国企改革大趋势：行政型治理向经济型治理转型
国企40年改革的逻辑与展望
文 · 孙方 李维安
李维安为天津财经大学原校长
孙方为天津财经大学在职博士后
《国资报告》杂志2018年第7期
党的十九大为国有资本做强做优做大、培育具有全球竞争力的世界一流企业等指明了方向，展现了美好而广阔的前景。
在贯彻落实十九大精神的开局之年，回顾总结国企改革40年的发展历程和经验，认识国企改革的逻辑，理清思路，对于进一步深化国有企业改革等具有重要的现实意义。
在改革开放之前的30年里，我国通过对工商业的社会主义改造和兴办新型工厂，形成了与社会主义计划经济体制相配套的国营企业体系。这时候实行的是单一全民所有制和高度集中的计划经济体制，人、财、物和产、供、销都由政府直接管理。
这样做的结果，一方面无法有效地配置资源，另一方面也使劳动者丧失了必要的积极性，国有资源浪费严重，企业没有活力，生产效率低下。当时对此通俗的说法是企业吃国家的“大锅饭”，职工吃企业的“大锅饭”。
扩大企业自主权。1978年12月，党的十一届三中全会做出实行改革开放的重大战略决策。国有企业改革先是实行扩大企业自主权、利润分成、放权让利等经济责任制的措施。经济责任制是在国家计划指导下，以提高经济效益为目的，将企业责任权力紧密联系在一起的生产经营管理制度，也就是说，承认企业拥有部分决策权，政府向企业下放权力，同时改变传统企业全部利润上交的做法，让企业可以在利润中保留一部分财务支配权之后，相应的就应该有明确的责任。
实行利改税和利税分流。1983和1984年政府分两步进行了以利于改善税收为中心内容的工商税制改革，所谓利改税，就是把国营企业过去全额上交利润改变为按国家规定的税种及税率缴纳税金，税后利润完全归企业支配的制度变革，政府通过利改税改革，逐步把国有国营企业的分配关系通过税收形式固定下来。经济责任制是最早以合同管理的形式确立政府和企业之间经济关系的尝试。
厂长（经理）负责制。1984年10月，十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。《决定》明确提出要实行厂长（经理）负责制。1988年召开的七届人大一次会议上，通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，对厂长（经理）负责制作了更加明确的法律规定，这部至今还影响着未经改制的国有独资企业的法律，相当大地强化了厂长（经理）的权利和责任。法律规定：企业实行厂长（经理）负责制，厂长是企业的法定代表人。企业建立以厂长为首的生产经营管理系统，厂长在企业中处于中心地位，对企业负全面责任。这部法律也对党委和职工的民主管理作了原则规定：中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针政策在本企业的贯彻执行实行保证监督。企业通过职工代表大会和其他形式实行民主管理。企业工会代表维护职工利益，依法独立自主地开展工作。企业工会组织职工参加民主管理和民主监督。
承包经营责任制。国有企业承包经营责任制改革，是借鉴农村家庭联产承包责任制改革的成功经验试行的改革措施。国有企业实行承包制改革，通过承包合同把企业的经营责任落实到企业的法定代表人，这在逻辑上是没问题的，也有助于落实国有企业所有权与经营权相分离。但是，承包制当时忽视了三个问题：一、发包人是政府官员，在签订承包合同的时候处于信息弱势一方，更直白的说，政府官员并没有签出好的承包合同的能力；二、不同于农村的土地，企业在经营上有更大的复杂性，经营过程也更难以观察，而在承包制设计的时候，并没有考虑与经营活动过程相关的监督机制设计；三、企业无法解决“负盈又负亏”的问题。还有企业存在的短期行为、体制机制方面的问题，就更加难以解决。因此，承包制的缺陷还是相当大的，更不是一包就灵。
党的十四屆三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求建立社会主义市场经济体制。这其实就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。
国有企业重组与调整。从1995年开始，国务院在全国工业企业中选择了100户进行建立现代企业制度试点，各省市政府也结合自己的情况，先后选择了2500户企业进行类似的试点，1996年国家确定了1000家重点企业，并对这些企业的现代企业制度建设和行业发展进行规划。从此之后，在中共中央和国务院的文件中，不再泛泛强调全体国有企业的数量概念，而是强调国有大中型企业对于国民经济的控制力概念，强调在20世纪末要使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度，成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人实体和市场竞争主体。1999年，国务院加快现代企业制度建设，进行改制的企业范围进一步缩减到520家。对于数量众多的国有中小型企业的改革主要是由地方政府推动，采取股份制改造、承包经营、出售、出租等方式实施的。
从长期的角度看，多数企业的改革过程都是通过各种方法实现产权量化到自然人（或自然人群体），从而使企业的管理者和职工具有充分的积极性，企业由此彻底摆脱政企不分时代的种种弊端。不少国有企业的民营化过程本质上都是通过两步走得以实现的：第一步是经营者和员工（或以持股会等集体的名义）买断企业的资产；第二步，通过一定的形式将股权向管理层（或主要控制人）集中。当然，在这个过程中，出现了不少有失公平和腐败现象，比如在其资产的转让定价中，在购买交易的细节安排上，都有很多并不完全合理合法的地方。
“三改一加强”。中共十五大和十五届一中全会明确提出：自1998年起，用三年左右时间，通过改革、改组、改造和加强管理（简称“三改一加强”），使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。1998年与国有经济的战略性调整相配合，国务院以纺织行业和煤炭行业作为突破口，实行“限产压锭”和“关停并转”等措施，调整行业内部结构。此后，除了债转股改革和下岗分流与再就业工程的推进，政府还采取了其他一些措施帮助国有大中型企业脱困。
到2000年底，国有及国有控股工业实现利润大幅度增长，实现利润达到2300亿，比1999年增长了1.3倍，比1997年增长了1.85倍。国家重点监测的14个行业，到2000年底，轻工、纺织、机械业、冶金、石油化工、建材、烟草、有色金属、电子、黄金、医药、电力等12个行业实现利润都有增加或整体扭亏为盈，煤炭和军工行业净亏损也明显减少。党中央最初确定要三年脱困的6000多家国有企业中，有超过2/3达到了最初确定的目标。
但是，国有企业的亏损面仍然居高不下，甚至还在制造着新的不良资产，国有资产流失的现象也很严重。造成这种状况的原因是国有资产所有者缺位，在于国有资产的出资人体系不健全。同时，政府部门管理中政资不分，条条与块块之间相互挚肘。这样的国有资产管理体制是不适应初步建立现代企业制度的国有企业的。
国有企业改革的目标是构建现代企业制度，完善企业法人治理结构，逐步落实“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的基本原则。其中，产权制度的建设、国有企业产权转让的规范化是一个关键内容。
建立并完善公司治理结构。1993年12月29日，全国人大通过了《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）。但是，原有的国有大中型企业仍然是遵循《全民所有制工业企业法》的相关规定。
1999年9月，中共十五届四中全会作出的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，国企改革要以建立和完善现代企业制度为目标。并指出应该加强以下几个环节的改革：继续推动政企分开，积极探索国有资产管理的有效形式，对国有大中型企业实行规范的公司制改革等。
2006年，结合国有企业运行中的新情况、新问题，对《公司法》进行了较大幅度的修订，特别规定了有关国有独资公司的内容。从而为国有大中型骨干企业的公司制改制作了法律上的准备。现代公司治理逻辑的引入，把新型国有资产管理体制和新型企业运行机制之间的连接问题凸现出来。
董事会是公司治理的核心。2004年6月，国务院国资委公布《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，标志着国有企业改革向前迈出了关键的一步。从当时国有企业的情况来看，有以下三个方面的作用：第一，通过董事会制度建设，实现国资委对国有企业管理方式的转变，在组织结构上初步具有了矩阵式管理的模式。第二，通过董事会制度，有效分离企业的决策层与执行层，改变企业决策层和执行层高度重合的状况。第三，通过完善董事会治理机制，推行职业经理人制度，解决董事会与经理层边界不清、职责不明的问题。
国资委的设立与定位。2002年，中共十六大报告指出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益、权利义务和责任相统一、管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制。中共十六届二中全会进一步明确了国资委的机构性质、职能配置、监管范围，以及与企业的关系等一系列国有企业改革的重大问题。2003年3月10日，十届全国人大一次会议表决通过设立国务院直属机构——国有资产监督管理委员会，代表国家履行出资人职责。国资委作为国务院直属正部级特设机构，纳入监管的中央企业196家。
国务院国资委成立之前，国有企业产权监督管理和产权转让交易重组过程中，存在着以下问题：一、产权交易立法和相关规章制度相对滞后，监督管理薄弱。二、国有企业产权交易转让和重组行为不规范。三、国有企业产权交易重组机制尚未形成，全国的国有资产产权交易、重组和转让机制未能形成，阻碍了国有企业通过产权交易优化资源配置和企业竞争力的提高。
国务院国资委成立后，在清产核资的基础上，提出了《关于规范国有企业改制工作的意见》，就批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、管理层收购等涉及国有企业产权监督管理的环节，提出了明确的指引和政策要求。国资委通过国有企业改制和国有产权转让的规范性工作，健全了相关制度和政策，承担起监督检查和整合国有企业改制以及国有产权转让的监督管理和审批职能，使国有企业改制和国有产权转让、重组和交易更加规范、信息更加透明、交易更加公平。这一工作有效地推动了国有产权有序流动，防止了国有资产的流失。
强化战略管理。2004年，国资委发布了《中央企业发展战略和规划管理办法（试行）》。以此为基础，国资委以国有企业出资人的职能角色，展开了对国有企业的发展战略和规划的指导工作，其目标是：加强对中央企业发展战略和规划的指导，引导企业突出主业，提高自主创新能力，增强核心竞争力，正确引导企业投资方向，有效规避投资风险，加快结构调整和联合重组。培育具有国际竞争力的大公司、大集团，进一步增强国有企业活力、控制力和影响力。
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从六个方面提出了完善社会主义市场经济体制的任务，强调完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，推行公有制的多种有效实现形式，大力发展和引导非公有制经济。这充分说明，国有企业改革单一推进是不行的，需要配套改革、分类治理、共同推进，才能达到预期的效果与目的。
2015年7月，习近平总书记在吉林省视察时谈到国有企业改革“三个有利于”的标准，即“有利于国有企业资产的保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”。这是国企改革顶层设计的重要指导方针，是国有企业改革之魂，也是激活和壮大实体经济之魂。
党的十五大报告首次提出混合所有制概念，16年后，十八届三中全会再次提出积极发展混合所有制经济。与此同时，国企改革已经进入深水区，进入了攻坚阶段。混改要促进构建国民共进、协调发展的经济格局，要与完善国资管理体制协同联动，与产权保护、释放人的积极性同步推进，企业混改后要及时转变和完善经营机制，以更完整地发挥混改的积极作用。混改已经具备了战略性展开的基础，下一步需要优化股权结构，完善混改机制设计，改进改革落实方式，实现激励兼容，同时推进相关配套政策及时跟进。
2017年，党的十九大召开之前，国务院连续下发了三个文件：一是《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，要求改进国有企业法人治理结构，完善国有企业现代企业制度；二是《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，强化了三项管资本职能，精简43项监管事项，其中授权8项。三是《中央企业公司制改制工作实施方案》，标志着国务院国资委监管的央企全面进入公司制时代。
2017年10月，党的十九大报告提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。随后，中央经济工作会议把改革国有资本授权经营体制摆在了重要位置。授权经营体制为主的国资改革，成为新一轮改革的“牛鼻子”。
全民所有制企业是计划经济下的企业形态，企业受到政府的直接管理，行政型治理是其典型的治理模式。该模式的三大内涵是资源配置行政化、经营目标行政化和高管任免行政化。行政型治理方式下，公司治理行为的行政化问题严重，突出表现为“内部治理外部化，外部治理内部化”，即本来应该由内部治理履行的决策职能，如薪酬制定、股权激励等却由外部治理主体决定，而外部治理的很多职能如企业办社会的职能却由内部治理承担。
国有企业改革的重要任务之一是建立现代企业制度，而作为现代企业制度的公司则需要市场经济下的经济型治理与之匹配，需要市场化配置资源，经济化经营目标，在厘清政府与市场边界的前提下完善公司的内外部治理机制，实现由政府计划管控下的行政型治理向以市场机制为主的经济型治理转型。这是国有企业改革的大趋势。
从中国治理改革的时间序列看，公司治理改革是先行者，中国改革的路径是依次建立现代企业制度、现代政府制度、现代社会制度、现代国家制度，相应的则是先治理公司，再政府治理、社会治理和国家治理；从改革的结构看，公司治理、政府治理、社会组织治理作为国家治理体系的重要内容，是相互影响和相互依存的。因此，为保证深化公司治理改革进而完善国家治理体系，导入分类治理并配套治理改革显得极为重要。
2018年2月，十九届三中全会作出了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。这次改革涉及范围之广，内容之深，都是前所未有的，这表明以习近平总书记为核心的党中央，下决心把各级党委、政府、司法、社团、企事业单位的机构改革同步推进，将为国有企业改革厘清思路、清障排难提供强有力的支撑。
在此基础上，国有企业的改革将全面深化，促进国有资本做强做优做大，带动整个国民经济的繁荣，为建设中国特色社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴等贡献新的力量。