可持续发展导向下的城市总体规划评估与反思
引言
我国经济社会发展步入新常态，城市发展也相应迈入转型期，从以往规模化大发展向更为强调创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念与模式转变。在这一发展背景下，城市规划更为强调可持续发展的原则，对现行规划进行评估与反思，是城市进一步开展可持续发展规划的重要基础。
潜江市作为全国第二批资源枯竭型城市，正处在城市转型发展的关键期，这对城市发展的空间平台和载体提出了新的要求。本文以潜江市现行总规为例，基于新常态下城市发展的客观规律演变，探讨了可持续发展导向下的城市总体规划评估与反思。
资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市。按照资源开发的生命周期理论，资源型城市有成长、成熟和衰退的周期。潜江在2009年确定为资源枯竭型城市，单一依靠消耗资源的传统增长方式难以为继，从2009年至今，潜江市逐步向可持续、多元支撑的发展模式转型。
2008年，湖北省人民政府批准实施《潜江市城市总体规划（2008-2020）》（以下简称《规划》），对潜江向可持续发展模式转变起到关键作用。自《规划》批准实施以来，潜江市综合实力明显增强，《规划》确定的经济发展目标大部分提前实现，亦有效地推进了潜江市空间格局的拉大，在指导潜江市尤其是中心城区的规划建设方面发挥了积极的作用，促进了交通和基础设施建设、民生工程建设。
1.现行总规实施评估
1.1 用地规模增长符合预期，实际拓展方向与预期背离
2016年潜江市中心城区的城市建设用地规模为57.47平方公里，根据2006年建设用地规模及规划预测2020年建设用地规模进行测算，中心城区建设用地完成率达到75%，符合《规划》预期。
在城市空间结构和用地布局方面，《规划》设想为“一轴联三区、两带串四园”的组合式城市结构模式，以组团式结构形态为主，通过绿化、水系的分割，构成既相对独立又有机联系的三大城区和四个城市外围组团，这三大城区包括城市发展的老城区即园林城区、依托江汉油田形成的广华城区和规划设想的新城区，通过规划新建的新城区衔接既已形成的两大城区，构成“三大城区”联动发展的格局。
《潜江市城市总体规划（2008-2020）》中心城区用地规划图
然而，在实际的规划实施和城市建设过程中，城市建设用地重点在园林城区的南部、东部集聚，与《规划》设想的东西向形成三个城区联动发展的空间结构存在偏差。这一空间发展的偏差主要体现为新城区建设停滞、新的城市中心未实现。在《规划》实施初期，潜江市就开始落实“一轴联三区、两带串四园”的发展战略构想，并开始进行新城区的建设，但受到潜江市城市发展体量局限及相关政策的影响，2014年后新城区开发建设工作处于停滞状态。
《潜江市城市总体规划（2008-2020）》中心城区与现状空间结构比较示意图
1.2 产城空间关系未改善，城市建设品质亟需提高
潜江市中心城区的产城空间关系不佳，工业用地不集聚，分散在潜江经济开发区、园林开发区、杨市工业区、周矶组团、广华城区、后湖工业区等，《规划》在园林城区北侧、西侧、南侧三个方向上布局工业用地，设想的新城区处于潜江经济开发区下风向；一方面造成了产业用地使用分散、使用率低下，无法形成集聚效应和规模效应，另一方面也在客观上导致“工业围城”，大气及水环境污染问题突出。
在城市建设方面，新城区建设未有效落实，潜江市缺乏真正的城市强中心，新城区对周边的辐射带动作用未显现；与此同时，老城区及周边地区亦未得到有效的优化提升，随着社会经济的发展，城市发展和居民生活对城市功能的要求日益提升，老城的传统城市中心无法满足这些需求，而新的公共服务和商业商务中心尚未建设，潜江市亟需具有品质的真正的城市中心来满足日益提升的居民需求。
《潜江市城市总体规划（2008-2020）》中心城区产城空间布局示意图
1.3 人口规模低于预期，城镇化水平不高
至2016年，潜江市域总人口为96.2万人，低于《规划》预测的113.5万人。2006-2016年市域总人口年均增速2.6‰，低于《规划》预测的14‰（2006-2010年）、10‰（2010-2020年）的增速预期。在人口发展上，存在外出从业人员较多、人口吸引力不足等问题，2016年外出从业人员为15.92万人，占户籍人口的16%，其中74%的外出从业人员位于省外，接近26%的外出从业人员位于省内武汉市。
从城镇化的实施情况看，潜江市城镇化水平滞后，城镇人口增长缓慢。2016年城镇化率为54.8%，低于《规划》预测的58.2%，城镇人口52.7万人，低于规划预测66.2万人。
2016年潜江市各办事处、镇、城镇化率分布图
在城镇人口的空间分布上，人口增量分布与《规划》预期偏差较大。2006年-2016年间，城镇人口向园林城区聚集，新城区和广华城区人口增量不明显。受到潜江市高铁站和一系列项目建设推动影响，园林城区城镇人口增长约2.96万人。新城区的人口仅增长了0.12万人，与《规划》预测差距较大。受到江汉油田及相关产业规模缩减的影响，广华城区人口轻微减少。
潜江市城市规划区2006年及规划预测2020年人口分布情况比较图
1.4 重要功能型、通道型交通设施基本建成，但新老城区间缺乏直接联系
《规划》实施期间，潜江市高度重视交通设施建设，落实了一系列重要交通项目。对外交通方面，潜江市高铁站、潜石高速、318国道复线等重要交通设施建成并投入使用，天仙铁路支线及潜江站、泽口港区、红旗港区等设施处于建设中。城市道路交通方面，兴隆大道、东荆四桥（318国道复线桥梁）、东环大道、袁光大道、安远大道、清远路等城市道路建成并投入使用，滨江大道、城东河路、东环大道南段、泽口大道等道路处于建设中。
城市规划区内，园林城区与周边组团之间交通联系不紧密，跨东荆河的主要通道型交通建设仍然不足，客货运交通分离困难、交通干扰严重、综合运输成本较高等问题突出。最重要的是，东荆河将园林城区与新城区隔开，两者之间缺乏直接通道和纽带联系，客观上形成两个城区的断层。
潜江市园林城区与新城区联系通道断层示意图
2.潜江市现行总规实施的反思
2.1 城市发展的空间框架与城市体量需要协调
潜江市作为市域百万人口、中心城区近50万人口的中小城市，其现状发展呈现着特大城市的空间框架格局。在城市发展体量与空间框架不协调的情况下，出现了城市组团碎片化、空间发展方向分散的问题。
潜江市的这一空间框架是在历史原因和城市特质的影响下形成的，从1992年至今，潜江城市发展呈现老城、新城、油城和产业城“四城同建”的历史脉络，以中小城市的规模基础，构建了特大城市的空间框架格局。
城市空间发展呈现组团式的分散发展模式，园林城区、广华城区、经开区、周矶组团、杨市组团等组团规模为2～15万人、4～18平方公里，组团之间相距10公里左右，空间发展散而不聚、城市组团小而不强。这一分散的模式又导致城市在空间发展方向上摇摆不定、不同时期的空间发展重点不一，客观上未形成具有竞争力的主城区：
2000年之前城市用地在园林、广华、五七、向阳、王场等多地分散发展，2000～2010年城市建设增加的用地集中在北部潜江经济开发区和西部广华城区，2010年以来城市空间发展方向出现重要转折，用地增量集中在东荆河以东，园林城区向东向南拓展的趋势明显。
1992-2016年潜江市城市空间发展方向示意图
2.2 传统蓝图式规划对于外部环境变化的适应性不足
传统蓝图式规划能够在城市发展初期迅速地拉开框架、形成规模，但在目前我国经济社会步入新常态、城市发展建设步入转型期的背景下，这种模式的规划已经出现了对城市发展不断变化的环境适应性不足的问题。
以潜江市为例，现行总规编制于2008年，以传统蓝图式规划的形式对潜江市的城市发展与建设作出指引，规划的实施有效推动了潜江经济规模的扩大、经济总量的提升，对潜江市城市空间框架、公共设施等建设也作出重要引导。
而在规划实施中，陆续出现了江汉油田资源枯竭、停止新建楼堂馆所政策出台、高铁站选址与城市拓展方向不一致、经济社会发展步入新常态等新的情况，潜江城市发展的外部环境出现了较大变化。在变化的发展环境中，规划原设想的通过园林城区、广华城区相向发展来联动新城区，通过政府投入和行政功能带动新城区建设的模式难以实现，这造成了新城区建设停滞、作为主城区的园林城区未得到资源投入和良好发展的局面。
2.3 规划需要对社会经济的发展周期进行合理预判并留足弹性空间
社会经济发展发展到一定阶段后，经济增长将步入新常态，由高速增长调整为中高速增长；相应地，工业化、城镇化发展也存在类似的发展周期，城镇发展到城镇化率达50%后，也会由加速发展转变为减速发展；另一方面，作为潜江市重要经济发展引擎的江汉油田及广华城区，其资源的生命周期可分为“初始阶段-成长阶段-成熟阶段-衰退阶段”。经济社会发展、工业化发展、城镇化发展、资源型城市地区的周期规律对城市发展与空间结构的影响至关重要。
对潜江市近十年的发展而言，2010年之后潜江市经济总量增长率逐年下降，已经逐步转入新常态发展，2016年潜江市城镇化为54.8%，进入减速发展阶段，城市发展的内生性人口红利减弱。
这些信息均表明，片面追求跨越式发展、过度做大做强的传统城镇化模式需要调整，潜江市向西跨越式拓展的愿景短期难以实现，未来的发展需要更加尊重城市发展规律，走精明增长、紧凑集约的道路。与这种发展道路匹配的是更加可持续的、理性的规划，未来的规划需要对社会经济的发展周期进行合理预判并留足弹性空间。
2.4 基础设施对于城市空间发展影响显著
《规划》实施期内，汉宜铁路全线贯通并在潜江市城区东部设站，高铁站点建成使用后，市场的开发动力集中在站点周边，龙虾城、奥特莱斯等市场项目选址均落位在高铁站周边2公里范围内；天仙铁路支线及潜江站、泽口港区等动工建设并将投入使用，东荆河以东地区的产业发展环境持续优化；园林城区的几条重要道路如潜阳路、袁光大道、袁梅路、晶鹏路等与新城无直接联系，导致新城区的可达性弱。
这一系列的交通和基础设施的规划建设的情况，为潜江市城区的东部带来了巨大的发展机遇，对城市发展方向起到明显的导向作用，而新城区作为《规划》设想的城市建设空间主要供给平台，客观上被市场力量冷落和边缘化。
2.5 城市规划体系不健全影响规划的实施效果
《规划》获批实施后，与之配套的专项规划、控制性详细规划、详细城市设计等直接指导城市建设的规划滞后或缺位。实施期内潜江市还未建立起完整健全的规划体系，影响了新城区及其他重点地区的开发建设和具体项目落地；近年开发的重点地区缺乏规划引导，影响了城市建设和城市空间的品质。
3.对潜江市城市规划与建设的建议
3.1 尊重城市与经济社会发展的客观规律
潜江市作为一个正处于发展转型期的资源枯竭型城市，城市建设空间呈现组团式分散格局，存在着油田、农场等特殊的发展与管理主体，江汉平原水乡园林的城市特色未得到充分彰显，这一系列的城市发展环境与特征都对潜江市未来的城市规划与建设提出挑战和要求。在这特殊的发展阶段，潜江市需要加强城市发展规律研究，在认识规划的基础上，形成尊重规律、顺应规律的理性规划。
3.2 结合规划改革，构建刚弹结合的规划管控机制
目前，我国规划改革的工作正在稳步推进，对全域空间统筹规划欠缺、事权划分不清、总规刚性约束及层级传递不足、管控监督的路径与手段缺乏、动态实施的弹性缺位等问题都提出了改革要求。
潜江市未来的城市规划可以结合“分层落实-分级管理-分区管控-分类维护”的思路进行规划工作的创新，构建规划管控与实施机制。
其中，分层落实指按照市域、规划区、集中建设区三个层次进行规划编制与实施工作，突出每一个层次的规划、审批与实施重点；分级管理指按照一级政府一级事权，通过省、市、区、乡镇分级管理，促进管理事权上的明晰；分区管控则是指结合多规协调与主体功能区的划分，突出市域三生空间、规划区三区划定、集中建设区六线控制的管控；分类实施指通过评估、调校、修改等不同类型的动态维护机制，结合备用地机制保障城市发展空间，优化城市规划的实施路径。
3.3 探索契合市场发展多可能性的规划引导方式
对于潜江市这一体量的城市来说，城市发展的格局受到区域环境、大型经济产业项目、大型基础设施项目的影响较大，在顺应客观发展规律的主体空间形态方面，未来城市空间的发展具有一定的不确定性。这种市场发展与空间平台的多可能性，需要通过规划的适当预留与引导，为城市未来的发展更多地保留可能性和发挥的空间。
3.4 新时期城市竞合关系下，彰显城市特色和核心竞争力尤为重要
在大发展、大建设时期，为了迅速形成城市发展的规模与格局，许多城市的特征与形象都趋近相似，呈现千城一面的状态。新时期区域城市组群关系深化，要求城市与城市之间走差异化、协调化、可持续化的发展路径，重塑城市竞争合作关系，城市独特的城市文化内涵、特色化的产业经济发展、独具魅力的城市吸引力和形象将是潜江市未来参与区域竞争的关键要素。
4.结语
面临我国在快速大规模城镇化发展后出现的城市发展问题，更加科学、理性、可持续的城市规划及城市管理系统是引导城市转型发展的关键。在当前的城市规划工作中，需要在可持续发展的导向下，梳理、认识、尊重、顺应城市发展规律，形成更加理性的、可以随着发展阶段演进来动态维护和引导城市发展的规划。
本次研究以处在资源枯竭处境中的潜江市为例，以可持续发展为导向，以城市发展的客观规律为准绳，对《潜江市城市总体规划（2008-2020）》进行全面的评估与反思。这一研究价值在于：探索新时期潜江市发展的客观规律与转型路径，研究城市规划实施中出现的问题及产生的原因，通过规划实施的反思对城市未来的可持续发展提出策略和建议，对后续潜江市及其他地区的规划编制和实施提供借鉴。
参考文献：
[1] 潜江市统计局.潜江统计年鉴—2016[R]，2016.
[2] 潜江市城乡规划局，上海同济城市规划设计研究院.潜江市城市总体规划（2008-2020）[Z]．2008.
作者
沈丹婷，毕业于中山大学城市规划专业，现任职于深圳市城市规划设计研究院
盛鸣，毕业于南京大学城市规划专业，现任职于深圳市城市规划设计研究院
付博，毕业于吉林建筑大学城市规划专业，现任职于深圳市城市规划设计研究院
编辑、排版/ 陈程
插画 / 王彦妍
图片 / 作者提供