前世与今生——土地储备机构及融资政策演进梳理

近日，国土资源部、财政部、人民银行、银监会四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》规范土地储备和资金管理行为，我们对历年关于土地储备机构和融资政策的演进进行了梳理，供投资者参考。

一、土地储备机构与相关制度规范的变迁

1、土地储备及土地储备机构的定义

土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。其中，前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定通过公开招标方式选择工程实施单位。

2001年4月，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），提出了“有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。2007年由国土资源部、财政部、人民银行出台的《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）对土地储备机构进行了明文规定：土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

2、土地储备机构的运作流程

土地储备的流程个包括征购、储备和供地三个环节

（1）征购

征购环节是土地储备机构取得土地的过程。土地的来源主要有两大方面：一是新增城市用地的征用；二是存量城市土地的收购、置换、回收。在收购的过程中，土地储备机构的主要职责是对收储地块实地踏查，进行收储成本核算，并在最后根据协议支付补偿款。

（2）储备

在储备环节，土地储备机构将收购集中起来的土地进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设（又称为“一级开发”），形成可供出让和出租的“熟地”。 土地储备机构将已完成开发的“熟地”进行储备，等待出让。在该过程中，由土地储备机构为实施主体，通过授权委托或公开招标的方式选定实施企业。

（3）供地

供地环节又称为土地交易环节，土地储备机构根据社会发展、城市规划和供地计划，有计划地将储备土地出让和出租，获取收入。在出让方式上一般采用市场化程度较高的招标、拍卖和挂牌方式。

从图1可以看出，土地储备机构的整个运作都是围绕着土地资源的整合，其本质是一个土地中介，把城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让。

3、土地储备机构制度规范的变迁

从1996年设立的上海土地发展中心开始，我国的土地储备机构经历了从无到有再到逐步规范的过程，目前全国已经有2000多个土地储备机构，对土地储备机构的制度规范也同样是逐步的发展和完善。

（1）《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）

2001年4月，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），规定有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，提出有条件的地方政府试行建设用地收购储备制度。

（2）《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）

2007年11月，国土资源部、财政部、人民银行发布《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号），正式确立了土地储备机构作为土地储备工作的具体实施主体的地位，并规定土地储备机构需经市、县人民政府国土资源管理部门批准。

（3）国土资源部“两整治一改革”目标的通知

2010年9月，国土资源部下发通知，明确要求2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。

（4）关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发〔2012〕162号）

2012年12月国土资源部、财政部、人民银行、银监会联合发布的关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发〔2012〕162号）提出了建立土地储备机构名录，加强土地储备机构管理，土地储备机构名录的建立表明了土地储备机构逐步往规范化发展。

（5）规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综[2016]4号）

2016年2月，国土资源部、财政部、人民银行、银监会四部委联合发布规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综[2016]4号），进一步对土地储备机构进行规范，规定每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，并要求土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

二、土地储备机构的融资规范梳理

土地储备机构在征购和储备的过程中均会出现融资需求，由于土地储备机构是事业单位，不具备债券发行和上市融资的基本条件，直接融资较为困难，并且土地收储的成本相对较大，仅靠政府财政拨远远不够，因此，土地储备机构以储备土地为抵押资产向商业银行等金融机构贷款成为其最主要的融资方式。

根据对土地储备机构融资规范政策的梳理，大致可分为三个阶段：

阶段一：初步确立金融机构可为土地储备机构融资

2001年国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持，明确了金融机构可以为土地收储提供融资，这应该包含了银行和非银行金融机构。

2004年银监会发布《商业银行房地产贷款风险管理指引》（银监发〔2004〕57号），对土地储备贷款作出规范，提出了商业银行对资本金没有到位或资本金严重不足、经营管理不规范的借款人不得发放土地储备贷款等风险管理措施，并规定土地储备贷款的借款人仅限于负责土地一级开发的机构。

2007年国土资源部、财政部、人民银行发布的《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）对土地储备机构申请贷款的性质、需要满足的要求、贷款的规模、资金管理做了较为详细的规定。文件仍规定商业银行及其他金融机构可以为土地储备机构发放贷款，对贷款期限也未做硬性要求。

阶段二：调整和加强金融机构对土地储备机构融资管理

2008年8月，银监会办公厅发布《关于加强信托公司房地产、证券业务监管有关问题的通知》（银监办发[2008]265号），要求信托应充分认识土地储备贷款风险，审慎发放此类贷款，并明确规定贷款额度不得超过所收购土地评估值的70％，贷款期限最长不得超过2年。在此文件之后，银监会办公厅又在2010年2月发布《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》（银监办发〔2010〕54号），规定信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款，实质上暂停了信托公司对土地储备机构提供融资。

2012年12月国土资源部、财政部、人民银行、银监会联合发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），要求建立土地储备机构名录，并通过设立融资规模控制卡的举措进一步规范土地储备机构的商业银行贷款。并明确土地储备机构融资应纳入地方政府性债务统一管理，执行地方政府性债务管理的统一政策，对贷款期限也做出了最长不超过五年的规定。

同样是在2012年12月，财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），规定不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目，从地方政府融资的角度加强对土地储备机构的融资和资金管理。

阶段三：后43号文时代的规范化融资

2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），严格规范地方政府融资，要求地方政府进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

在43号文的严格加强地方政府债务管理，规范地方政府融资的大背景下，2016年2月，国土资源部、财政部、人民银行、银监会再次联合发布《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），宣布自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

财综[2016]4号文是对43号文修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制精神的延续和细化，总体思路仍然是出于规范地方政府债务。

三、土地储备与城投公司

1、城投公司参与土地储备一级开发的方式

由于土地储备的政府性职能和以往城投公司的运作模式特点，城投公司一直以来就与土地储备有着密切关系。

目前城投公司参与土地储备一级开发的方式可以分为两类。

一类是政府直接将土地储备的职能赋予城投公司，用土地储备收益来平衡城市建设资金的缺口，此时城投公司可以直接利用储备土地融资进行一级开发。

另一类是由城投公司受政府委托，合作进行土地一级开发，具体有有几种模式：

（1）政府负责土地征用、拆迁、补偿工作并承担相关费用，城投公司负责基础设施建设

这种模式下土地的征收、征用、拆迁等事宜由政府负责，城投公司负责道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。根据土地的征收、征用、拆迁等费用承担主体不同，又可分为：

a.土地的征收、征用、拆迁等费用由政府承担

根据中新苏州工业园区开发集团股份有限公司（以下简称“中新集团”）首次公开发行股票招股说明书披露，在苏通科技产业园土地开发项目中，中新苏通通过对基础设施项目委托代建，以成本加成的方式获得收益；中新苏通拥有在合作区域内，优先选择2.5平方公里左右的地块范围，采用协议分成的方式进行土地一级开发的权利，苏通科技产业园区管理机构负责土地的征用、拆迁、补偿工作并承担相应的费用，中新苏通负责道路、官网等各种市政公用基础设施建设并承担相应费用。

b.土地的征收、征用、拆迁等费用由城投公司承担

中新集团与宿迁市人民政府、苏宿迁工业园区管理委员会签订协议，合作开发宿迁市耿车镇、双庄镇通湖大道以东105公顷区域，中新集团支付宿迁市人民政府一定费用用于开发区范围内的土地征用、征收和企事业单位动迁、农（居）民动迁、安置，中新集团负责合作项目内的道路、桥梁、河道、绿化、污水管道、雨水管道、路灯、供电及交通指示灯、交通标牌、标线等交通安全设置的建设费用。项目采用经营性用地出让收入协议分成模式。

在中新科技城项目中，管委会负责科技城项目内原集体及国有土地征用、征收和农民动迁、安置、补偿等，上述工作费用由中新集团按320元/平方米（综合成本）的标准支付，中新集团负责对中新科技城进行整体规划、基础设施建设、招商和综合开发。管委会或其指定的职能部门将合作项目内的国有建设用地出让所得价款扣除税费后的余额部分支付给中新集团。2008年1月起，合作项目内商业、住宅用地出让所得价款78%支付给中新集团，管委会所得22%及相关税费，以支付前期拆迁、安置和补偿的费用。工业用地出让所得价款扣除相关税费后的余额部分支付给中新集团。

（2）政府负责土地征用，并承担相关费用，城投公司负责拆迁、补偿工作，以及基础设施建设并承担相关费用

这种模式下土地的征收、征用由政府负责并承担相关费用，，城投公司负责拆迁、补偿、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

常熟市海虞镇一级土地开发项目中，中新集团控股子公司中新海虞作为合作区唯一的开发主体，项目开发模式主要包括常熟市海虞镇人民政府出资并负责合作区域内土地征地相关工作，并承担全部相关费用；由中新海虞负责农（居）民拆迁和补偿相关工作，并承担相关费用；合作区域按照“九通一平”的标准进行基础设施建设，包括供水、供电、燃气管网、污水干网、道路、桥梁、绿化等。项目开发采用协议分成模式。

又如常州市新北区万顷良田建设工程中，黑牡丹集团股份有限公司（以下简称“黑牡丹”）负责该工程涉及的拆迁、安置及土地整理、基础设施建设工作，按工程总成本的10%提取工程收益。

（3）政府负责土地征用，但由城投公司承担相关征地补偿费用，城投公司负责拆迁、补偿工作，以及基础设施建设并承担相关费用

在昆明市环湖东路沿线土地一级开发项目中，云南城投负责筹措和垫付土地一级开发所需资金，包括环湖东路规划设计及工程建设费、环湖东路截污管道设计及建设费、湿地及公园的设计及建设工程费、征地补偿费、拆迁补偿和安置费、土地调查费、评估费、测绘费、资料费、土地报批相关税费、土地开发整理工程费、新农村建设费、受甲方委托范围内与土地出让相关的市政公用、公共设施及城市基础设施建设费、设计费、财务费及日常管理费等，以及其他经昆明市人民政府确认的合理开发费用。云南城投与政府对土地出让最终净收益按照50%:50%进行分成。

2、城投公司参与土地储备一级开发的会计处理

城投公司参与土地储备一级开发的会计处理一般有两种主要方式。

（1）相关开发费用计入存货，按完工百分比等方式确认收入和应收账款

在这种会计处理方式下，城投公司会按照开发建设中实际发生费用，包括土地征用及拆迁安置补偿费、缴纳政府的各项税费、前期工程费、基础设施费和配套设施费、项目运作过程中产生的管理费用、财务费用等计入存货。收入确认时，收益分成模式下，在国土资源部门与土地使用权受让方签订《国有土地使用权出让合同》后，按已发生的各项相关成本占预计总成本的比例计算确认收入和应收账款，对于采取成本加成开发模式的土地一级开发业务，按完工百分比法确认收入和应收账款，对于计提管理费的方式，按相应的计提比例确认收入和应收账款。

重庆城投的土地一级开发会计处理按土地整治实际发生的成本计入存货科目，即借记“存货”，贷记“银行存款”等科目；发行人土地整治中计提的土地整治管理费借记“存货”，贷记“营业收入”科目。土地出让后，发行人收到返还的土地成本，用以冲减存货中的土地整治成本，剩余的土地出让金部分借记“银行存款”等科目，贷记“资本公积”科目。

在中新集团的土地一级开发业务中，苏通科技产业园的47.5平方公里采取成本加成开发模式，除此以外，中新科技城、苏通科技产业园的2.5平方公里部分、宿迁项目、苏滁项目、海虞项目等都属于分成模式。

（2）相关开发费用计入债权，根据双方可确认开发成本金额的一定比例确认收入和应收账款

一些城投公司参与土储项目一级开发，由于对项目没有产权且不属于建造合同，因此相关的开发支出并不在存货中列报，公司将相应的支出认定为是垫付，在会计核算时作为债权列示。

如黑牡丹在常州北部新城高铁片区土地前期开发和万顷良田工程项目中，将开发支出在其他流动资产中单独列示。发行人根据开发进度所发生的开发支出，借记“其他流动资产”，贷记“银行存款”，现金流量表计入“支付的其他与经营活动有关的现金”。每个季度由常州市新北区财政局聘请第三方进行专项审计，以此作为开发成本，按照10%确认收益，收益确认时借记“应收账款”、贷记“营业收入”。收到项目委托单位支付的回购款时，开发成本部分贷记“其他流动资产”，借记“银行存款”，现金流量表计入“收到的其他与经营活动有关的现金”，同时，收益部分借记“银行存款”，贷记“应收账款”，现金流量表计入“销售商品、提供劳务收到的现金”。

四、土地储备新规对城投公司的影响

四部委《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）立足点在于规范土地储备和资金管理行为，最终目的是加强地方政府性债务管理，因此是对国发〔2014〕43号文要求“地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为”的落实细化和延续。财综[2016]4号文对城投公司存在以下影响：

（1）清理压缩现有土地储备机构将推动部分城投公司资产重组与转型

财综[2016]4号文要求每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，且与土储无关的业务部分需要在2016年12月31日前剥离或转为企业。

在实际操作中，很多地方的城投公司本身就是土地储备中心，或者承担部分土地储备业务，财综[2016]4号文要求土地储备业务和非土地储备业务的分离，会推动部分城投公司的资产重组和转型，城投公司的业务会更加集中在土建、基础设施建设等方面。

以兰州市城市发展投资有限公司（以下简称“兰州城投”）为例，兰州城投前身为兰州市城市基础设施建设投资有限公司，成立于2000年9月，注册资本9800万元。2005年5月，经改制重组为兰州市城市发展投资有限公司，注册资本22亿元，同时加挂“兰州市城市发展投资中心”和“兰州市土地储备中心”的牌子，实行“三块牌子、一套班子、合并运行”。2010年4月，市委、市政府决定将原两个中心合并为兰州市土地储备投资中心，与兰州城投实行“两块牌子、一套人马”的运行模式至今。兰州城投主要承担兰州市城市建设融资、基础设施建设、土地储备和资产经营四大职能。[1]财综[2016]4号文实施后，预计兰州城投相应的土地储备业务需要剥离。

（2）存量土地储备贷款纳入政府性基金预算管理减轻城投公司负债压力

在同时具有土地储备和非土地储备职能的城投公司中，与存量土地储备贷款相关的债务纳入政府性基金预算管理并从城投公司剥离，有助于降低城投公司因为从事土地储备业务形成的存量债务，缓解城投公司的整体负债压力。

财综[2016]4号文要求对清理甄别后认定为地方政府债务的截至2014年12月31日的存量土地储备贷款应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换，这意味着部分由原城投公司举借的债务被确认为政府性债务并通过地方政府债务进行置换，这也能减轻城投公司的整体负债压力。

（3）加强对土地储备总体规模、筹资方式、资金使用管理等要求有利于合理控制地方政府债务规模

财综[2016]4号文要求各地土地根据当地经济发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定储备总体规模；土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决；土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支。

这些加强对土地储备总体规模、筹资方式、资金使用管理等要求有利于适当地确定储备土地总体规模，加强土地储备融资与资金运作管理，更加有利于合理控制地方政府债务规模，客观上能够增加地方政府对城投公司的支持能力

（4）推动土地收储政府采购工作有助于城投公司更加规范化的介入土地储备业务

在过去的实践中，城投公司参与土地储备业务一般是由政府直接将土地储备的职能赋予城投公司或者由土地储备中心委托城投公司代理进行土地一级开发，相关流程可能存在不透明、不规范的问题。财综[2016]4号文要求推动土地收储政府采购工作，包括地方国土资源主管部门积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发。地方财政部门、国土资源主管部门应当会同辖区内土地储备机构制定项目管理办法，并向社会公布项目实施内容等信息，并严格按照《预算法》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》等规定执行。财综[2016]4号文并未将城投公司完全排除在土地储备业务之外，城投公司仍然可以根据政府采购流程参与与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设，推动土储政府采购工作有助于城投公司更加规范的介入土地储备业务

（5）土储新规对城投公司从事储备土地前期开发融资影响有限

在实际操作中，商业银行对于土地储备贷款的认定范围较为严格，一般只将由土地储备机构直接实施的项目才给与发放土地储备贷款，而且要求土地储备机构取得相应的收储批文等一系列文件。对于由城投公司或其他国有企业参与储备土地前期开发的融资，商业银行一般则通过“退二进三”、“资源综合利用”等项目贷款提供融资，而不是土地储备贷款，其采用的审核标准也与土地储备贷款不同。因此，财综[2016]4号文规定各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，并不会对商业银行对城投公司或其他国有企业根据规定程序参与土地一级开发提供融资造成较大影响。

（6）土储新规并不会对政府通过储备土地注入增厚城投公司资产带来影响

在各地的城投公司中，普遍存在着政府通过注入土地提高城投公司资本实力的现象，政府注入的资产包括储备用地、建设用地、商业用地等，但是在2012年12月24日四部委发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）中，明确规定地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。在财预[2012]463号后已不允许通过注入土地增加城投公司资产，因此财综[2016]4号文的土储新规并不会对城投公司的资产增厚带来影响。

我们认为财综[2016]4号文是在国发〔2014〕43号文的框架下，通过规范各地土地储备机构及相关业务流程，达到合理规划土地储备和控制地方政府债务规模的目的，这在客观上有利于城投公司的转型，降低城投公司债务压力。在城投债选择上，我们建议关注财综[2016]4号文可能带来的城投公司资产重组和业务转型，挑选经过转型后具有较高经营性资产保护的地方重点支持平台。

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