科学规划顶层设计统筹推进 ——编制《上海现代职业教育体系建设规划(2015—2030年)》的思考【体系与研究】
摘要：围绕服务发展、促进就业的办学方向，2013年上海市启动编制《上海现代职业教育体系建设规划(2015—2030年)》工作，针对问题、面向需求、注重借鉴，确保职业教育发展的整体性、协同性和科学性。总体上看，该项规划是体系建设背景下上海市第一个职业教育专项规划，也是第一次以“大职业教育观”为统领的规划，对今后15年上海职业教育发展的规模层次、布局结构和体系建设等进行了一系列的设计。
关键词：科学规划；顶层设计；统筹推进；体系构建
作者简介：陈嵩（1964—），男，上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所副所长、研究员；郭文富（1986—），男，上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所助理研究员，上海高职教育发展研究中心办公室副主任。
加快发展现代职业教育是党中央、国务院作出的重大战略决策。近两年国家和上海市先后召开职业教育工作会议，习近平总书记对发展职业教育作出重要批示，“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径”。
截至2015年，上海全市共有中等职业学校89所，其中职业高中28所、中等专业学校54所、技工学校7所，共有在校生13万人，占高中阶段教育在校生总数的45.2%；独立设置的高职高专院校30所，全日制本科院校设置的二级职业技术学院22所，共有专科层次在校生14.2万人，占普通高等教育阶段在校生总数的28.2%。上海要继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者，加快建设具有全球影响力的科技创新中心，急需职业教育为未来城市发展提供更有力的技术技能人才支撑。
2013年上半年，上海市启动了现代职业教育体系规划的研制工作。经过两年多的研究，目前《上海现代职业教育体系建设规划（2015—2030年）》（以下简称《职教规划》）已正式对外发布，成为体系建设背景下本市的第一个职业教育专项规划，也是第一次以“大职业教育观”为统领的规划，对今后15年上海职业教育的规模层次、布局结构和体系建设等进行了一系列的设计和谋划。
一、《职教规划》突出问题导向
上海正紧紧围绕落实国家重大战略，推进“四个率先”，加快建设“四个中心”和具有全球竞争力的科技创新中心，要求职业教育为经济提质、增效、升级提供更加有力的技术技能人才支撑。特别是全国及本市职业教育工作会议的召开，对职业教育发展提出了更高更新的要求。《职教规划》编制正是在此背景下开展的，重点针对本市职业教育存在的三个主要方面的问题：
一是职业教育人才培养的质量和规格，尚不能更好地适应上海经济社会发展的需要，职业院校和专业的布局还缺乏与产业升级匹配的整体规划。
二是职业教育尚未构建完整的教育体系，表现在中职、高职、应用本科之间的衔接不顺畅；接受职业教育的学生发展途径不通畅；应用本科院校的办学定位不清晰。
三是劳动光荣、技能宝贵、有利于职业教育发展的社会环境尚待完善，行业企业参与职业教育的积极性还不高，职业资格证书制度、劳动准入制度和劳动薪酬制度有待进一步健全。
二、编制过程立足科学性
《职教规划》编制紧密围绕职业教育“服务发展、促进就业”的办学方向，针对现状，面向需求和注重借鉴，确保了编制的科学性和针对性。
1.对本市100多所职业院校、近1500个专业点的办学情况进行详细分析，并对美国、澳大利亚、英国、德国、法国、西班牙、荷兰、日本和我国台湾地区等发达国家和地区，以及北京和江苏等省市进行参照对比，系统总结本市职业教育发展的经验和成果，梳理了面临的新形势、新任务。
2.将本市中高职共1500个专业点统一归到18个专业大类、79个专业类，实现了中等与高等职业教育之间专业名称和分类的统一。同时，又将18个专业大类和79个专业类对应到国民经济的20个行业门类，以实现人才培养与行业门类的有效衔接。在此基础上，通过30多份行业规划文本分析、50多次行业企业座谈会、近千家用人单位的调研（分析调研基本覆盖了所有专业大类，以及大多数的在校生），对职业教育的发展规模、层次、结构、人才培养模式进行顶层设计和整体优化。
3.通过设计人口-教育、劳动力回归加权、国际比较等三个模型，对未来中高等职业教育发展总体规模进行预测。同时，从“人才需求数量”与“人才培养规格”两个维度，按照产业需求、技能需求、知识需求、学生需求四个参照域，设计了行业需求数量、行业紧缺程度、报考志愿、继续学习意愿、技术技能复杂程度、技能通用与复合程度、通用知识要求、专业学历要求等八个指标，以及16个数据采集点，以此为基础逐一分析了79个专业类的行业需求情况。
4.由于职业教育涉及职前和职后，涉及面宽，《职教规划》由市教委与市人社局牵头，编制过程中广泛听取了20个门类的行业企业、近100所中高职院校、17个区县教育局以及发改、财政、经信、卫计委、旅游局等相关委办局的意见和建议，进行了数十次的修改完善。坚持把公众参与贯彻于规划编制全过程是此次编制规划的一大特点，通过多种渠道征集到的大部分建议和意见已被纳入，比如，交通运输行业提出目前职业教育人才培养规模可以满足行业发展需求，但培养层次难以满足交通运输一体化、智能交通发展对专业技术人才的需求。对此，《职教规划》明确，交通运输大类总体上保持现有培养规模，重点培育鼓励发展与智能交通、城市轨道交通装备、民用航空、高端船舶与海洋工程等相关的专业，工程技术类专业提升至应用本科层次，管理类专业以高职专科层次为主等。
三、主要内容注重远瞻性
《职教规划》对今后一段时间上海职业教育的发展规模和层次、布局结构和体系建设等进行了一系列的设计，是指导上海职业教育未来发展的重要指南。
（一）科学预测本市职业教育发展规模与层次
1.根据经济社会发展趋势合理预测总体规模。到2020年，中职在校生预计14万人，专科层次职业教育在校生预计14万~15万人，本科层次职业教育规模明显扩大；到2030年，中职在校生规模保持稳定，本专科层次职业教育在校生规模预计超过30万人。扩大职业培训规模，使新进入劳动力市场的劳动者都有机会接受相应的职业培训，使企业职工都能得到技能提升培训，力争每年新增1万名技师、高级技师。到2020年，高技能人才占本市技能劳动者的比重达到35%左右，到2030年，基本形成适应产业结构优化升级和企业发展需求的人才队伍。
2.根据行业需求明确专业布局结构调整方向。明确“巩固提高中职发展水平、创新发展高等职业教育”的总体思路，对每一类专业人才培养规模和层次，分别明确“增加”“稳定”“减少”的规模调整思路，并对院校围绕新技术、新业态增设新专业（方向）提出引导性意见。比如，中职增加旅游管理类、食品类等5个类别等专业人才培养规模，稳定生物技术类、化工技术类等33个专业人才培养规模，减少护理类、林业技术类等8个专业人才培养规模；专科高职增加护理类、生物技术类等10个专业人才培养规模，稳定食品药品管理类、临床医学类等35个专业人才培养规模，减少旅游管理类等5个专业人才培养规模；鼓励在制药技术类、临床医学类等11个专业加大应用技术本科人才培养规模；引导院校结合新技术、新业态增设新专业（方向）。
3.根据区域、院校、专业分类提出发展意见。针对每个区县职业教育发展，依据区域产业定位、新兴业态及职业院校发展状况，对其职业教育发展重点提出指导性建议。针对每一所学校的所有专业，分别提出“重点培育”“稳定发展”“优化调整”3种指导意见，引导学校以重点发展的专业类为核心，形成覆盖主要产业链的专业群；针对全部14个职业教育专业大类，分别明确重点发展的中高职院校，并与本科层次相衔接，推进各专业大类中职、高职和应用本科层次院校的协调发展。
4.根据不同行业企业需求设计相应人才培养通道。按现有不同行业对技术技能标准与知识水平的差异化要求，设计中职培养、专科培养、应用本科培养、专科贯通培养、应用本科贯通培养、社会培训等6种职业人才培养途径，并根据新业态发展适时作出调整，促使人才培养模式与行业需求更加匹配。
5.根据产业需求变化建立院校设置与专业调整机制。建立职业教育专业调整快速响应机制，适应城市产业转型升级趋势；建设若干所五年制专科学校和应用型本科院校，满足区域高层次应用技术人才需求；采用与世界一流高职院校合作办学等方式建设若干所国际高端品牌职业院校，对接服务城市功能定位和产业发展方向。
（二）建立职业教育内部衔接贯通的学历体系
统筹职业教育内部各学段的关系，促进“纵向贯通”，打通制约学生发展的“天花板”。主要措施包括：
1.促进职业教育内部衔接。适度提高专科高职院校招收中职学校毕业生的比例、本科院校招收专科高职院校毕业生的比例，打通从中职到专业学位研究生的上升通道，形成系统的职业教育人才培养体系。今后职业学校学生的上升通道将会更多，从中职到专科、专科到本科的衔接渠道将有10条学制路径：通过中考进入中等职业教育；通过中考进入五年制专科教育；中高职贯通培养；中职或普通高中毕业生通过自主招生进入专科高职教育；中职毕业生通过对口高考进入专科高职教育或应用本科教育；中职或普通高中毕业生通过普通高考进入高等教育；中职-应用本科贯通培养（3+4）；专科-应用本科衔接培养（专科起点3+2）；五年制专科-应用本科衔接培养（五专起点5+2）；专科-专业学位衔接培养（专科起点3+4），该路径是从专科教育到专业学位教育贯通培养的新设路径。
2.加快中职与高考改革衔接。建立与职业教育特征相匹配的学业水平评价制度。包括：建立中等职业学校学业水平考试制度；构建具有职业教育特色的学生综合素质评价体系及信息系统；在高考改革中，完善“文化素质+职业技能”招生录取制度。
3.推动应用型大学转型发展。引导应用型大学专业设置由学科导向调整为行业和岗位要求导向；推动一批行业特色鲜明、专业设置与职业岗位联系密切的本科院校，转型为从事应用型本科直至专业学位研究生层次的职业教育。
（三）树立大职业教育观，服务全体劳动者的终身发展
构建职业教育学历教育系统和终身职业培训系统共同构成的现代职教体系，打造职业教育与就业的“旋转门”。主要措施包括：
1.提升社会培训能力。构建以企业为主体、职业院校为基础、公共实训中心为支撑、职业培训机构为补充、面向全体劳动者的终身职业培训系统。
2.建立学分转换机制。构建职业院校与开放大学系统、成人高校、职业资格证书之间，在课程与学分上互认和转换机制，实现职业教育与职业培训融合发展。
3.强化普职教育融通。推动各种职业教育教学与实训资源向所有中小学开放，推进“职业体验日”制度化。
4.促进校企深入合作。支持行业组织开展校企合作、参与指导教学与教学质量评价，把行业标准和岗位要求作为评价职业教育质量重要依据。
5.建立跨部门协同机制。教育、人社与行业部门统筹协调职业教育资源配置，共建实训中心，加强“双师型”教师队伍建设；完善职业资格证书、岗位准入与薪酬指导体系，共建技术技能人才需求采集、预测与发布制度。
四、目标任务强调落地落实
《职教规划》本身提出了许多保障措施。比如，建立与办学规模和培养要求相适应的财政投入制度，依法制定职业院校生均经费标准或公用经费标准。建立体现上海特点的中高职教师能力标准，推进在中职校设置正高级教师职务（职称）试点；建立职业院校教师与企业工程技术人员、高技能人才的双向聘用机制，建立企业经营管理者与学校领导相互兼职的规范化管理制度。制定职业院校“双师型”教师每5年必须在企业实践1年以上的教师企业实践制度；加强规范化培训，实施新任专业教师经培训后持证上岗制度。加强基础能力保障，支持职业院校到企业建立一批与产业应用技术发展前沿紧密对接的实训中心或产教研中心，改善实习实训条件。建立跨部门的公共实训体系，实现公共实训资源信息公开、资源共享等。
积极推动相关内容纳入立法。2004年，本市颁布了基于“大职业教育”框架的《上海市职业教育条例》，此后国家持续加大职业教育改革力度，先后出台一系列重大举措，迫切需要对《上海市职业教育条例》进行相应的修订。因此，目前正在结合当前国家宏观政策和本市实际，将《职教规划》中的体系结构、规模布局、普职渗透、职业培训、师资培养、企业参与、经费保障、制度保障等8个方面的内容，纳入《上海市职业教育条例》的“总则”“职业学校教育”“职业培训”“相关管理制度”等相关章节。
五、《职教规划》体现了上海特色
《职教规划》回答了上海要办什么样的职业教育、怎么办职业教育的战略问题。明确了上海职业教育未来发展的规模、结构、层次，提出了发展上海职业教育的诸多举措，如完善学制体系，建立多元成长路径，优化布局结构，打造国际化人才培养高地，推进“职业体验日”制度化等。
《职教规划》编制立足上海，紧密结合上海发展的外部大环境，关注上海经济社会转型发展。《职教规划》做了大量的科学调研论证，建立了动态调整机制，优化了布局结构，使得职业教育的发展，特别是技术技能人才培养的规模、层次、结构与产业发展的需求更加匹配和吻合。将为产业升级和创新驱动，科创中心和四新经济发展提供更加坚实的人力资源支撑。
《职教规划》以职业教育改革为突破口，有利于促进整个上海教育的综合改革。一是将有效增强职业教育整体吸引力和服务能力；二是建立了职业教育与普通教育沟通的桥梁；三是打通了职业教育发展的各种路径；四是加强了高端技术技能人才培养，可以适应更高层次的人才需求；五是可以更好地满足学生可持续发展和多元发展的需要。
来源：《上海职业教育》杂志
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