34个市府的搬迁规律｜市长屁股挪个窝没那么难
这里是“城市战争”（sunbushu123）。北京市政府搬迁通州的传闻，引发坊间对行政中心搬迁的好奇。这里分享一篇来自大公网大公研究院（takungpao1902）的文章，该文总结发现，自1994年以来，内地已有34个城市动迁过市府驻地，而且绝大部分还是省会城市，且不乏直辖市与副省级城市。
其中，动迁幅度最大的是兰州，新旧行政中心的距离接近50公里，动迁幅度最小的是上海，只有1.7公里。怎么样，市长屁股挪个窝，其实没那么难吧？
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文｜肖松鹤
不同于去年3月保定首都副中心概念的泡沫，这次北京市四套班子搬迁到通州或已经板上钉钉。现在舆论讨论的重点，开始转移到迁移之后怎么办的问题。这就涉及到对城市行政中心迁移的原因、过程，和效果等的考察。大公研究院以住建部公布的中国70个大中城市为考察范围，以期较为全面地反映当前中国城市行政中心迁移的图景。
为了方便考察，我们将时间范围限定为青岛市政府搬迁的1994年至今。大公研究院统计发现，70个大中城市中，有34座城市已经、正在和计划搬迁。城市分布与状态示意图如下：
其中，已迁移的城市有呼和浩特、青岛、昆明、上海、长春、哈尔滨、深圳、贵阳、西安、南昌、泉州、合肥、济南、成都、宁波、桂林、海口、丹东、牡丹江、无锡、徐州、烟台、洛阳、平顶山、南充;正在搬迁的有包头、杭州、南京、兰州;规划中的除北京外，还有沈阳、石家庄、郑州。
分省来看，山东与河南各有三座城市，内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江和四川各有两座，余下省份各一座。分地域来看，西部省份共9座，中东部与东北省份共25座。
从1994年5月青岛市政府迁移算起，21年间34座城市行政中心迁移时间与距离如下：
结合34座城市的迁移时间与距离，又绘制如下关系图：
上述图表可以看出，从1994年到2004年十年间，完成行政中心迁移的城市有7座，2005年至2014年不到十年间，完成迁移的达到了20座。另外一个有意思的现象是，随着时间推进，行政中心迁移的距离也在逐渐拉大。2005年之前，行政中心迁移的距离最多不超过10公里。2005年之后，迁移距离开始不断突破10公里，这次舆论关注的北京，其政府新址所在地通州潞城镇距离现址29公里，一举打破了2011年底昆明市政府的纪录。但是正在陆续迁移职能部门的兰州市，其政府新址在离主城区四十多公里的兰州新区，这样长的距离未来或难有城市再突破。
这些情况可以做多种解释。一是随着时间的推移，城市的城建范围在逐渐扩大，而要进一步拓展，就需要向更远的距离迁移行政中心;二是不同于市场经济早期城市“自由生长”的状态，经过一段时期城市布局的稳定后，新区/新城的拓展势必需要更多行政手段推进，政府迁移便成为最普遍的方法;三是2003年国务院下发的18号文件明确了房地产业作为国民经济的支柱产业，同时中国的城市化进程正在加速，政府 资本共同推动了十几年来行政中心迁移与新区建设的热潮。
大公研究院又结合迁移方位绘制了示意图。虽然行政中心的迁移是依托每座城市的具体布局而定，但从整体分布上看，行政迁移的方位还是有重点，并非均衡。东南与西北方向是行政中心迁移的主要方向，而往西南与东北迁移的数量较少。长春和成都则严格按照中轴线往正南迁移，算是特殊案例。
从各城市的迁移目的看，绝大多数是为了城市拓展，加快城市化进程，普遍表述为“产业集聚，结构调整，空间布局优化”。政府驻地走到哪，产业、商业资本自然就走到哪，产生集聚效应。
绝大多数之外，上海和深圳是较为特殊的案例。从迁移距离和方位看，两者都是在已经较为成熟的城区内部进行功能和布局调整，不是在外部拓展。例如上海在1995年7月将市政府从外滩12号(汇丰银行大楼)迁至人民大道，恢复外滩的金融街定位。这一迁移的背景是1986年10月国务院批准的《上海市城市总体规划》，城市各区域功能定位和多中心-卫星城布局都在规划中体现。此外，上海历史上的多次政府迁移也为日后的多中心发展奠定了基础。
北京市作为首都，与绝大多数行政中心迁移的逻辑并无不同，但因为首都的独特属性，加上新政府驻地处于京津冀三地交界地带，使得北京的行政中心迁移的目的更为复杂多元：改变北京长久以来单中心发展形态，打破行政壁垒使京津冀三地协调发展，还有为整个国家的区域融合和城镇化发展起到带头实验、积累经验的作用。
就政府本身而言，多数城市迁移的目的也是为了把原来分散在市区内的各个职能部门整合起来，并与市民公共服务结合在一起，力图打造服务型政府。例如深圳、无锡，和计划迁移的杭州，就是将市民中心与政府合二为一。郑州、丹东等也规划在新区内打造公共行政服务中心。其他如大型体育设施、图书馆、城市规划馆、会展中心等也通常布局在行政中心周围，形成配套设施。
从迁移距离来看，各城市行政中心迁移后新区/新城与主城区的关系也是各不相同。通常来看，如果迁移距离小于十公里，新行政中心所在地与主城区之间关联性较强，经过发展之后这片新区能与主城区结合起来，所谓“新区扩展与融合”。例如青岛市在1994年向东迁移政府驻地后，经过20多年发展，政府周边地区已经与德国殖民时代的老城区完全融为一体，看不出政府经过迁移的痕迹，并且进一步辐射使青岛城建向东扩张。
如果距离大于十公里，新行政中心与主城区的关联性就开始走弱，前者变成一个相对独立完整的新城区，与主城区遥相呼应，通过公共交通彼此产生联系。例如昆明、贵州、桂林、兰州和石家庄。许多城市为了行政中心迁移也进行了行政区划调整：昆明2011年9月撤呈贡县改为呈贡新区，贵州2012年11月调整撤并两区成立观山湖区，桂林2013年4月撤临桂县改为临桂新区，兰州直接获批国家级新区打造兰州新区，而正定新区所在的正定县有传言也会撤县改区。上述这些迁移形态可概括为“新城打造”。当然，以上两种形态与迁移距离不是严格对照，还要视整个城市的布局。
1.公共交通
大公研究院收集数据发现，34座城市的行政中心迁移过程并无严格规律可循。有的是先迁过去再逐步开发，有的是所迁入区域相对完善后再迁入，有的无法清晰地去辨认谁的影响因素更强，是在互动的过程中逐渐发展。
这其中，打造公共交通对新区建设非常关键。数据显示，34座城市中有12座已有轨道交通线路通往新政府驻地或所在范围，具体进度如下图：
图中黄字表示该城市行政中心正在迁移，红字表示还在规划中。可见，公共交通的进度与政府迁移的进度并不完全一致，有些还非常滞后。部分不适合建轨道交通的城市，就迁移至与现有机场，或建成和在建的高铁站等跨区域交通设施较近的位置。例如兰州新区，就是直接在兰州中川机场旁边规划建造，目的就是要依托航空港另起炉灶打造又一座新城，与兰州老城区不再有直接关系。
2.原址使用
行政中心迁移后，人们很关心的一个问题就是原址做什么用途。大公研究院梳理发现，迁移发生后原址功能大致可以分为五类：市中心商业用途(大型购物中心、写字楼、高层住宅、酒店等);原址市辖区的党政办公地;继续承担部分行政职能，如深圳市政府迁移后原址继续留作市委办公，青岛市政府迁移后原址留作市委和人大办公;银行总行或分行，例如前面介绍的上海市政府迁移后，原址现为浦发银行总行;公共性广场，具体分类如下图：
因为市政府原址往往位于市中心核心地段，地价不菲，因此在政府迁移之后，原址变成各种商业用途就成为最常见的类型，在27座明确原址用途的城市中占了11座。操作手段通常是爆破或拆迁原行政办公楼，然后在此基础上建设新的商业项目。少数则是从原址办公大楼迁出行政职能，新的职能进驻交接，如南昌市委市政府迁出南昌经济大楼后，东方豪景花园酒店进驻营业。
行政中心迁移后，新区/新城建设的成效到底如何?绝大多数情况下，无论是城建在先迁移在后还是相反，一旦行政中心转移到新址，周边的地价和房价一定上涨，形成资本洼地。除云集的地产开发商外，许多被拆迁农民借新区建设也想“大赚一笔”。
一般而言，行政中心迁移后形成的新区/新城通常需要五到十年的时间才能形成较为成熟完善的综合体，有产业，有居民，有交通，有教育医疗等;基本达到老市中心的成熟度则需要二十年以上(参考青岛)。因此，在2005年之后随行政中心迁移建设的新区/新城，到目前为止仍在成熟完善中的仍占了多数，2010年后开始的则大部分还在大规模建设中。因此，短时间内出现“鬼城现象”实属时间问题，并不代表迁移本身有问题。2013年有外媒曾报道指出郑东新区是鬼城，后来经过磨合期后现在郑东新区已经人丁兴旺。
但这并不代表迁移就没有问题了。事实上，因为地方干部仍普遍存在政绩观上的问题，反映在行政中心迁移上就出现许多舆论上的争议。
最典型案例是昆明市政府迁至呈贡新区。这是已落马政坛明星官员仇和主政昆明时期留下的遗产。2011年7月，国务院批复昆明市政府由盘龙区东风东路搬迁至呈贡区锦绣大道。但在此之前，仇和就已经开始规划打造呈贡新区多年了，地铁也在搬迁前开通，政府行政职能也在国务院正式批文前陆续迁移过去，进一步发挥行政力量的外溢效应。但呈贡新区的建设遭到了很多争议，首先认为新城区的建设会对滇池进一步污染;其次新区的建设被认为是劳民伤财，建成后各种产业没有及时跟进，成了“鬼城”，而且落下大量政府性债务;再次，新区的面积摊的太大，过于零散，集中度低，且与主城区距离较远，关联度弱。
实际上，呈贡新区出现的问题在其他城市行政中心迁移过程中都不同程度存在。例如，呼和浩特和牡丹江政府在迁移后都碰到了拖欠施工单位工程款的问题;沈阳市因为政府态度摇摆不定，使得计划新址迁入地浑南新区的楼盘价格一路走跌，引得开发商不满。最近《中国经济周刊》调查称，辽宁丹东市政府所在新城区不仅存在拖欠工程款问题和银行欠款，还面临拆迁补偿问题，使得新区产业项目陷入停滞。
至于新区规划面积摊大、零散、集中度低的问题，几乎所有新区/新城都存在，并且这种规划思维似乎短期内不会改变。中国的征地成本相比许多发展中国家要低的多，其优势在于能够集中力量进行城建和基础设施建设，快速推进城镇化。但由此暴露的问题就在于土地规划使用上普遍的粗放浪费，这从卫星地图上可以直观地观察到。因为是政府行为，所以舆论在每次有城市完成行政中心迁移之后基本上把关注点聚焦在新建的办公大楼上，并指责大楼占地过大，工程豪华，高高在上，不接地气等。
通过对以上各项数据的呈现与分析，我们可以总结出以下几点。
首先，城市行政中心的迁移是近二十年开始逐渐发生的事情，从较长的历史时段来看，仍然算是一个新鲜事物。城市行政中心迁移的背后，是中国城市化进程二十多年来的大规模突进。但因为中国城市化的历史很短，城市建设经验不足，同时社会对城市化的要求又很强烈，因此在实践中出现了不少急功近利的现象，这或需要另外一个二十年来逐渐完善。
其次，随着城市建设的不断扩张，行政中心整体的迁移距离也在延长。但每座城市形态各异，迁移距离显然不是越远越好。如果相比主城区城建半径迁移距离过远，就会出现与主城区联系不足、城市化进度超过产业化与市民化的现象。问题积累下去，就会出现地方债务高企、鬼城现象、拆迁补偿等常见问题。北京市作为首都，其独特属性决定其行政中心迁移的独特性。因此，每座城市在考虑行政中心迁移过程中，一定要结合自身实际情况制定规划，明确迁移目的，预估迁移后新区/新城的发展成效，不可轻易照搬已有案例。
再次，因为行政中心迁移是政府行政力量在主导，因此，地方干部在其中的角色就尤为重要。但正如之前提到的，地方干部仍然普遍的唯经济增长政绩观，导致在行政中心迁移和新区建设过程中出现大量问题，以至于新区成了另一个摊大饼的场所。就干部本身而言，腐败现象也容易在其中滋生，仇和就是典型案例。另外，在迁移决策过程中，政府与市民也缺乏充分沟通。因此，未来如果有城市计划行政中心迁移，资金使用与决策过程信息的公开也是必须强调的重点。
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