地方国企改革三年行动进展综述：全面发力 多点突破

编者按

2022年5月7日，国务院国资委以视频方式召开地方国企改革三年行动推进会，围绕全面完成国企改革三年行动任务，总结工作、交流经验、部署任务。

国务院国资委党委书记、主任郝鹏在会上指出，国企改革三年行动实施以来，各地深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，贯彻落实党中央、国务院决策部署，扎实推动国企改革全面发力、多点突破，主体任务完成进度超过预期，取得决定性进展。

2022年是国企改革三年行动的收官之年。郝鹏提出，要确保务期必成高质量收官，取得经得起历史和实践检验的改革实效。下一步，各地将以更高政治站位、更实工作举措，勠力同心、攻坚克难，确保完成国企改革三年行动各项任务，交出一份合格答卷。

今天，《国资报告》为您带来《全面发力 多点突破——地方国企改革三年行动综述》。

策划 · 闫 永  郭大鹏

采写 · 本刊记者 刘青山

《国资报告》杂志2022年第5期

2022年5月7日，国务院国资委以视频方式召开地方国企改革三年行动推进会，围绕全面完成国企改革三年行动任务，总结工作、交流经验、部署任务。

国企改革三年行动开始于2020年，是三年来落实国有企业改革“1+N”政策体系和顶层设计的具体施工图。按照设计目标，国企改革三年行动聚焦八个方面的重点任务，致力于达成如下三大目标，即在形成更加成熟定型的中国特色现代企业制度和完善国资监管体制上取得明显成效；在推动国有经济布局优化和结构调整上取得明显成效；在提高国有企业活力和效率上取得明显成效，切实增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。

国务院国资委党委书记、主任郝鹏在会上指出，国企改革三年行动实施以来，各地深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，贯彻落实党中央、国务院决策部署，扎实推动国企改革全面发力、多点突破，主体任务完成进度超过预期，取得决定性进展。

目前，各地国有企业公司制改革已基本完成，剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题全面扫尾。完善中国特色现代企业制度、健全市场化经营机制等改革重点领域取得实质性突破，重点领域关键环节改革成果丰硕。以改革促发展，国有资本布局结构进一步优化，国资国企服务保障国家重大战略更加有力，支撑地方经济社会和国家重大战略发展作用显著。

2022年是国企改革三年行动的收官之年。郝鹏提出，要确保务期必成高质量收官，取得经得起历史和实践检验的改革实效。下一步，各地将以更高政治站位、更实工作举措，勠力同心、攻坚克难，确保完成国企改革三年行动各项任务，交出一份合格答卷。

中国特色现代企业制度和国资监管体制更加成熟定型

中国特色现代企业制度是对我们党领导国有企业改革发展丰富实践和历史经验的科学总结。这一制度“特”就特在把坚持加强党的领导和完善公司治理相统一，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位。

国企改革三年行动开始以来，各地国资国企坚持“两个一以贯之”，进一步在完善公司治理中加强党的领导组织化制度化具体化。目前，在各地国资委的推动下，各省区市属国企全部完成“党建入章”工作，一级企业及重要子企业全部制定党组织前置研究讨论重大事项清单。在此过程中，相关地区和企业还根据企业实际进行了差异化创新。

安徽省国资委制定出台了《关于国有企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》，29户省属企业党委及二级以下公司党委、190户设党委的市县属企业全面完成党委前置研究讨论事项清单制定或修订。

江铜集团注重党委前置研究事项的针对性和差异化，防止“上下一般粗”。集团党委前置研究事项42项，所属二级企业党委前置研究事项为20至26项不等。

各地国资国企严格落实第一议题制度，着力强化理论武装。

山东始终把坚持党的领导、加强党的建设贯穿国企改革全过程，全面落实国企改革三年行动首要任务。省属国资国企系统各级党组织围绕学习贯彻习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设的重要论述开展集中培训近5000场次，实现了各级企业全覆盖。

为了更好发挥党建工作对生产经营工作的引领保障作用，江铜集团建立科创管理、人才管理、风险管理、预算管理等9个专业工作委员会，均由江铜集团党委班子成员搭建专班，牵头组织实施，全程跟踪推进，工作成效显著。在2020年“双百行动”专项评估中，江铜集团获A类评级。

董事会制度作为中国特色现代企业制度的重要构成，有利于保证出资人职责到位，促进政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离，有利于在企业内部推动深化改革、强化管理、提高发展质量效益。深入推进新时代国企改革，必须把董事会建设作为基础性重要工作抓实抓深抓到位。国企改革三年行动开始后，各地把握改革机遇期，进一步推动董事会配齐建强高效运转。

安徽省属企业集团全部建立董事会，各级子企业应建已建董事会比例达99.4%。其中，集团和子企业外部董事占多数完成比例分别达74%和96.4%。89.3%的企业集团建立了董事会向经理层授权管理制度，87.9%的重要子企业开展落实董事会职权工作。

广汽集团11人的董事团队中，有3名外部董事为小股东提名的汽车行业、金融领域高管，4名独立董事为境内外法律、财务会计、战略管理领域知名专家。广汽集团还建立了160人的外部董事队伍，推动108家纳入应建范围的各级子企业全部设立董事会，且100%实现外部董事占多数。

为强化董事履职保障，广汽集团制定了《董事会经费管理办法》，明确董事会经费的预算、用途及使用，并为独立董事提供合理的津贴，为董事履职提供全面的经费及工作条件保障。持续为董事购买保额达2000万美元的董事责任险，为董事履职提供风险保障。

党的十六大特别是党的十八大以来，我国形成了国资监管机构履行出资人职责、以管资本为主加强国资监管的行之有效的中国特色国资监管体制。国企改革三年行动开始以来，各地国资委把全面履行出资人职责、国有资产监管职责和企业党的建设工作三大职责统一起来，深入实施专业化、体系化、法治化监管，构建完善业务监督、综合监督、责任追究三位一体监督体系，持续深化经营性国有资产集中统一监管，为国有企业改革发展和党的建设提供了重要保障。

深圳市国资委聚焦国资委“三项职责”，大力强化专业化监管。推动市国资委职能优化调整，强化战略研究、资本运作、综合改革等专业处室功能，履行好“国企出资人”职责；坚持“抓监督、促改革、保发展”理念，深化监督体制改革，持续完善“六位一体”的大监督体系，履行好“国资监管人”职责；严格落实“第一议题”制度，建立健全深圳国资国企加强党建若干措施等“1+N”制度体系，履行好“党建负责人”职责。

上海市国资委通过探索“直接监管+委托监管+指导监管”，突出体系化监管。比如，通过探索“受托监管”模式，对三地出资组建的长新公司接受苏浙两省国资委委托进行管理。出台境外国有资产监管“1+4”制度，强化境外领域的集中管理以及对境外国资“三重一大”决策和关键人员的提级管理。

云南省国资委按照“分类分批、统筹推进”思路，省级经营性国有资产由省政府授权省国资委履行出资人职责，公安、外事、监狱等系统企业以委托方式监管。省国资委监管企业资产总额占省级国有企业资产总额比例达到95.1%。

江苏省国资委推进出资人监管制度创新，强化法治化监管。修订省属企业违规经营投资责任追究制度，明确由出资人机构组织开展责任追究的情形，通过权威性制度安排为出资人追责问责赋能。由出资人机构组织开展国有资产重大损失调查，提出有关责任追究的意见建议，形成发现、调查、处理的工作闭环。建立出资人稽查、专项监督检查、综合监督检查等监管制度，加强对关系出资人利益重大事项的跟踪监管。

国有经济布局优化和结构调整取得明显成效

国企改革三年行动开始以来，各地国资国企进一步聚焦主责主业、做实做强实业，建立进退有序的国有资本动态调整机制，提升产业链供应链韧性和竞争力，加快引导有条件的企业争当现代产业链“链长”，带动产业链上下游企业融通创新、协同发展。

一直以来，河南省省管企业资产分散在70多个细分行业，缺少行业龙头企业。国企改革三年行动开展以来，针对省管企业行业布局“散而不聚”、产业结构“低而不优”、企业个体“多而不强”、资本流动“慢而不畅”等突出问题，河南省国资委在国务院国资委的关心指导下，紧紧围绕服务国家和全省重大发展战略，结合推进党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管，统筹省级各类国有资产资源，不断优化国有经济布局结构，大力实施国有企业重组整合，逐步探索建立资本投资运营公司、专业化投资平台和产业集团“2+N+X”的省管企业架构。

2021年12月22日，河南铁建投集团揭牌运营，打响本轮河南重塑国有经济版图第一枪。当前，河南已有8户新组建企业挂牌运营。通过重组整合，国有企业发展路径更加清晰，产业优势更加突出，聚集效应更加显现，国资国企高质量发展步伐明显加快。

安徽省国资委以加强与央企和知名企业合资为抓手，加快国有经济布局优化和结构调整。参照马钢与宝武战略重组样板，将安徽军工集团51%股权无偿划转兵器装备集团，力争用5年左右时间将安徽军工打造为军民融合发展的百亿级军工企业。引入中央企业优质资源增资入股省盐业集团，整体改组为省生态环境产业集团。推进全省港航资源新一轮整合，全省高等级航道里程位居全国第五、长三角第二，省港航集团2021年营业收入、利润总额增幅分别达23.8%、16.8%。

甘肃省国资委分两轮推进经营性国有资产集中统一监管，按照产业相近、业务相关、优势互补、形成合力的原则，将省直部门改制脱钩企业的3100多亿元经营性资产整合重组，采用资产划转、现金注入、股权投资等方式，组建铁路投资、能源化工、工程咨询、电气、科技、药业、公路交通建设、丝绸之路信息港、知识产权港、文旅等10个产业集团。

实现科技自立自强既是一个民族能否跻身世界民族之林的重要标志，也是一个国家能否成为世界强国的重要基础。国有企业是科技创新的国家队。国企改革三年行动开始以来，各地国资国企始终把科技创新作为“头号任务”，加快提升企业自主创新能力，全方位推动国有企业转型升级创新发展。

山东省国资委出台省属企业科技创新支持政策，将研发投入强度、扩大首台（套）装备和首批次新材料应用等纳入企业负责人经营业绩考核；对研发费用支出在考核中全额视同利润，对获得国家、省重大科技奖项的给予加分，再按照国家、省奖金的1.5倍、1倍予以奖励；对承担国家和省重大科技攻关项目的科研团队工资总额实行单列。

甘肃省属企业把科技创新作为“头号任务”，牵头组建甘肃省首批4个创新联合体，充分发挥238个省部级以上科技创新平台作用，建立35项“卡脖子”技术和99项关键核心技术项目库，通过“揭榜挂帅”、与中科院兰州“一院三所”合作等方式，加快关键核心技术攻关，研发高附加值新产品。

陕西烽火电子按照贴近市场、贴近用户、贴近人才原则，不断完善企业研发能力布局，全力打造以北京、西安、宝鸡为主的核心研发中心，成都、南京、广州等地联动的专项科研中心。三大核心研发中心瞄准前瞻性技术研究、关键技术攻关和产品应用研究，专项科研中心聚焦优势专业开展技术产品研发，形成目标明确、创新互补和系统聚合的科研体系，实现“生产一代、研发一代、储备一代”的科研目标。

创新是第一动力，人才是第一资源。

大批柳工装载机抵达印尼

为解决引进相关领域高端人才难得的问题，广西柳工集团实施“不求所在，但求所用”的人才策略，在深圳、常州等人才聚集地设立智能研究院、研发中心分院等人才飞地，招募的智能技术、大数据、新能源等领域紧缺高端人才，为柳工在新能源机器、无人机器、远程遥控机器的开发领先作出了创新贡献。

江铜集团建立了公司党委班子成员联系服务高层次人才工作机制。江铜党委班子成员每人联系服务1—2名高层次人才，着力在激励机制、项目资助、配套服务、职务职称倾斜等方面提供保障，着力解决课题研究、技术攻关、团队建设等方面遇到的困难，帮助争取落户安家、子女教育、税收等优惠政策。近三年来，共引进领军科学家8名、博士56人，招聘“211”院校硕士、“985”院校本科毕业生188人，高素质人才基数和体量大幅攀升。

在改革过程中，各地国资国企坚持科技创新与体制机制创新同步推进，不断完善以质量、贡献、绩效为核心的科研评价体系，加大授权放权力度，有效激发各类人才创新创造活力。

山东重工瞄准卡脖子关键核心技术突破，与权属企业潍柴集团、中国重汽的高管签署29个“军令状”项目。揭榜挂帅项目按照“竞争性强，谁能干就让谁干”“透明性强，项目价值回报清晰”“目标性强，聚焦核心技术和重大攻关项目”三原则严格组织竞标。潍柴集团、中国重汽分别有18名、28名一般科技人员成功竞标为项目负责人。军令状项目单项最高奖励2000万元，揭榜挂帅项目单项最高700万元。“竞标激励”让科研团队上紧了“发条”。

对有不确定性和一定风险的重大投资项目及初创型、创新型业务团队，云天化以“对赌”方式，实施业绩捆绑激励。截至2021年底，共有符合条件的12个项目、255名核心团队成员参与业绩捆绑激励，其中2个新产业项目率先建成投产并实现盈利。

为加快应急通信业务发展步伐，陕西烽火电子对承担该业务的事业部实施了超额利润分享。按照“长短期兼顾、业务发展协同”要求，明确核心、主要、附加等3个方面的7项业绩指标，明确收入和利润目标与实施激励分享进行挂钩。达到利润目标时，分享收益的30%；超出利润目标部分分享70%。

改革为了更好发展，发展为了人民群众。国企改革三年行动以来，各地国资国企扩大有效投资，畅通经济循环，积极保障和改善民生，切实履行好经济责任、政治责任和社会责任。

安徽省国资委会同省属企业发起设立新兴产业发展、产业转型升级、碳中和、工业互联网、新型基础设施建设、混合所有制改革6支国有资本股权基金和1支服务全省重大战略的直投基金。省属国有资本股权基金总数量达120个，总规模达2541亿元。2022年一季度，省属企业新兴产业完成投资增长120.6%，在全部投资中的占比提高3.4个百分点。投资长鑫存储、国科量子、东超科技等“瞪羚”“独角兽”企业近30家，前瞻布局量子信息、人工智能、空气成像等未来产业，推动尖端科技成果就地孵化。

为进一步完善要素市场化配置，2021年，山东省组建了山东产权交易集团。组建后，山东产权在实现“国资全覆盖”的同时，整合分散资源，挖潜新要素品种，推动省、市、县三级各类资源要素纳入统一平台进行市场化配置，不断丰富平台服务功能。通过市场化方式盘活错配、低效、闲置、报废要素资源、优化增量资源配置，山东产权交易额累计突破1万亿元，为市场主体融资2500亿元，国有资产保值增值贡献超过500亿元。

河南资产管理公司围绕“化解金融风险、服务国企改革、助推产业转型”三大使命，运用不良收处、债务重组、破产重整、投资投行等综合金融服务手段，实施了一批重大风险化解和产业转型项目，先后帮助20多家金融机构处置780亿不良资产，参与河南全省农信社、城商行改革重组，参与9家国企共330亿元债转股投资，帮助11家上市公司纾困解难、18个问题楼盘和破产企业重整重生，投资推动46家半导体公司做优做强，帮助地方政府产业招商和转型升级，为全省金融风险化解和经济高质量发展作出了应有贡献。

国有企业活力和效率进一步提高

改革是搞好国有企业的关键一招，市场化改革是国有企业发展壮大的必由之路。国企改革三年行动开始后，各地国资国企进一步健全完善灵活高效的市场化经营机制，推动各层级企业全面深入实施三项制度改革，加大对关键岗位核心人才、突出贡献员工和优秀企业家等的激励力度，国有企业市场主体地位进一步增强。

实施市场化选聘、契约化管理，坚决推进干部能上能下。

安徽国资委印发进一步加强省属企业领导班子建设的若干意见，开展省属企业“用人行政化、作风衙门化、监管空洞化”专项整治，畅通管理人员能下和能出渠道。各级子企业实现经理层成员任期制和契约化管理全覆盖，管理人员末等调整或不胜任退出占比达3.9%，同比增长超3倍。

山东重工创新实施干部“PK”机制，采用“公开竞聘+挑战现任”相结合的方式，发布允许挑战的岗位，符合条件人员均可发起挑战，被挑战人员必须迎接挑战。领导干部PK实施“竞聘条件网上发布、评委现场打分、成绩当场公布”三公开，突出业绩导向和国际化要求。权属企业潍柴集团分批次实施全体干部公开竞聘上岗，干部平均年龄降低到38.89岁，其中80后占比达82.70%。权属企业中国重汽从2018年底改革重组以来，领导干部由1597人精简至1164人，平均年龄由46.05岁降到41.54岁，80后占比由27.30%提升到64.69%。

河南资产管理公司按照省政府“不设行政级别”的要求，所有员工一律脱离行政编制和身份，董事长也辞去省管干部身份，真正市场化选聘、契约化管理。去掉行政身份兜底，所有人直面市场、背水一战、凭业绩说话，切实增强了危机感、责任感，形成了全员攻坚、全员创效的良好态势。

裁撤冗员，引进精英，进一步加快员工能进能出。

江铜集团德兴铜矿废石胶带

江铜集团推行员工绩效排名，构建“三个晋升条件、四个职位序列、十六级发展”的员工职位体系，实现跨部门、跨专业全员大排名，每年至少3%的员工职位降级，至少1%的员工进入内部人力资源市场，员工能进能出取得实质性突破。

为解决西北偏远地区“留人难”的问题，包钢集团依托“人才安家、人才提升、人才安居、人才素质”四大工程吸纳人才。特别是下放用人权限，放权搞活吸引“孔雀西北飞”。第一步将原有的“集团公司”一个用工主体变为“集团公司、包钢股份、北方稀土、包钢矿业”四个用工主体；第二步随着三项制度改革不断深入，将四个用工主体变成N个用工主体，形成各独立法人单位自主订立劳动合同新模式，使岗位职责、岗位要求更清晰，更有针对性。针对发展潜力强劲、重点培育、新兴产业以及矿山单位，适当扩大进出比率，在岗人员有序递减。搭建公平公正、公开透明的就业平台，实现新员工公开招聘、阳光招聘“两个100%”。2016年以来，新招聘员工近2000人，员工总数净减少1万人。

山东重工打破国有企业“铁饭碗”管理观念，“不养闲人、不养懒人、不养享受型的人、不养能力差的人”，2021年因考核不称职岗位调整、协商解除劳动合同共计726人。在畅通“出”的渠道的同时，提升“进”的质量。山东重工设立博士开放日，主动走进校园邀约博士走进企业，谭旭光董事长每年与博士面对面座谈交流，提升优秀人才的企业认同感。2021年，集团引进优秀高校毕业生3235名，博士、硕士占比超过50%，双一流院校生占比超过70%，人才招聘数量和质量不断创历史新高。

让市场出题，用业绩答卷，更好实现收入能增能减。

河南资产管理公司实行“低工资、高绩效”薪酬结构，允许“员工薪酬高过董事长”，业绩超额完成就有超额浮动薪酬；业绩完成不好，不仅没有浮动薪酬，还要降职降级降工资。2021年，员工薪酬最高与最低相差达15倍。为防控投资风险，推动全员“既负赢又负亏”，人人计提浮动薪酬的30%—50%作为风险抵押金，延期三年支付。建立严格的出险倒扣机制，业务一旦出险，全体高管和项目团队即按风险敞口金额的3%倒扣个人薪酬，职务越高，倒扣越多，已累计25人次被执行倒扣。

云天化一方面积极运用上市公司股权激励工具，对经营业绩和未来发展有直接影响的关键核心员工实施限制性股票激励。共遴选977名核心员工参与股权激励，占在岗员工人数的7.8%，共授予激励对象股票1.11亿股，占授予前总股本的8.4%。同时制定了极具挑战性的业绩目标，以2017年为基准，2019年—2021年，公司净利润增长幅度分别达到10%、50%、150%，激励对象获授股票才能分别按40%、30%、30%比例解禁。这也得到资本市场的关注和肯定，近三年云天化市值增加了5倍。2019年—2021年云天化经营业绩连续增长并完成目标，股权激励实现两次解锁行权，提振了核心员工干事创业的信心，为持续提升经营业绩、实现高质量发展提供了动力保障。一方面，云天化还制定了超额利润分享实施方案，对管理、生产、技术等业务骨干员工实施超额利润分享激励，让价值创造者分享企业超额效益。2021年，云天化对超额完成业绩目标的下属单位，共兑现奖励5200万元，2500名骨干员工参与分配，占公司在岗员工的比例22%，并重点向一线绩优的技术、技能骨干员工倾斜，有效激发骨干员工进取热情，立足岗位比价值、比贡献。

混合所有制改革因其牵涉面广泛，成为新一轮国企改革中最受关注的热点话题之一。国企改革三年行动开始以来，各地国企国资国企按照积极稳妥、既混又改的要求，进一步发挥混合所有制改革对转机制的重要作用，推动混改企业持续完善法人治理结构，加强对混改全过程监督，不断激发活力、提升效率。

广西国资委支持国有企业通过兼并重组、员工持股、企业上市、产权转让等多种方式引进社会资本，通过控股、参股等多种形式放大国有资本功能，积极培育发展混合所有制企业。2020年底，区属国有企业混改企业达到1324户，混改比例达到61.2%。2021年又新增149户混改企业，并建立了21户后备上市企业名单。

安徽国资委推动组建数字安徽公司，省属企业持股51%、科大讯飞持股49%，直接在集团层面实行混合所有制，主导推进数字基础设施建设、数据开发交易和数字产业投资。

“混”是手段，“改”是关键，而混改企业如何管，是挑战。

河南交投集团与民营供应链龙头企业中瑞集团合作成立河南物产集团，新企业实行“国有控股+民营企业管理运营”模式，既能充分利用国有企业平台优势，又发挥了民营企业在集采分销、上下游渠道、物流资源、资金成本、风险控制等综合服务和规模优势。

实践证明，混改有效激发了相关企业的发展活力。

2020年7月16日，双星完成集团层面混改，由青岛市属国有独资企业转为国有控股混合所有制企业。之后，双星集团全球轮胎行业第一个“工业4.0”芯片轮胎工厂“东风轮胎”全面投产；全球第一条百万公里“胎联网”轮胎研发成功；全球第一条大内径、高性能、高负载巨型矿山胎试制成功；“胎联网”合作用户的轮位运营由不到3万到签约超过150万，运营超过33万。双星集团负责人表示，将以此为契机，尽快把双星打造成为高新化、数字化和具有社会责任的世界一流企业。

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