县级国资监管，怎么看和怎么办
因地制宜推动县级国资监管全覆盖
福建省县级国有资产管理体制现状及改革建议
文 · 福建省国资委福建省国资学会联合调研组
《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“指导意见”）指出：“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。”健全符合《公司法》、《企业国有资产法》以及《企业国有资产监督管理条例》等法律法规规范的企业国有资产监督管理新体制，特别是在建立健全包括县级在内的、符合体系建设要求的企业国有资产监督管理新体制，是确保“经营性国有资产实现集中统一监管，国有资产保值增值责任全面落实”的改革目标落实的基础。
近年来，福建省国资监管体制改革不断迈向新台阶，但其县级国有资产及管理体制改革已严重滞后于中央、省级和市区市。地方国资发展较为迅猛的县市，均迫切期望推动县级国资监管体制改革。
为深化福建省县级国有资产管理体制改革，实现省委、省政府提出的国资监管全覆盖，福建省国资委、福建省国资学会组成联合调研组对全省县级国有资产管理体制及运行机制开展调研。现将调研情况报告如下（以下“县级国有资产”均指“县级经营性国有资产”）。
（一）资产及企业情况
福建全省88个县市区，共有国企1812户，职工101496人，年营业收入435.94亿元，利润总额48.31亿元，净利润35.40亿元。截止2016年底，福建省县级经营性国有资产总量7533.20亿元，负债总额4584.52亿元，所有者权益总额2948.68亿元。
从数据及实地调研情况分析：县级国资营业收入几乎未增长，利润总额出现较大幅度下降，说明经营效益呈明显下滑，权益增长与经营无太大联系，主要为增量资产和土地资产增值；设区市国资利润总额增长小于营收增长，表明经营成本仍较高或产品附加值较低；县级国资由于缺乏独立国资监管机构和市场化经营主体，效率不高，经营性收入增长乏力。
同期，县级国资权益增幅虽快于省级和设区市，但利润总额与净利润均出现较大幅度下滑。说明经营性活动和土地开发效益，均处于下降状况，其原有发展模式已不可持续。
（二）管理体制情况
福建省县级国有资产及管理体制主要有以下三种模式：
第一种模式：县国有资产管理委员会（或领导小组，简称国资委）--国资办（挂县财政局）--国有企业。有40个县采用此模式。此模式下，县国资委是非常设议事机构。
第二种模式：县财政局--国有企业。有23个县采用此模式。此模式下，县财政局被授权对县级国企履行出资人职责。
第三种模式：县政府（或财政局）--国投公司--国有企业。有19个县区采用此模式。此模式下，县政府授权国投公司履行出资人职责，国投公司隶属于县级政府或县财政局。
三种模式均沿用传统的、旧的国资管理体制，监管机构只管产权和财务，经营由各主管部门负责。此外，还有6个县级采用其他模式，其中5个与上述模式大同小异，只有上杭县国资管理模式参照省、市级监管模式。上杭县国资局成立后，建立健全了规章制度，摸清了资产，完善了法人治理结构，整合组建四大集团，明确了发展方向。
（三）经营机制情况
绝大多数县级国有企业未建立起市场化所必须具备的经营机制，包括决策机制、激励机制、发展机制和自我约束机制等。
其一，绝大多数县级国企仅仅根据政府行政指令实施经营和开发活动，根据政府的指示接纳职工等。这种决策机制制约了企业的扩张和发展，晋江自来水公司引入民营资本和职业经理人，改制成混合所有制企业后发展迅速，企业考虑长远发展，拟并购周边各县自来水厂，但国有股东无人拍板，政府部门间相互推诿，以致扩张计划长期无法落地。
其二，绝大多数县级国企企业高管和职工工资均由政府核定，高管由行政事业单位人员兼任，实行人事局核定的参照行政事业单位的固定工资。企业职工则按职务和岗位领取相应比例的事业工资。考核激励机制的缺失，导致经营者和职工的积极性不高。
其三，绝大多数县级国企，没有明确制定企业自身的发展目标、发展方式，即使有目标的，也缺乏实现发展目标的手段和动力，更缺乏对企业长远发展的考虑，短期行为严重，有的甚至只管建设，不管经营和盈利。
其四，企业缺乏根据市场变化调整经营目标和方向的机制，形成市场软约束、行政硬约束的奇怪现象。企业内部也未建立全面预算管理制度，缺乏自负盈亏的内部约束机制，企业亏损不找市场找政府现象依旧突出。
（一）县级国有资产总量大、扩张速度较快
截止到2016年底，全省国有资产总额35273.3亿元，其中县级国有资产总额7533.20亿元，占全省比例从2009年的19.29%增至21.36%；归属母公司权益占比从20.52%增至25.62%。
县级国有资产总额及权益增长较快的主要原因：一是县级政府在退出一般竞争性领域的同时，加大了对交通、城市公共服务、开发区、工业园区等城市基础建设和产业园区的投资力度，带动存量资产大幅增长；二是部分国企通过股份制和资产证券化，吸引多元投资主体，其市场竞争力和投融资能力不断增强。三是政府设立的投融资平台企业数量众多，政府不断增加投资、设立平台公司，以政府信用或资产担保，多方融资，使县级国有资产规模不断增大。
（二）资源型、新兴投融资型企业发展较快
代表政府施政重点的高新区、工业园区、高速公路领域，以及为民办实事的旧城改造、公租房等城建、城投、交投公司,以及传统优势行业如电力、林业等公司，切合政府发展当地经济需求，在政府支持下，发展较快，逐步壮大。
（三）公益性企业能正常运转，但效益较差
保障城市运转的供水、污水处理、公交等公益性企业均能正常运转，但效益普遍不佳，如霞浦县公交公司和自来水公司每年只能保本或微利；仙游县自来水公司2016年亏损421.50万元。也有少数创新型企业，发展前景光明。如晋江自来水公司，2003年改制，吸收恒安资本入股，同时引进职业经理人担任总经理，该公司管理先进，各项经营管理指标达全国先进水平，漏失率仅8%（全省平均为25%，香港为15%），2016年利润占晋江国资利润一半左右。
（一）国资国企改革严重滞后，管理体制陈旧
县区级国有资产管理体制普遍停留在改革开放初期，“五龙治水”、“八马拉车”、“政企不分”、“政资不分”现象严重。全省88个县市区中，设立独立国资委，实行管人、管事、管资产等统一管理的仅上杭县一家，其他各县市区均系旧体制，即财政（国资办）只管产权和财务；各主管局管事，包括企业的经营、投融资、关停并转、维稳等；组织部门管人，科级企业负责人由主管部门或县政府提出推荐名单，组织部门会同财政参与考核，经政府同意后由财政任命；股级及以下人员由主管部门推荐和考核，报政府同意后任命。
（二）企业组织形式和运行机制落后
绝大多数企业仍是全民所有制，也有部分独资公司或股份公司，但即使改制企业，绝大多数也未按《公司法》建立现代企业制度。企业行政色彩浓厚，存在重建设、轻经营，重形象、轻管理现象，企业内部管理松散，未建立考核机制，工资由政府核定，大锅饭现象严重，多数企业经营能力、内部管控和风险控制能力较弱，资产盈利能力极差，自身“造血”功能严重不足。
（三）传统企业关停并转，遗留问题多
传统县级商贸和工业企业多处于关停并转状态，靠政府拨付看守费用和土地房产出租收入度日，其中不乏优质存量物业资产；但这类国有资产证件不全，产权不清晰，存在流失风险。由于县级未设专门国资监管机构，信息不够通畅，未用好国家对关闭破产国企的安置政策，职工养老、医疗、遗属补助等合法权益难以保障，遗留问题多，是潜在的不稳定因素。
（四）国有资产存在严重的流失风险
由于多部门管理，出资人缺位，产权单位存在重收益轻责任，重占有轻管理现象，监管不到位，各地均不同程度存在国有资产流失风险。主要体现为资产账实不符，对拍卖、处置、毁损的国有资产未及时清理做账务调整；对财政投入新形成的国有资产没有及时入账，应移交的国有资产移交不彻底；部分单位存在瞒报、漏报、少报现象；一些无产权证的房屋使用、借用，存在登记不全，记录不清，资产底数不明等情况。
（五）现有发展模式受市场和政策调控影响，已难以为继
县级国资国企改革的严重滞后，已影响到国有资产保值增值和当地经济的发展潜力。究其原因主要有三：一是无制度压力。中央未要求在县级设立国资监管机构，政府没有进行国资国企改革的制度压力。二是无企业压力。福建省县级国企在90年代末至2000年初，绝大多数按“抓大放小”和“三方抬”的原则，实现了关停并转，职工得到初步安置，上访维稳压力小。三是无经济压力。县级政府掌握土地等大量资源，可用于引资和发展县域经济，无需借助国资国企，缺乏发展的经济压力。
但目前情况发生新变化：一是全省县级国有资产已远超福建省国资委设立时省级国有资产规模，如此庞大的国有资产，如果不规范管理，不按市场经济规律运作，很难保值增值，甚至会出现严重的国有资产流失。二是政府主导的发展建设面临资金短缺，经多年积累，可变换资源接近枯竭，国家防范地方债风险的举措，对行政性融资形成很大制约，地方政府开始重视国企在发展县域经济中的地位和作用。三是随着县级国有资产总量大幅度增加，国企初步具备完成政府任务的能力。将有限资源通过国企市场化运作，实现保值增值且服务于地方建设与发展，越来越受到地方政府和国企重视。
（一）体系建设的必然要求
确保“经营性国有资产实现集中统一监管，国有资产保值增值责任全面落实”的改革目标得以落实，就必须把握好《指导意见》提出的“坚持和完善基本经济制度、坚持社会主义市场经济改革方向、坚持增强活力和强化监管相结合、坚持党对国有企业的领导、坚持积极稳妥统筹推进”五原则，突出问题导向，“以解放和发展社会生产力为标准，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，完善国有资产监管体制，防止国有资产流失，全面推进依法治企，加强和改进党对国有企业的领导，做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”。
（二）改革发展的客观需要
县一级国资管理体制改革已严重滞后于中央、省级和市区市。地方国资发展较为迅猛的县市，均迫切期望推动县级国资监管体制改革。调研中了解到，各县普遍希望国家出台新政策，允许县级根据当地改革发展需要，在不占用原有机关编制前提下，设立专业化的国资监管机构，或可代表本级政府履行国有资本出资人职责的管理型公司，对本级政府新投资的重大经营性建设项目所形成的国有资产，以及经营性国有资产，实行集中统一监管。将现有分散在各主管部门、各行政事业单位的经营性国有资产集中盘活，通过统筹规划和资源整合，全方位归入新体系运作，促进政府各部门彻底转变职能。
（三）促进县区经济发展，化解地方债的必然选择
目前，县级建设均采用融资平台方式，但行政管理下的建设行为无盈利能力，多数债务无法还本。随着地方债的累计，可用资源的枯竭，地方债和地方建设的矛盾越来越突出。晋江市和上杭县转变比较早，化行政软约束融资提供建设资金，为国企硬约束融资获取建设资金，将地方掌握的资源注入国企，通过企业市场化的运作获取收益，增强县级财政能力，也为当地政府提供源源不断的建设资金。这种以企业集团市场化运作，集中力量办大事的模式，不仅为地方建设提供一种全新的思路，也为逐步化解地方债务提供了全新的思路和具体方案。
（一）统一思想，实现县级国资监管全覆盖成必然选择
2004年机构改革未在县级设立国资委，使部分同志认为县级国资的主要任务是退出。但在调研中发现，近年来县级国资在新领域发展很快，不少县级国有资产规模已相当大，事实颠覆了县级国资很难发展壮大的旧观念。
事实证明，国资国企改革成功的关键在于体制创新，且体制决定机制。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》为下一步国资国企改革指明方向，福建省委省政府《关于深化国有企业改革的实施意见》也明确提出“政企分离，推进经营性国有资产监管全覆盖”。县级国资的客观存在及迅速发展，也说明在县级因地制宜地推动国资管理体制改革，实现国资监管全覆盖，既有现实意义，也是县级国有经济快速发展的必然选择。
（二）省级国资委应强化对县级国资改革的指导，作好顶层设计
省级国资委负有指导地方国资国企改革的义务，应加强对地方国资国企改革的指导。重点作好县级国有资产管理体制改革的顶层设计，协调省级相关部门解决好县级国资国企改革的体制障碍，为县级国有资产管理体制改革创造良好的外部环境。可选择部分县级单位组织试点，取得经验再全面推广。
（三）设区市国资委要加强对县级国资监管工作的指导，加快推进分类改革
其一，严格依法依规，把改革落到实处。在体制问题尚未解决前，提请设区市国资委依据相关法律法规，建议辖区县级人民政府严格按照“政企分开、政资分开、企业经营权与所有权分离”的改革要求，全面落实中央和省委、省政府对国资国企改革的具体要求。
其二，因地制宜推进改革。县级国有资产管理体制改革，要考虑管理成本和各县的实际情况，结合实际稳步推进，逐步实现省、市、县三级国有资产监管全覆盖。对资产总量、影响力较大的县市区，可参照中央和省市模式，设立独立的国资监管机构进行统一集中的专业化管理；资产总量较少的，为节省管理成本，建议设立独立的国投公司，由县级人民政府授权行使出资人职能。
其三，结合政府职能转变的改革，尽快将分散于政府各职能部门的，涉及国有企业人事、工资、资产、经营权移交独立的专业化管理机构（国资局或国投公司）进行管理。
其四，尽快建立和完善县级国有资产管理的制度体系。设区市应加强对县级完善国资管理制度的指导和帮助，尽可能适用设区市已有的政策法规，以达到国资管理的统一性。也可结合本地的实际情况，进行补充修订。
其五，深化县级国企改革，指导好在县级国企中建立现代企业制度，尽快完成公司制改造，完善法人治理，为县级国资部门实行以管资本为主的管理模式创造条件，同时指导好企业集团的组建，为县级国资的发展壮大，提供体制和制度保障。