慈善学人 | 政府购买社会组织服务中的监管“错位” ——以上海市P区民办非企业单位的政府监管为例
编者按：当下，“政府购买服务”已然成为包括我国在内的世界主要国家公共治理的核心政策工具。然而，政府购买服务政策究竟带来何种社会效应？它所形成的新型“国家—社会关系”是伙计关系还是伙伴关系，抑或合作治理关系？鉴于该问题意识，本期专题特别邀请来自不同学科背景的10名学人，就政策购买服务的理论与实践、政策发展以及国际经验进行深入探讨，以期能够引发大家更多的思考和讨论。
——本期主持人 俞祖成
日本同志社大学政策科学博士
上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授
●●● 作者简介 ●●●
徐阳，华东师范大学行政管理系硕士研究生
一、资料分析与讨论
针对上海市P区10家社区民办非企业单位的访谈，我们转化为文字稿，通过编码的形式来进行分析，具体步骤如下：
剔除相应的无效访谈内容，对相似的资料进行粗略的初步分类。
1.一级编码（开放式）
开放性编码是以开放的心态，悬置个人偏见和既有理论定式，将资料按其本身所自然呈现的状态加以命名与类属化的过程。编码过程中，最终获得初始范畴21个，在此节选部分内容如下（表1）：
表1 开放式编码节选
原始资料摘要 | 编码 | 范畴 |
2014年下半年我们报了一个项目，2015年上半年，上面说很着急，让我们先做起来。我们项目做了，到现在也没有把资金给我们。要不你们跟社建委的李科长沟通一下。（a1，a2） 是政府搭建平台，企业捐助... 是通过第三方给我们的，就是管委会，基本上是政府购买。（a3） | 资金跟进较慢（a1） 资金获取比较被动（a2） 资金形式来源单一（a3） | 资金获取单一而被动（A1） |
当然。我们要把孩子的所有信息给他们，他们要定期或不定期的回访。我们这个组织，是工业区教委打报告给教育局，教育局批下来我们才能办的，否则的话我们这个班也不能办。（a4） 他们有第三方。比如说第三方评估机构。比如他们找东方事务所或者恩派这些机构，他们有评审资格，我们做完项目后，把所有的材料提交上去。（a5） | 上级主导式（a4） 监管方式相对独立、多样（a5） | 监管方式的政府主导性（A2） |
他们做的更多的是，工业区召开一个会，让他们去认领项目，这样企业会去做。但是这个外企，让他去认领，他们也不会特别踊跃。（a6） 是的，这个是民政注册的，是做公益的。说白点，发展确实没有发展开，但是我自己，因为这个要，虽然这个是有风险，我请一个专职的人来帮我做，不说能力强的，估计他也不来，能力不好的也没必要，所以也比较难。如果说我自己有大把的时间，那是可以。我也讲的比较现实，我不讲我要怎么样怎么样。其实我很多业务也是恩派分的，还有机构推荐我们做的。比如说这个暑托班晚托班，家长的满意度都是达到百分之百。我们就是真的在做实事，很多信息，比如孩子在学校的表现，上了什么课，几点去上的，我们在微信群里面都直播的。所以我们所有的信息，做了什么事情，确实是在实实在在的地方。哪个学生做了什么事情，在哪里做，都可以知道。（a7，a8） | 项目被动承包（a6） 项目风险大（a7） 项目效果完成度缺乏监管（a8） | 项目的被动式监管（A3） |
好像是百分之十。我也不太清楚。之前他给我打电话，说是百分之十。具体我也不清楚。（a9） 监管的，通过财务去监管。（a10） | 负责人对税务状况不了解（a9） 存在有财务监管（a10） | 财税监管有待加强（A4） |
他发起的，只是一个协作，找一个地方，然后打个报告到上面去，其他运行、财务运行他都不管。（a11） | 个别项目存在监管不到位的情况（a11） | 项目监管不足（A5） |
注：为说明研究过程和节省空间，本文仅截取部分表格以为例证。
通过一级开放式的编码可知，访谈内容反映了几大类的问题，但是这些问题经过了初步抽象以后，还没有达到清晰的地步，还不能适用于深入分析，所以，对于这些初步范畴化的结果，进行二级编码。
2.二级编码
主轴性编码是指通过运用“因果条件一现象一脉络一中介条件一行动／互动策略一结果”这一典范模型，将开放性译码中得出碎片化的、零散的各项范畴联结在一起的过程。
经过持续归类、抽象，得到“经济性监管、社会性监管、被动性监管、主动性监管、具体化监管、常规化监管”6个主范畴（表2）。
表2 主轴性编码形成的主范畴
范畴 | 主范畴 |
资金获取单一而被动（A1） | 经济性监管、被动性监管 |
监管方式的政府主导性（A2） | 主动性监管 |
项目的被动式监管（A3） | 具体化监管、被动性监管 |
财税监管有待加强（A4） | 经济性监管 |
项目监管不足（A5） | 具体化监管 |
信息公开及监管状况不合理（A6） | 社会性监管 |
常规性监管流于形式（A7） | 常规化监管 |
资格认证监管加强（A8） | 社会性监管 |
监管繁琐而低效（A9） | 常规化监管 |
监管的地域性（A10） | 常规化监管、社会性监管 |
事前事中监管不足（A11） | 常规化监管 |
由此，可以分为常规化（B1）/具体化（B2）监管，主动性（C1）/被动性（C2）监管，经济性（D1）/社会性（D2）监管三大类。
各微观领域 | 范畴化 |
常规性监管流于形式（A7） | 常规化监管（B1） |
监管繁琐而低效（A9） | |
监管的地域性（A10） | |
事前事中监管不足（A11） | |
项目的被动式监管（A3） | 具体化监管（B2） |
项目监管不足（A5） | |
监管方式的政府主导性（A2） | 主动性监管（C1） |
资金获取单一而被动（A1） | 被动性监管（C2） |
项目的被动式监管（A3） | |
资金获取单一而被动（A1） | 经济性监管（D1） |
财税监管有待加强（A4） | |
信息公开及监管状况不合理（A6） | 社会性监管（D2） |
资格认证监管加强（A8） | |
监管的地域性（A10） |
而通过对访谈内容的进一步分析，其实可以发现，对于三种类型的监管的分布，是不同的：项目的具体化监管要比社会组织平时收到的常规性质的监管浅得多，而且呈现出一定的漫不经心；政府对于社会组织行为依旧是一种牢牢掌握主动的结果，但其主动施加，却呈现出一种被动式应对的状况，也就是只有当问题发生，其主导性才会显现，所以其实质依旧是被动性质的；而在最为重要的监管领域上，政府依旧是把财务等状况作为监管的重中之重，但是对于财务之外的社会组织非经济性事务的监管则显得有些怠慢，一方面表现在参与主体不足，另一方面表现在地域差异较大。
因此，对于二级编码下的三种监管类别（六个小类），我们可以提炼出三大问题，即具体化监管欠缺、主动式监管不足、社会性监管难继。
3.三级编码
在主轴编码阶段，伴随主范畴化的深入研究，范畴与范畴之间的关系得以确认。
通过对访谈笔录的仔细甄别，这三大问题归根结底是对应到了过程监管和监管主题的问题上，仍旧是监管的一个错位性质的问题。
表3选择性编码形成的核心范畴
主范畴 | 核心范畴 |
具体化监管欠缺 | 过程性与主体性错位 |
主动式监管不足 | |
社会性监管难继 |
二、研究结论
通过三级编码的层层递进，将复杂的访谈材料简化为一条主线，即政府在监管中究竟发挥着怎么样的作用，以及还有待改进的是什么。
1.过程性的共性问题
访谈对象都表露出政府在监管中对于事前事中的不够重视，而是仅仅对于提交的结果表示出关切。而这与民办非企业单位的性质有关，但更关乎政府在监管中的“布局”：即把更多的精力放在了事后的结果控制上。
当然这是一种省时省力也易于考察的方式，不过过程性的问题依旧在这样一种思路的指导下被忽略了。政府需要做到的，其实是一个简单的改变，就是把对年检的关注度放一些到民办非企业单位的资格审查和注册登记上，以及他们所承包的服务上。
2.主体性的共性问题
访谈对象都表露了在监管中的“被动挨打”的身份和处境，太多的精力被牵扯到了应付政府的“官僚式”环节上。政府需要做的，就是一方面将自己的主导性转化为社会组织的主导性，另一方面将自己的单一性转化为多样性。即从主体性出发去感受并解决社会组织在这过程中遇到的实际问题和繁琐冗余的“盘问”，也注意不要将自己与社会割裂开来，更多的从一个更加体系的视角去考虑自己作为责任主体之一所要发挥的动员协调作用。
3.过程性和主体性的错位问题
这样一种错位，体现在访谈实录中，就是被动式的经济监管等，总是将过程和主体的问题交错在一起出现，也无疑增加了问题的复杂性。归根到底，是政府需要理清思路，到底哪些该管，哪些不该管；哪些需要政府一家，哪些需要政府、社会或其他力量。把监管手段、力量用错了时间、力度，就可能带来这种错位的危害。尽快在地方政府间统一监管“范式”，同时在过程中，保持各地方的独立性和灵活性，也给予社会组织足够便宜行事的权利。
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撰稿 | 徐 阳
编辑 | 陈明月
校对 | 张宇昕 周亚飞
本月专题：政府购买