市县国土空间总体规划中全域全要素分类初探
引言
构建全域全要素分类体系是国土空间规划编制和自然资源统一管理的基础。本文面向市县层面国土空间总体规划，从“生态文明建设”理念、自然资源统一管理、国土空间用途管控出发，提出了以“人-地”关系为分类总体原则，以功能混合导向进行城镇空间细分，结合事权及管控方式对分类体系进行调校的分类思路。该思路兼顾了“用途分类”“预留规划弹性”“面向管控实施”等要求，旨在为国土空间规划全域全要素分类提供一种新的思考。
随着国务院机构改革完成，我国已迈向山、水、林、田、湖、草等全域全要素统一管理的新阶段。之前部门分头管理下形成的涉及空间管理的分类体系，要么没有全域覆盖，要么仅重点聚焦部门事权范围内的要素，对事权范围外的要素考虑不足，不能适应新时期自然资源统一管理的要求。而要素分类是行使自然资源统一管理的基础，贯穿和应用于自然资源调查、评价、规划、管制等全过程。在这样的背景下，构建适应山、水、田、林、湖、草系统治理的分类体系显得十分必要且迫切。
一 、既有涉及空间管理的分类体系及相关研究的不足
在自然资源部组建前，国土、规划、环保、林业等部门均主导制定了相关的用地分类或者功能分区体系，并在过往发挥了重要作用。另一方面，业界与学界围绕“多规协调”用地分类衔接、新的国土空间功能分区与分类体系构建等进行了诸多探索，如谢波等从“三规”用地控制边界冲突角度，提出以“四线”整合“三规”用地边界的思路[1]；李升发等基于“多规协调”重点探讨了国土、规划和林业部门分类体系的衔接[2]；王光伟等提出了由“生产、生活、生态空间+区域设施空间”组成的“3+1”分类框架与思路[3]；陶岸君[4]、赵桔青等均提出了县域空间功能分区方案[5]。但在新时期，既有分类体系及相关研究仍存在以下明显不足：
（1）没有全域覆盖。主要表现为陆不下海、海不上陆，缺乏海陆全覆盖的分类体系。
（2）没有体现全要素统筹。各分类体系是各部门相对独立制定、相对封闭实施，服务于各自主管部门的管理实践，因而多聚焦于部门核心管理要素。既有分类体系即使名为“国家标准”，实质上仍是“行业标准”，缺乏真正意义上的全要素分类体系。
（3）缺乏契合生态文明的统一分类理念。各项空间性规划管理思维的差异，形成了对应分类体系的理念差异。归纳起来，大体包括三种分类角度：一种是根据土地本身及其地表覆盖的资源要素特征进行分类，可称之为要素分类角度；一种是根据用途与人类活动类型进行分类，可称之为用途分类角度；第三种是从保护与发展的政策导向出发，可以称之为政策分区角度。基于“保护”视角及建设指标管控的土规分类体系以要素分类为主，基于“发展”视角的城规分类体系以用途分类为主，强调保护发展政策传导性的主体功能区划以政策分区为主。
[注：“•”表示在文件中是重点考虑的对象或角度，“○”表示在文件中是兼顾考虑的对象或角度，“×”表示在文件中是很少考虑的对象或角度]
涉及空间管理的各项分类标准、规范关注的要素与分类角度比较（资料来源：作者自绘）
（4）现有 “多规协调”研究重点关注土规与城规的用地分类衔接，部分研究甚至只机械地对城规与土规用地分类标准进行拆并，对生态空间、农业空间等研究很少，而实际上生态空间与农业空间的分类重叠交叉问题十分严重。
（5）既有研究构建的“多规合一”的分类体系仍与自然资源统一管控要求存在差距，如对城镇空间的分类缺乏弹性，对生态空间的分类缺乏与管控主体的衔接，对海洋空间的分类研究不足等。
二、自然资源统一管理对全域全要素分类体系的要求
自然资源统一管理下，全域全要素分类体系应具备以下特征：
（1）分类体系既是对既有分类体系的传承，更要契合新时期生态文明建设理念。尽管既有分类体系存在各种问题，但各部门对自身核心管控要素的分类，如环保部门关于生态空间的分类、国土部门关于农业空间的分类、规划部门关于城镇空间的分类与海洋部门关于海洋空间的分类，经过多年实践，具备其合理性。但新分类体系绝不是既有分类体系的简单拼合，而是基于生态文明建设理念的全域全要素分类体系，应真正体现“人与自然是生命共同体”，且与国土空间规划用途管制对应，以用途分类为主导。
（2）市县层面要素分类应发挥承上启下作用。市县国土空间规划是国省级国土空间规划的细化落实，同时兼顾对专项规划、详细规划的指导。与此对应，要素分类也发挥重要的承上启下作用。在国省级国土空间规划明确市县三区三线刚性约束指标，市县层面通过双评价划定三区三线的基础上，要素分类重点从用途管制出发对三区三线进行细化落实。同时，分类体系要体现出对专项规划、详细规划的指导，特别是城镇空间内，应有助于向下位规划传导。
（3）分类体系根本上是为自然资源统一管理服务，机构改革后必然带来管理主体和管控方式的调整，新的分类体系有必要对此予以回应。
三 、适应自然资源统一管理的全域全要素分类体系
从自然资源统一管理对全域全要素分类体系的要求出发，我们提出以“人-地”关系为分类总体原则，以功能混合为导向对城镇空间进行细分，结合事权与管控方式对分类进行调校的新分类思路。
3.1 以“人-地”关系为分类总体原则
人类和自然环境是相互依存、相互制约的两大要素。自然环境为人类提供生存条件，人类活动反过来影响自然，甚至局部改造自然。这种人文系统与自然环境系统之间的互感互动关系就是“人-地”关系[6]。人类对自然资源的一切保护和利用行为都可归为“人-地”关系。国务院组建自然资源部统一行使所有国土空间用途管制职责，根本上就是要通过重塑“人-地”关系，实现“人与自然和谐共生”。因此，以“人-地”关系为分类总原则，具有内在合理性。
“人-地”关系有类型之分和强度之别。我们根据人类对自然资源保护利用的活动类型，将“人-地”关系分为生态支撑型、生产利用型、生活服务型三大类型。生态支撑型是指人类主要利用自然资源的生态服务和保育功能，对自然资源的改造利用程度极低，包括水源涵养、防风固沙、土壤保持、生物多样性保护、洪水调蓄等。生产利用型指人类主要利用自然资源进行农业或工业生产，自然资源作为生产资料或生产活动空间载体存在。生活服务型指人类主要利用自然资源满足居住、休闲、商业、服务等生活功能需要，又可分为乡村生活和城镇生活。“人-地”关系强度可以通过人地数量比例[7]，如人口密度和人均占地等指标反映。
通过对海洋空间、生态空间、农业空间、城镇空间四类空间的“人-地”关系特征进行分析，可以得出从海洋到城镇，“人-地”关系体现出由简单到复杂，强度由低到高的梯度序列。这也进一步说明以“人-地”关系为原则进行要素划分的可行性。
四类空间的“人-地”关系类型和强度特征（资料来源：作者自绘）
基于人类保护利用自然资源的各类行为所具有的“人-地”关系特征，可对海洋空间、生态空间、农业空间、城镇空间四类空间进行细分。
如对于海洋空间，目前形成“海域+无居民海岛”的空间管控体系，海域分为海洋保护区、保留区、特殊利用区、农渔业区、旅游休闲娱乐区、矿产与能源区、港口航运区、工业与城镇用海区八大一级类基本功能区，可以反映出“人-地”关系强度由弱到强的关系，建议保留既有分类方式，无居民海岛可根据“人-地”关系特征分为可利用无居民海岛与保护类无居民海岛；
对于生态空间，可将主要发挥生态调节功能（如水源涵养、防风固沙、土壤保持、生物多样性保护、洪水调蓄等）的生态功能重要区、生态环境敏感区、各类禁止开发区和保护地等归入“生态保育区”，该类空间原则上禁止开发建设，“人-地”关系最弱；将公益林、防护隔离带、生态廊道等划入“生态防护区”，将郊野公园、风景名胜区、地质公园等的实验区或游憩区划入“生态游憩区”，该类空间允许人类进行适度的旅游休闲活动及进行相应的建设；其它则归入“自然保留区”；
对于农业空间，将人口密度较低，主要用于农业生产，开发建设行为较少的“农业生产区”，与人口密度较高，以生活服务为主的 “乡村建设区”分开；
在城镇空间中，将建设强度低的公园绿地区与集中建设的城镇建设区分开。
综上，利用“人-地”关系对全域要素进行初步分类。
基于”人-地”关系特征的全域要素分类（资料来源：作者自绘）
3.2 以功能混合为导向的城镇空间细分
城镇空间是承载城市政治、经济、文化发展的最主要空间，是人类使用功能最全面、开发利用强度最高、面临问题最复杂、管控难度最大的空间要素。基于“人-地”关系特征角度将城镇空间分为公园绿地区及城镇建设区是远远不够的。但按照既有思维，将城镇空间分到具体建设用地又存在过细而缺乏弹性的问题。
特别是过去几十年的实践暴露出用地功能机械单一、职住分离严重、管理实施缺乏灵活弹性等问题，在近年受到越来越多的批评和反思。业界逐渐认识到城市多元功能有机混合的重要性，并在不少城市探索了实践路径，如建设功能立体复合的商住街区、SOHO社区、科技创新园等[8]。综合考虑市县国土空间总体规划的战略引导和向下传导特征，我们提出以功能混合为导向对公园绿地外的城镇空间进行重点研究。
在市县国土空间总体规划层面，将城镇空间分成不同主导功能区类型，明确各类的主导及配套功能用地规模比例及要求，具体用地性质及安排在详细规划层面予以明确，既保障了宏观规划内容的向下传递与落位，又保留下层次规划中的灵活弹性。
基于功能混合导向的城镇空间二级细分（资料来源：作者自绘）
在功能混合思路下，可围绕居住、工作、交通、游憩、服务等主导功能，并与《城市用地分类与规划建设用地标准》衔接，通过对标准中的用地分类进行整合，在公园绿地区外，形成生活及配套服务功能区、产业及配套服务功能区、城市综合服务功能区、城市交通功能区、区域交通功能区、城市公用设施功能区等类型，每类均可与《标准》中的用地分类进行一一对应，包括主导用地功能及配套用地功能。同时，对于在城镇开发边界内、规划建设用地边界外的土地，可作为战略储备用地，其功能类型不明确，单独分类。
考虑以功能混合为导向进行城镇空间细分后的全域要素分类（资料来源：作者自绘）
3.3 结合事权与管控方式对分类体系进行调校
自然资源部统一“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责” [9]，将以前部门间“打架”的问题通过内部化予以解决，但内部“打架”问题依然存在，不过是外部问题内部化。
同时，市县国土空间总体规划向专项规划及详细规划传导也要求明确下位规划的“规划范围”。因此，有必要结合事权（自然资源内不同部门）与管控方式对分类体系进行调校，尽量达到同类要素管控方式统一及同类要素管控主体统一的目的。管控主体统一是指不同要素间的边界清晰，且每类要素对应于一个排他的管控主体。管控方式统一可从对要素使用所应办理的许可证来区分。
在机构改革前，我国国土、规划、环保、发改、林业、水利、海洋等部门都曾就各自主管要素建立了规划或许可制度，形成了包括建设用地领域“三证一书”、农村土地承包经营权证、林权证、草原使用权证、海域使用权证、无居民海岛使用权证等在内的，覆盖建设用地、耕地、园地、林地、牧草地、矿产、湿地水域、海域、无居民海岛等各类国土空间的用途管制制度[10]。我们认为，自然资源部组建后，既有成功有效的管制方式及思路仍会延续。我们可按照管控主体统一与管控方式统一的原则，对全域要素分类进行调校。
基于上述原则，将主要发挥生态功能的生态林地与生产功能的经济林地区分，前者归入生态空间（不予以发林权证），后者归入农业空间（可以发林权证）；将主要发挥生态功能的生态草地与生产功能的牧草地区分，前者归入生态空间（不予以发草原使用权证），后者归入农业空间（可以发草原使用权证）；农业生产空间内结合不同使用方式的不同管控方式分为耕地、园地、林业生产区（商品林）、牧业生产区（牧草地）及其它农用地；同时也可进一步校核城镇空间中战略储备用地、公园绿地单独分类，海洋空间中无居民海岛单独分类的必要性。
目前各类自然资源要素管控制度汇总（资料来源：作者自绘）
综合上述三个导向，形成全域全要素分类结果及其与现有各大分类体系的比较如下：
市县国土空间总体规划全域全要素分类与既有主要空间性分类体系的关系（资料来源：作者自绘）
全域全要素分类体系与三区三线的关系如下：
市县国土空间总体规划全域全要素分类与三区三线的关系（资料来源：作者自绘）
结语
全域全要素分类是施行自然资源统一管理和编制国土空间总体规划的基础。新的分类体系既要传承既有分类体系的成功经验，更要真正体现“人与自然是生命共同体”，且与国土空间规划用途管制对应，以用途分类为主导。此外，市县层面要素分类要发挥好承上启下的桥梁作用：一方面，承上细化落实国省级国土空间规划关于三区三线的刚性约束要求；另一方面启下体现出对专项规划、详细规划的指导。
本文提出的以“人-地”关系为分类总体原则，以功能混合为导向对城镇空间进行细分，结合事权与管控方式对分类进行调校的新分类思路，融合了“生态文明建设”“根据用途分类”“预留规划弹性”“面向管控实施”等要求，是基于政策要求和规划实践的总结和思考，对规划同行可能有一定借鉴意义。
但是，我国各市县差异与差距巨大，各市县在生态本底、发展阶段、资源禀赋、文化风俗、规划管理、行政架构、信息化基础等方面均存在巨大差异，这种多样性和复杂性决定了我们很难构建一个普适性的市县国土空间总体规划全域全要素分类体系。本文旨在为市县层面国土空间总体规划全域全要素分类提供一种新的思考，所构建的分类体系如何结合地方实际进行优化完善，仍需在规划编制实践中积极探索。同时，该思路如何在更上层次国土空间规划以及下层次专项规划与详细规划中体现，也值得进一步讨论研究。
参考文献：
[1]谢波,彭觉勇,李莎.“三规”的转型、冲突与用地整合[J].规划师,2015,31(02):33-38
[2]李升发,陈伟莲,张虹鸥.关于我国空间规划用地分类的思考[J].城市与区域规划研究,2017,9(04):59-71.
[3]王光伟,贾刘强,高黄根.“多规合一”规划中的城乡用地分类及其应用[J].规划师,2017,33(04):41-45.
[4]陶岸君,王兴平.市县空间规划“多规合一”中的国土空间功能分区实践研究——以江苏省如东县为例[J].现代城市研究,2016(09):17-25.
[5]赵桔青,赵俊三.基于县域国土空间分类的“多规”融合技术研究[J].城市勘测,2019(01):17-22.
[6]生态文明建设大辞典.第二册
[7]农业大辞典
[8]朱晓青,王竹,应四爱.混合功能的聚居演进与空间适应性特征——“浙江模式”下的产住共同体解析[J].经济地理,2010,30(06):933-937
[9]《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》
[10]赵广英、李晨，基于立法视角的空间规划体系改革思路研究[J]，城市规划学刊,2018年,05
本文根据深规院国土空间规划科研课题阶段性成果总结而来，由深规院城市规划研究所易斌、沈丹婷等执笔，深规院副总规划师盛鸣指导。相关研究受深圳市城市规划设计研究院科研基金资助。
课题组名称：深规院市县国土空间规划科研课题组
课题组成员：吴晓莉、岳隽、李启军、盛鸣、陈小祥、陆学、沈丹婷、李嘉诚、刘可心、徐雅莉、沈婕、李帅、廖一凡、陈宇斌、詹飞翔、张茜、莫健威、许甜、张和强
*本文同时得到深汕总规项目组成员詹飞翔等同事的协助，在此一并表示感谢。
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编辑、排版 / 陈程
插画 / 王彦妍