城市总规：新一轮改革探索启动
“不谋全局者，不足谋一域”，作为统领一座城市长远发展、战略引领的城市总体规划，在改革开放的40年里为推动中国城镇化健康发展发挥了重要作用。同时，面临新时代国家现代化治理体系建设的新要求，总体规划的改革也提上了议事日程。
城市就像一本书，从中可以看到它的抱负，而规划则是目录，让人得以窥见发展大潮中的城市风骨。
近日，深圳等15个全国首批总规编制试点城市初步成果陆续上交，新一轮城市总规改革开始启动。
有分析人士指出，过去40年里， 36 35784 36 12957 0 0 5181 0 0:00:06 0:00:02 0:00:04 5180市总体规划是服务于社会经济增长与城市空间拓展的“蓝图”，注重“宏大叙事”的目标制定，注重以功能分区为主的空间资源配置。随着宏观经济与城镇化发展模式的调整，城市规划也应与时俱进，积极调整规划理论、技术标准与管理方法。未来城市总规应更关注解决人民群众切实所需，更注重提高城市发展建设的品质，更注重提升规划管理的精细化水平。
总规40年
改革开放40年里，中国城市发展建设的稳步推进与规划工作密不可分。
20世纪80年代，中国沿海地区迎来了特区建设和沿海开放城市新城开发的第一个高潮，以深圳为代表的一些城市规划走在了时代的前列。顺应时代发展所需，1984年中国出台了《城市规划条例》，首次将规划的长远发展安排与综合部署法制化。
20世纪90年代初是中国经济全面发展的重要时期，伴随着开发区的大量涌现，城市发展建设步入了快车道。1990年施行的城市规划法明确了城市总体规划的地位，同时指出“城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据”。
其后，由于20世纪末和21世纪初开始的大规模人口迁移浪潮，城市发展面临的新问题日趋复杂，城乡统筹问题也更加凸显，推动了2008年城乡规划法出台。新的规划法明确提出，要统筹安排城市与一定范围内乡村的发展建设，并提出“改善人居环境，集约高效合理利用城乡土地，促进城乡经济社会全面科学协调可持续发展”是规划的基本宗旨。
2011年前后，中国的城镇化率迈过了50%大关，进入了城市型社会，城市在国家社会经济中的作用举足轻重。2013年底和2015年底先后召开了中央城镇化工作会议和中央城市工作会议。
“不谋全局者，不足谋一域”，作为统领一座城市长远发展、战略引领的城市总体规划，在过去40年里为推动中国城镇化健康发展发挥了重要作用；同时，面临新时代国家现代化治理体系建设的新要求，总体规划的改革也提上了议事日程。
总规中的城镇化壮举
过去40年里，中国的城镇化是世界人口迁移史上的壮举，各级城市成为中国社会经济发展的重要载体和发展引擎。
2016年底，中国的城镇化率达到57.35%，自1978年以来以年均1个百分点的速度快速增长。当前中国的城镇常住人口约7.93亿，100万人口以上的城市已经达到100座，是改革开放初期同等规模城市数量的5.5倍。中国万亿元规模的城市数量，也从2000年的北上广三座快速增加到2016年的12座。正是由于中国建立了较为完备的规划法律体系，形成了一套以总体规划为核心，分层次、多专业协同的规划技术体系，规划的战略性、全局性为城市空间的合理扩张奠定了良好的基础，也为发展留足了空间，总体上适应了人口与经济的快速聚集。
主要体现在以下几方面的积极作用：
第一，有效引导了城市的集约节约发展。中国人口众多，人地关系紧张的基本国情长期存在，城市规划始终坚持城市土地集约、高效利用的原则，引导空间的合理扩张。城乡规划法第四条指出：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则。”从人均城镇建设用地水平来看，2014年全国城镇人均建设用地118平方米，其中城市（包括县城）人均建设用地108平方米，建制镇人均建设用地130平方米。总体上看，中国与其他国家的城市用地利用水平基本相当，特别是大城市的土地集约利用更加明显。从特大城市的中心城区（约15公里圈层以内）人均建设用地来看，北京、上海分别为74.5平方米、54平方米，与东京、纽约的用地水平相当。当然，由于过去工业化发展阶段特征，中国城市的工业、仓储用地比重偏高，公共服务、绿地等用地比重偏低，未来需要加大城市内部用地结构优化调整力度。
第二，保障城市发展建设的有序性。城市总体规划在底线管控与弹性引导方面为引导城市各项功能和设施的合理布局发挥了重要作用。深圳自1986年以来的三版城市总体规划都坚持了这一原则，在近40年里一直坚持生态空间与城镇空间的有序共存。1986年的特区总体规划提出了带状组团的弹性规划，超前预留了福田中心区，为当前的福田商务CBD开发建设奠定了坚实基础。2010年第三版总体规划编制时期，深圳已经是一千万人口规模的超大城市，人口与资源、生态环境的矛盾十分突出。为此，该版规划提出了底线约束和存量挖潜的总体思路，通过划定基本生态控制线并立法加以保护，为保障深圳的整体生态环境品质提供了有力支撑。此外，城市总体规划在支撑国家重大战略部署方面也发挥了积极作用，如北川新县城建设立足于规划“一个漏斗”的技术统筹思路，有序引导总体规划、控制性详细规划和各类开发建设工作的衔接，使得北川新县城能在尽可能短的时间内恢复生产生活，并展现出地震灾后的新风貌、新气息。
第三，促进了城市与区域的协调发展。城市规划不仅对城市内部各项功能、设施的空间进行安排，也对区域层面的发展与保护工作加以引导。城乡规划法指出在国家、省（区）层面上应分别编制全国城镇体系规划和省域城镇体系规划，应重点对区域的资源与生态环境保护，城镇空间布局与规模调控，重大基础设施布局等内容加强规划引导。这些规划指引需要所在省域内的所有城市总体规划来落实。人口十分稠密且经济发达的浙江省，自1996年以来先后编制过两轮省域城镇体系规划，为统筹全省城镇发展“一盘棋”，促进城乡统筹发展和引导区域协调发展奠定基础。尤其是面对浙江省城镇高度密集，城市功能特色鲜明的特点，2011版国务院批复的规划提出建设杭州、宁波、温州、金华-义乌大都市区，有效指导了城镇间的协调发展，形成了共建共享的发展局面。
第四，立足“多规合一”提高空间资源的管理效能。城市总体规划虽然核心在于空间资源的配置，但其涉及的发展目标、发展策略关系到城市的方方面面。规划在统筹各行业部门的空间类规划方面发挥了积极作用，尤其是对于发改部门目标、国土部门指标、环保部门政策等方面加强空间统筹与指标分解落地。如厦门市立足“美丽厦门”城市发展战略，通过将目标与各项指标分解落实到每个功能单元，提高了空间资源的统筹利用效率；通过制定“一张蓝图”规划实施策略，有效保障了生态与城镇空间的合理布局；通过建立“多规合一”协同管理信息平台，极大地提高了各业务部门的管理效率。
总规下一站
中国经济正从高速增长阶段转向高质量发展阶段；城镇化发展也由于劳动力结构、年龄结构等因素影响进入中速增长时期。这些阶段性特点对中国城市发展建设产生深刻影响，也直接传导到城市规划。
着眼于中央提出的建设“美丽中国”发展愿景，本着城市让生活更美好的宗旨，总体规划应牢牢把握以人为本的基本要义，应更关注解决人民群众切实所需，更注重提高城市发展建设的品质，更注重提升规划管理的精细化水平。
未来城市总体规划的改革有以下几方面突出任务：
一是尊重城镇化发展客观规律，科学预测发展规模。中国劳动力总量在2015年前后出现了拐点，将对未来人口的流动逐步产生影响，人口在不同区域、各级城镇中的聚集与流动也会出现新的变化。总体上，除了少数城市还会继续保持较高水平的外来人口净流入量，绝大部分城市的人口流入量可能显著低于过去10年。因此，把握城镇化发展的大趋势，合理分析人口的年龄结构和受教育水平，科学预测人口尤为重要。
同时，中国的产业结构也整体向第三产业主导的方向转变，各城市应把握好自身的产业经济和城市服务功能发展方向，合理调整并预测就业结构，从而有的放矢地推进各项社会事业的发展。对于城镇建设用地规模的预测也应遵循“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”总体原则。深圳市在2010版城市总规中就高度重视存量用地的优质优用，并对城市更新政策进行调整，做到清清楚楚管理每一寸土地。在当前宏观经济形势下，如果不切实际地走土地过度投放的外延扩张发展道路，城市发展的债务风险可能会显著上升。
二是切实提高城市的宜居水平。城市总体规划应进一步强化底线管控思维，在系统保护“山水林田湖草”生态系统基础上，划定生态保护红线、基本农田控制线和城镇开发边界；通过建立全域覆盖、刚性传导、分级分类的管控体系来切实引导城镇和各类园区的理性发展建设。同时要尊重自然，师法自然，进一步加强城市设计；要全面系统保护历史文化遗产，并将中国传统文化元素融入城市规划，最终实现“望山见水，记得住乡愁”的山水城市。在城市总体规划中突出城市生态治理、城市修补工作，最终实现在绿水青山中建设风景宜居城市。
三是增强人民群众幸福感和获得感。随着中国城镇化进入后半程，人民群众对于城市各项服务的期盼更为强烈，十九大报告指出“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”，这是城市规划者面临的新任务。应坚持人民城市为人民的原则，加强城市规划在保障各项公共服务和民生工程建设方面的积极作用，着力提升城镇化发展的质量。要以治理“大城市病”为突破口，以解决城市无序蔓延、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为重点，不断完善规划举措与配套政策设计。尤其是改变过去忽视住房保障的问题，加强租售住房的长期目标统筹，并通过总体规划在空间上给予保障住房更多的预留空间。此外，应加强贫困地区的规划服务，强化基本公共服务均等化，不断提高民生保障和公共服务供给水平。
四是提高精细化治理水平，促进城市包容发展。未来20年里城市发展的动力更多源自内部空间结构的优化调整，城市存量空间利用和旧城更新将成为城市发展的重要任务之一；与此同时，如何保障当前大量外来务工人员及随迁家庭的有序落户也是城市发展面临的重大挑战。城市规划应进一步向下延伸，注重社区、街道层面的规划引导和管控，帮助基层政府提高城市管理的精细化水平。在社区层面，应以15分钟生活圈作为社会治理和社区公共资源配置的基本单元，将本地人口和外来人口的需求统筹好，切实将外来人口融入并留在城市。同时应做好微观层面土地的综合开发评估与政策设计，将轨道、停车场、综合体规划，绿地景观设计，环境治理与城市社区规划、城中村改造等工作统合好，实现城市的精明增长。顺应城市发展区域化趋势，通过总体规划从都市区、城乡一体化协调区层面上统筹中心城市、外围镇和乡村地区发展建设，构建一个开放的城市增长空间，满足更多人口的就业与居住需求。
五是面向未来城市发展，建设智能城市。当前新的科学技术对于城市发展产生了持续积极的影响，对于生产、生活和休闲娱乐方式产生了深刻影响。特别是随着人工智能、共享经济、物联技术、无人驾驶、低碳节能、智慧中枢等方面技术的推广应用，城市发展建设出现了前所未有的新变化，未来的城市功能更趋混合，空间组织更为系统，设施系统更为智能，就业形式更为灵活。谷歌在多伦多市推进的“未来之城”建设拉开了智能城市发展建设的序幕，中国的城市规划也应超前谋动，在规划管理新思路、新方法上主动作为。面向未来的规划，应将数据基础设施布局和AI决策管理纳入城市总体规划，形成“全局联动、实时感应、及时调控”的全新规划技术体系，服务好城市的智能、安全运营。
作者简介
徐辉
中国城市规划设计研究院信息中心（创新中心）副主任，教授级高级规划师
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