审查文件合法性的法制办风险日增?

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中办国办通报甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训。

昨天的文章我已经为政府法制的审查功能、以及作用和责任承担进行了分析。

我们知道，原刑法第三百六十条第二款规定，嫖宿不满十四岁的幼女的，处五年以上有期徒刑，并处罚金。2015年11月1日刑法修正案九修订实施后，废除了“嫖宿幼女罪”对应条款。今后相关行为将依据强奸罪的对应条款处理，且从重处罚。

请问，要不要追究1997年刑法的立法者责任，因为“嫖宿幼女罪”现在看来完全是错误的立法，而且后果很严重。

回到甘肃这事，细思极恐，因为法制办主业主是法制审查，不管是对文件还是重大合同，每天都是翻来覆去这些事。

我曾经多次认为重大合同审查可能会送我进监狱，现在才知道文件合法性审查同样潜在风险。

从通报的三件涉法“放水”文件看：

《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，将国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动，而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项，其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。

2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。

《甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》违规将保护区内11处煤矿予以保留。

这些文件或多或少与法制办的审查（审核、征求意见回复）不严有一定关系。

也正是在这个意义上，通报说：对甘肃省政府法制办等相关部门在有关法规、办法修订中放松管理要求、违反上位法等问题，进一步查清事实，严肃问责。

真的为甘肃省法制办的同行们捏一把汗，因为责任太重大了，领导很生气，后果很严重。

或许有法律同仁会笑话甘肃省法制办，怎么这么低级的错误也会犯?

当你每天面对大量立法、文件和合同审查，当你面对浩如烟海的文字，当你面对催命鬼样的催办电话，当你的审件能力和法律素质远远跟不上日益增长的需求，你不犯错误都难，因为法制办的工作人员又不是神仙。

在法制办，人人都知道不抵触、可操作、有特色的文件审查三句诀。话当然容易说，但真正做到可真是难上加难。

先说不抵触。《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，将国家规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等10类活动，缩减为“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动。这是省法制办的过错之所在。但大家应该知道，最好的不抵触是照抄照搬上位法的规定，这绝对不会有总是。但这有什么作用，除了浪费纸墨?如果完全抄袭上位法，那地方立法就没有存在必要性。因此，在不抵触和不抄袭之间，法制办的同仁们一直在走钢丝。

再说可操作。按通报所说，“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等3类活动，而这3类都是近年来发生频次少、基本已得到控制的事项，其他7类恰恰是近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项。其实，反过来说这正是可操作的体现。因为立法并不能解决全部问题，你总不能不考虑老百姓的执行可能性而凭空想像立法吧?你立了法，又执行不了，培根有一句名言：“一次不公的司法裁判比多次不平的举动为祸尤烈，因为这些不平的举动不过是弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。”

最后说有特色。甘肃的特色是什么?是老少边穷。《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。《甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》违规将保护区内11处煤矿予以保留。

我不相信甘肃省法制办的同行看不出，那为何放水?因为正如通报所言，对“五位一体”总体布局和新发展理念认识不深刻，片面追求经济增长和显绩，长期存在生态环境为经济发展让路的情况。

你法制部门不能当经济发展的绊脚石。相信全国各地的法制部门都遇到这样的指责。有人曾和我半开玩笑半当真的说，“你们法制办除了说不合法什么都不会”。我也苦笑，我说这个不合法真是压力要多大有多大。但我一旦“放水”，责任可完全由我承担啊。

政府法制办，已经成为了一个风险越来越高、责任越来越重、进监狱机会越来越大的职业。

让我们自求多福吧。