环境规划院万军：“十四五”生态环保规划重点方向都有啥？

作品来源：环保圈

作者:伏波望族/主编

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今年两会，最重要的一项成果就是表决通过了“关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的决议”。

这是一份事关今后5年，乃至15年的重要文件，用规划原文的话讲，它将是“全国各族人民共同的行动纲领”，对于生态环保领域也将有极强的指导意义。

此前，《环保圈》已经对这份文件与环保产业的关系进行了简单解读，详见《“十四五”规划公布，环保产业有10个关键词值得注意！》。

4月19日，由中国环境科学学会、全国工商联环境商会、生态环境部对外合作与交流中心、生态环境部环境发展中心、慕尼黑博览集团等单位共同主办“2021中国环境技术大会”在上海举行，大会邀请到了生态环境部环境规划院总工程师万军，做了题为《美丽中国目标路径与“十四五”生态环境保护规划重点方向》的主题演讲。

其中，万军总工程师对于“十四五”生态环保工作，以及2035年实现美丽中国的目标路径都做了详细的解读，从中可以看出未来5-15年中国生态文明建设的基本路线图，对于环保产业的发展也有极强的指导意义，含金量颇高。

在此，《环保圈》特别将万军总工程师的演讲录音整理出来，以飨读者。

01美丽中国的关键是人与自然和谐共生

万军的演讲总共包括4大块内容，分别是：美丽中国建设的总体要求、美丽中国建设面临的挑战、美丽中国建设的总体路径，以及“十四五”生态环保重点建议。

首先是美丽中国建设的总体要求，大家都知道，党的“十九大”对新时代中国特色社会主义建设做出的战略部署分为两个阶段：

第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化。第二个阶段，从2035年到21世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

这里面，美丽中国建设又是社会主义现代化建设的主要目标和重要任务。到2035年，要实现生态环境根本好转，基本实现社会主义现代化，美丽中国建设目标基本实现；到2050年，则要建成富强民主文明和谐美丽社会主义现代化强国。

党的十九届五中全会提出，中国将进入新发展阶段，要坚决贯彻新发展理念，构建新发展格局。这里面，生态文明建设和生态环境保护都是社会主义现代化建设的重要基础和主要内容。在“五大远景目标”里，就包括美丽中国建设目标要在2035年要基本实现。

到2035年，我们要广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。

建设美丽中国，关键是人与自然和谐共生。美丽中国既是社会主义现代化的一个诗意的表达，同时也具有深厚的哲学和科学含义。他的根本内涵应该是人类活动在资源环境承载能力范围内，生产生活方式与自然环境相适应，高质量发展与高水平保护的协同推进，实现人与自然和谐共生的现代化。

具体来讲，它又包括6个方面，如环境优良、生态安全、气候稳定、绿色发展、绿色生活和制度健全。以“环境优良”为例，它就要求大气、水、土壤等环境质量优良，达到较好水平，城乡环境优美等。

02美丽中国建设面临五大挑战

回顾“十三五”以来，中国的生态文明建设和生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性的变化，生态环境保护的决心之大、力度之大、成效之大也是前所未有的。

一方面，污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满完成。到2020年年底，“十三五”规划确定的生态环境9项约束性指标圆满完成，生态环境质量明显改善。以“地级及以上城市空气质量优良天数比率”为例，“十三五”的目标是84.5%，实际上我们则达到了87%。

蓝天、碧水、净土三大保卫战，以及七大标志性战役都取得了决定性的胜利，解决了一大批人民群众身边的环境问题，大家的获得感、幸福感明显增强，全面建成小康社会绿色底色和成色更加浓厚。

同时，生态环境环保也有利地促进了经济的高质量发展，我们的产业结构、能源结构、交通运输结构，以及碳排放强度等一系列指标，既在指标上圆满完成了任务，也在任务上取得了扎扎实实的进步。

NASA卫星资料显示，进入21世纪以来，世界上绿化增量面积有四分之一都来自中国，众所周知，中国的国土面积只占世界的7%，能够实现这一目标是非常了不起的。

此外，我们的生态环保体制机制改革也在深入推进，基础机制能力得到加强，基础和能力不断加强。

中国的生态环境保护和生态文明建设，也对世界产生了深远的影响，一系列国际规则在中国的大力推动倡导之下得到落实。尤其是习近平主席亲自倡导的构建人类命运共同体，建设生态文明，共建清洁美丽地球，提高国家自主贡献度，开创绿色发展道路等，对于推进全球环境治理都产生了深远的影响。

不过，虽然我们已经取得了一些重大进展，但是生态环保工作仍然任重道远。面向2035年，生态环境保护仍处在一个关键期、攻坚期和窗口期。

总体来看，我们面临着五大挑战：

第一个挑战，是我们生态环保的自身结构性、根源性、趋势性压力还没有缓解，我们的城镇化、工业化还没有完成，还在持续地发展。预计到2025年，我国经济将进入高收入国家行列；2027年左右人口达峰（14.4亿人），老龄化程度加深；2030年以前碳排放达峰；2035年左右城镇化基本完成，基本实现现代化。对标美丽中国建设，生态环境仍然是一个短板。如果拿我们预计2035年的经济水平与发达国家历史同期相比的话，大概相当于发达国家上世纪90年代初期到2000年左右的这个水平，而他们那时候空气质量如PM2.5都已经在25微克/立方米以下。跟他们相比，我们能源水平的消耗量还超过世界平均水平，历史遗留环境问题差距比较大，第二个挑战是外部环境不稳定性、不确定性明显增加，加剧了环境质量一些挑战。尤其是新冠疫情影响，会对产业升级、技术升级和全球环境治理形成新的挑战。第三个挑战是自身的，我们的生态环境结构性矛盾仍然突出。以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构没有根本改变，污染排放和生态破坏的严峻形势没有根本改变，生态环境事件多发频发的高风险态势没有根本改变。第四个挑战是部分地区、领域生态环境问题依然严重。大气环境质量方面，按现在标准我们还有40%的城市没有达标；水环境质量方面，城市黑臭水体尚未长治久清；土壤污染风险管控压力也非常巨大。第五个挑战是治理体系和治理能力亟需加强。包括政策方面绿色发展激励约束机制还不健全，相关责任主体内生动力没有有效激发，生态环境市场机制不完善，信息化能力还有待加强等。

03中国所有的事情都是“一锅出”

美丽中国建设的总体路径方面，总体进程是“经济发展、应对气候变化、环境治理、生态保护协同推进”。

在国外，发达国家是先完成了经济发展、城镇化建设，然后再完成环境治理，开展生态保护修复，最后才开始应对气候变化等等这样一些工作。

而在中国，所有的事情都是“一锅出”，既要推进经济发展，同时也把应对气候变化目标明确提出来，此外环境治理任务还没有完成，生态保护修复还需要进一步加强，实际上是多项任务的协同推进。

因此，未来几年将是非常重要的时期，我们的经济将通过绿色低碳发展进入高收入国家，基本实现现代化。同时到2035年，我们不仅是一个经济大国、经济强国，也将是一个生态文明强国。

在这样一个大背景之下，美丽中国建设实际上是按照“总体谋划，系统实施，分步推进”，在“绿色发展，气候变化，生态环境，治理体系”四大领域里面统筹谋划。在“十四五”期间实现生态环境持续改善，在“十五五”期间实现生态环境质量全面改善，为“十六五”期间生态环境的根本好转奠定一个坚实的基础，最后到本世纪中叶实现生态文明全面提升。

以能源结构为例，其基本路径就是：争取在“十四五”期间实现煤炭达峰，“十五五”期间实现油的达峰，“十六五”期间实现气的达峰，通过三个“五年计划”实现化石能源达峰。这样就会为我们应对气候变化，减小碳排放强度，实现碳达峰、碳中和奠定一个良好的基础。

美丽中国建设的总体路径，又可以分为应对气候变化、大气环境治理、水环境治理、土壤环境管理等几个方面。

应对气候变化路线图方面，中国作为世界上最大的发展中国家，将完成全球最高碳排放强度降幅，用全球历史上最短时间实现从碳达峰到碳中和。

大家都知道，发达国家从碳达峰到碳中和大概都是三四十年，但中国只有30年。所以我们要力争“十四五”期间碳排放强度进一步下降，部分地区实现达峰。“十五五”期间全面达峰。

大气环境治理路线图方面，要实现产业结构、能源结构、交通运输结构的战略性调整，主要污染物排放总量大幅削减，大气环境质量根本好转，实现“蓝天白云，繁星闪烁”。

大概在“十四五”期间，我们要基本消除重污染天气。“十五五”期间，全国PM2.5和臭氧浓度进一步下降，大部分城市实现空气质量达标和二氧化碳达峰“双达”。“十六五”期间，空气质量根本好转，全国可能达到世界卫生组织第二阶段标准，空气质量监测评价进一步拓展到县城乃至人口密集乡镇。

水环境治理路线图方面，现在83.4%的优良率从指标上来说跟国际先进水准差别并不是太大，但差距很大的是水生态和生态用水保障，在“十四五”期间要进一步稳固，重点要进一步消除黑臭水体。在2030年实现生态环境全面改善，2035年实现根本好转。海洋则是以湾区为抓手，全面建设美丽海湾。

土壤环境管理中长期战略方面，实际上是以防控风险为主。由于土壤修复成本高、周期长，土壤污染防治仍将长期坚持风险管控的总体思路，要进一步巩固和严控土壤污染风险，确保吃得放心，住得安心。

最后，生态环境风险防控路线方面。2035年之前环境风险防控跟环境治理实际上是紧密结合在一起，以防控突发环境事件为重点，重视新污染物治理。2035年之后环境治理基本上完成，那时候就要重视有毒有害物质的影响了，同时兼顾偶发环境突发事件。

04 提气、降碳、强生态，增水、固土、防风险

众所周知，“十四五”时期是承上启下，全面开启新政策的关键时期。“十四五”和2035年远景目标纲要也对“十四五”生态环保也做了重要阐述。

尤其值得注意的是，“十四五”期间约束性指标总共只有8项，其中绿色生态指标就占了5项，分别是单位GDP能耗、二氧化碳排放、优良天数比率、好于三类水体比例，以及森林覆盖率等。

在规划实施机制里，也尤其强调绿色生态重大工程要集中，要合理配置公共资源引导社会资源，确保如期完成。这个任务不仅仅是引导性的，也是约束性的。

总体来讲，“十四五”的重点考虑是聚焦减污降碳总要求，促进社会经济发展全面绿色转型，围绕“提气、降碳、强生态，增水、固土、防风险”，保持战略定力，方向不变、力度不减深度打好污染防治攻坚战。

具体来讲，又分为六个方面：

第一是加快推动绿色低碳发展。绿色发展是解决生态环境问题的根本之策，这里面要求积极完善绿色发展机制，加大四大结构调整，大力支持绿色技术创新，推进绿色创新成果应用。尤其是要以国家重大战略为支撑，推进绿色发展机制落地。

第二个积极推进降碳应对气候变化，进一步降低碳排放强度。要大力推动碳排放达峰行动，控制温室气体排放，同时还要主动适应应对气候变化，加强应对气候变化的管理。

第三方面持续改善生态环境质量，积极推进重点污染物协同治理。包括大气环境质量是以PM2.5和臭氧协同控制为重点，推进重点污染源协同治理，在污染物、区域、政策等方面要加强协同；水环境方面强调“三水”统筹，陆海统筹，全面提升水体和海洋生态环境服务功能。这里面实际上是以水生态恢复为核心，加强水环境治理和水资源保障。

第四是加强生态环境保护监管。生态安全、生物多样性是重要基础，同时也是从生态环保角度进行一个减污增容。要加强生态环保修复，提升生态系统质量和稳定性；加强生物多样性保护；完善自然保护地、生态保护红线监管制度；开展生态系统保护成效监测评估。

第五是强化生态环境风险防控。一方面是巩固严控土壤污染风险，确保吃得放心，住得安心；另一方面是严守环境安全底线，切实防范化解各级各类突发事件。

第六是推进治理体系和治理能力现代化。尤其是要健全生态环境管理体制机制，完善法律法规。要建立以排污许可为核心的固定污染源监管制度体系，充分发挥市场机制作用，提升环境监测监管能力。坚持全面行动，推动绿色生活。此外还要加强国际合作，共建清洁美丽世界。