国资发展培育新动能，换上新“引擎”。
比如，陕西省国资委聚焦转型升级，精心筛选确定了监管企业“十三五”100个重大项目，并重点支持推进。2016年，延长石油靖边全球首套园区项目全面实现达产达效，聚烯烃产量达103万吨，成为陕西省首个突破百万吨的单项能化项目。陕西有色集团榆林煤电铝一体化项目建成投产，陕煤集团蒲城清洁能源化工70万吨聚烯烃项目全面建成，推动供给侧结构性改革取得了实效。
培育新动能，离不开科技创新的助力。2015年春节前夕，习近平总书记到陕西视察时指出，陕西科教资源富集，创新综合实力雄厚，要努力在创新驱动发展方面走在前列。
陕西省国资委积极响应总书记的指示，坚持创新引领，厚植发展动能。在具体做法上，首先是夯实科技创新的基础，加快推进一批“创新驱动”示范工程、研发平台建设和重点研究开发项目建设。仅2017年上半年，陕西省就新建各类研发机构17个，其中省级以上研发机构2个，获得省部级以上科技奖励14项，其中国家科学技术进步奖二等奖1项。陕西省国资委还与陕西科技厅共同制定了《陕西省省属企业专业化内创空间工作方案》，并组织了评定，陕煤集团下属企业神南矿业和陕西电子信息集团下属企业西安创联获得首批“陕西省专业化众创空间”授牌。
其次是加强企业创新考核工作。陕西省国资委在将企业科技创新纳入年度目标考核的基础上，制定了《科技创新专项考核奖励办法》。在陕西省国资委的部署和推动下,陕西省工业企业研发投入强度进一步提升，承担省部级以上课题212项，其中国家级课题88项。
第三是推进校企战略合作。2017年，陕西省国资委联合省高教工委出台了《关于加强校企合作、促进成果转化助力追赶超越的指导意见》，围绕培育企业创新新动能，鼓励企业开展联盟创新。同时，还联合省教育厅、科技厅等多部门举办了陕西省首届高校科技成果展暨校企对接洽谈会，进一步推进校企合作及成果转化，全方位支持和引导企业聚集创新资源，形成创新合力。
第四是提升科技创新能力。在陕西省国资委的部署和推动下，多家省属企业的科技创新取得了新突破。例如，延长石油建成投产了全球首个煤油气资源综合利用制甲醇项目，其煤油气综合利用技术、煤油共炼技术达到国际领先水平。此外，陕煤集团的高性能锂电池硅碳复合负极材料制备，陕西有色集团的核反应堆用核燃料钼合金包壳材料研究、高纯金属钒制备技术及产业化等多项技术亦获得重大突破。
在上述科技创新举措作用之下，如今陕西省属企业研发投入强度达到1.6%，高于全省1%的平均水平，为新动能的培育和产业转型升级打下了坚实基础。
在推进新旧动能转换的同时，陕西省国资委还在监管企业中大力推行精细化管理活动，向管理要效益、要质量、要水平、要发展，通过积极引导企业健全精益财务管理，全面推进全价值链体系精益管理战略，夯实管理基础。
胡保存告诉记者，“十二五”以来，陕西省国资委坚持“责任、精细、服务、创新”的工作理念，把“八办”作风贯穿于管理的方方面面，先后出台了《关于推进监管企业精细化管理工作的指导意见》、《关于监管企业开展财务精细化管理工作的意见》、《关于在监管企业中开展降本增效工作的通知》等一系列文件，有计划、分阶段、按步骤开展精益管理和效益提升工作。在陕西省国资委的推进和部署下，延长石油、陕西高速集团、陕西交通集团、陕西地方电力等企业分别编制了《集团管理总纲》、《精细化管理工作手册》、《精细化管理应用手册》、《安全风险控制手册》，健全了议事规则，规范了决策程序，形成了运转协调的大集团管理架构，管理工作越来越规范有效。
同时，陕西省国资委在财务监督、生产经营、销售服务中实施标准化管理，推进资金集中管理、物资集中采购，指导企业实施成本控制，努力降本增效。具体做法上，陕西省国资委一方面大力推广集团管控、流程再造、商业模式创新，另一方面，积极强化内控体系建设、财务风险管控和低效无效资产清理，努力防范经营风险。多年来，陕西省国资委监管企业财务绩效整体评分在全国排名稳居前列。
此外，陕西省国资委还通过邀请国务院国资委领导等专家讲座、召开现场会、开展经验交流等多种形式，在企业中强力推进先进管理方式。同时，认真总结中央企业和省市企业管理经验，编发《对标管理专刊》，进一步强化对标考核的引领和导向作用，推进监管企业与国内外一流企业对标。
在陕西省国资委的部署和推动下，各企业积极探索适合自身实际的管理模式，企业管理基础进一步夯实，管理水平明显提升，逐步形成了延长石油“集团管控”、陕煤集团红柳林公司“安全”管理、黄陵矿业公司“五精”管理、法士特集团“KTJ现场管理”、陕汽控股集团“全生命周期管理”等一批管理品牌和创新成果，延长石油、陕煤集团等企业一些管理品牌先后获得全国管理创新大奖。
十八届三中全会明确指出，国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。
陕西省国资委深刻领会十八届三中全会精神，并体现了稳中有为，积极进取的精神。2015年8月，《中共中央、国务院关于全面深化国有企业改革的指导意见》出台后，陕西省国资委出台了深化国企改革的实施意见及相关配套文件，形成了“1+16”的政策文件体系，并制定了改革要点分工、改革任务台账等三个工作推进方案。全省11个市区也正式印发了国企改革实施意见及配套文件。
同时，陕西省国资委按照陕西省委、省政府的决策部署，下沉改革工作重心，夯实主体责任，组织指导企业认真编制“一企一策”改革方案和工作台账。为确保改革方案的编制水平，陕西省国资委组织了改革办成员单位、知名咨询机构、企业专家等，对省属企业“一企一策”方案进行逐户审核。历时三个月，经过四审四改，“一企一策”方案于2016年12月底全面完成，并从2017年开始，实行季度定期检查制度，使其真正成为了谋划改革的“任务书”，推进改革的“施工图”、衡量改革的“时间表”。陕西省“一企一策”改革的做法得到了国务院国企改革督导组的充分肯定，国务院国资委改革工作简报也专题进行了刊载。
据了解，2016年至2020年，陕西省36户省属企业安排改革事项共1534项。截至2017年三季度末，省属企业累计完成改革事项584项，占改革事项总数的38%。“从整体上看，一企一策改革方案和工作台账能够扎实推进和有效落实，整体工作进度达到预期效果。”胡保存说。
在改革进程中，陕西省国资委还充分借鉴国务院国资委“十项改革”试点的做法，在陕西金融控股集团、陕西能源集团、陕西电子信息集团、陕国投、秦风气体等18户集团公司及权属企业开展了国有资本投资运营公司、混合所有制经济、混合所有制企业员工持股、规范董事会建设、董事会选聘经理层成员和薪酬分配差异化“六项改革”试点。
胡保存告诉记者，“六项改革”的目的，是着力解决制约企业发展的体制机制障碍，探索出切实可行的操作方案和制度性安排，并形成可推广、可复制的成熟经验，为全局性改革提供实践支持。
试点意见出台后，陕西省国资委先后召开了“六项改革”试点部署会，组织企业赴山东、上海、广东、深圳等地区考察调研，并召开试点企业座谈会，稳步推进改革的进程。在陕西省国资委的部署，及各试点企业的探索之下，如今“六项改革”试点的成效已经初步显现。
陕西省属大型能源骨干企业——陕西能源集团，于2016年6月被列入陕西第一批国有资本投资运营公司改革试点企业。被列为改革试点后，陕西能源集团建立了国有资本投资运营公司的管控与运营模式、市场化的经营机制和对权属企业的分类管理模式，保证了管理的高效和规范。同时，构建了产融结合的产业新体系，大力发展基础产业、前瞻性战略性产业、金融业和现代商业服务业，并构建了监督新体系，在省属国企中首次实现二级企业纪委书记（纪检组长）委派“全覆盖”。
通过改革试点，陕西能源集团积极探索了资本投资运营的模式，有效提升了国有资本投资运营能力、专业化的经营与管理能力和全面风险管理能力，在改革中搭建起了国有资本投资运营的基础平台。
陕西省国际信托股份有限公司（简称陕国投）则承担着“董事会选聘经营管理者”和“薪酬分配差异化”两项改革试点。本着符合未来发展需要、贴近金融信托行业和公司实际的理念，陕国投充分调研，优化方案，邀请了管理咨询公司为公司制定薪酬分配差异化改革方案提供指导，坚持短期和长期激励相结合，重新设计了高管人员薪酬与考核激励体系。在董事会选聘经营管理者改革试点方面，陕国投对经营班子实行市场化选聘，实行“从市场中来，到市场中去”和能升能降工效挂钩机制，执行市场化薪酬与考核办法，高效激发活力，进一步适应市场竞争形势。比如，在2015年，公司董事会就先行试点选聘了个别市场化管理人员，2017年8月份还在人才招聘网站提前预热，发布个别市场化高管岗位，种种举措，得到了陕西省国资委的肯定与支持。
成绩是最好的证明。2017年，陕国投在一二季度省属监管企业追赶超越点评获“双优”，被银监会确定为全国首批10家“八大类业务”创新试点企业。2017年9月末，陕国投管理的信托资产规模达到4173.64亿元，前三季度营业收入8.35亿元，实现净利润4.11亿元；为省内投融资337.85亿元，服务省内经济建设能力不断提升。
胡保存告诉记者，目前陕西省国资委部署的“六项改革”试点已全部进入实施阶段，正在总结形成可复制的经验，并将在2018年进行更大范围的推广。
在十八届三中全会以来的新一轮国企改革中，国资委自身的改革亦是改革的重点，也是需要突破的难点所在。在这方面，陕西省国资委的成绩可圈可点。在改革进程中，全省各级国资监管机构牢牢把握出资人定位，围绕优化国资监管、确保国有资产保值增值目标，以管资本为主加强国有资产监管，监督体系日益完善。
在具体做法上，首先是加快推动国资监管职能的转变。陕西省国资委以省政府名义印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见》，按照“放管服”要求，编制国资监管权力清单和责任清单，梳理国资监管审批事项73项，并确定了第一批取消18项，下放9项。同时，完成监管企业公共服务事项清单编制，确定公共服务项目45项，并上网公布。
其次是不断加强监事会监督。2017年，陕西省政府首次听取监事会工作汇报，监督检查情况受到省政府领导的重视和关注。监事会全年共提交监督检查报告48份，反映揭示问题255个，提出建议177条，监督的针对性、时效性和有效性进一步增强。
日常监管方面，陕西省国资委积极推进落实企业总法律顾问制度，加强财务预算决算审核和国有资产定期统计分析，同时，做好国有资本经营预算、业绩考核和薪酬管理等工作。根据陕西省国资委2017年工作会议公布的数据，陕西省国资委已完成监管企业及各级法人企业1605户产权登机工作，通过产权市场转让国有产权16宗，涉及资产7.61亿元。延长、燃气、能源、陕汽、地电等企业强化法制体系建设，依法治企水平不断提升。
此外，陕西省的市区国资监管亦得到加强。例如，西安市国资委加强了区县国资监管工作指导，出台了简政放权、激发企业活力等实质性举措，杨凌国资监管机构实现了单设，安康市的国资编制则从2人增加至11人。
2016年7月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上发表重要讲话指出，坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。
在党建方面，陕西省国资委根据中央和国务院国资委的意见和精神，出台了《关于在深化全省国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的意见》，并积极开展了多项工作。
首先是指导企业修订公司章程，依法明确党组织在公司法人治理中的法定地位，同时提出，在新组建企业章程中必须载明党建工作要求，切实把党的领导融入公司治理各个环节。其次是积极探索企业党组织发挥政治核心作用的有效途径。重点围绕参与决策、带头执行、有效监督、推进企业党组织与公司法人治理结构的体制对接、机制对接、制度对接和工作对接。此外，陕西省国资委还安排修订了企业党委会议事规则，落实党组织研究讨论董事会、经理层决策重大问题的前置程序，将企业召开专题党委会情况列入年度党建工作目标责任考核内容。
通过上述举措，陕西省国有企业党的建设进一步加强，同时，党的建设与企业的公司治理结合得也更加紧密，从而为下一步国有企业的改革和发展提供了重要的保障。