论市县国土空间总体规划的基本内涵
引言
基于文献计量分析和代表性文献研究，文章系统梳理了国土空间规划的国家要求和业界共识，在此基础上，结合实践观察和思考，探讨了市县国土空间总体规划的总体目标、规划价值观、概念界定、主要作用、传导体系、开发保护导向、主要任务等基本内涵。最后，基于内涵理解提出市县层面国土空间规划需强化研究的四个方向。
国土空间规划是当前我国规划界的研究热点，然而笔者通过文献检索发现，尚未有文献对市县国土空间总体规划的基本内涵进行专门研究。在此背景下开展市县国土空间总体规划基本内涵的研究，有助于全面理解市县国土空间总体规划和指导规划实践工作。
文章首先述评了国土空间规划的国家要求和业界共识，在此基础上，从目标与价值观、定义与作用、开发保护导向、编制原则与主要任务四方面系统探讨了市县国土空间总体规划的基本内涵。最后，对我国市县国土空间总体规划的理论研究进行了展望。
鉴于篇幅控制，文章删去了文献述评等分析性内容，重点展示分析结论和主要观点。
一、数据来源与研究方法
以国家政策文件、核心期刊文献为主要研究对象，梳理总结国家有关空间规划改革的政策要求及业界形成的基本共识。
国家政策文件主要通过官方网站等网络渠道获取。核心期刊文献主要利用中国知网（CNKI）数据库，以“国土空间规划”“空间规划”“空间规划体系”“空间规划改革”“多规合一”为主题进行精准检索，利用文献计量分析识别高产期刊、高产机构、高产作者，同时考虑相关性、被引频次、发表时间等因素，综合确定重点文献清单，作为核心期刊文献分析的基本对象。同时，研究过程中进行补充检索，以尽可能避免遗漏重要文献。
利用文本分析法对国家政策文件进行重点解读，梳理国家空间规划改革的脉络和国家有关空间规划改革的要求。利用E-Study对重点期刊论文进行阅读、记录与分析。
二、国土空间规划的国家要求与业界共识
2.1 为推进生态文明体制改革，国家建立空间规划体系
为“加快生态文明制度建设”，2013年在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中我国首次正式提出建立空间规划体系。《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号）对空间规划作出了明确规定和具体要求，奠定了空间规划体系构建的总基调。
国土空间规划改革历程示意图（来源：笔者根据政策文件整理绘制）
这种背景下，国家相关部门先后开展了“多规合一试点”“省级空间规划试点”“城市总体规划和土地利用总体规划试点”，但这种分部门探索过于看重部门职权、难以跳出部门逻辑。为了“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”和“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，2018年国家组建自然资源部，提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，要求自然资源部“建立空间规划体系并监督实施”。
自然资源部组建的改革逻辑示意图（来源：笔者根据政策文件整理绘制）
2.2 中共中央统一国家规划体系，国土空间规划起基础作用
为了更好地推进国土空间规划体系构建，《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）明确和统一了国家规划体系，确立了空间规划的基础作用。要求空间规划对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束。
国家空间规划体系及规划关系示意图（来源：笔者根据政策文件整理绘制）
2.3 自然资源部将构建“五级三类”的国土空间规划体系
目前，综合各方信息看，自然资源部构建“五级三类”的国土空间规划体系已经基本明确，但“五级”和“三类”之间的层级对应关系尚未明确。为此，笔者基于相关文献分析，尝试给出了“五级”和“三类”的层级对应关系（见下图）。考虑到有些地区乡镇规模和能级比一般县城更大，因此乡镇级也可能同时存在“三类规划”。
国土空间规划“五级规划”与“三类规划”对应关系构想（来源：笔者根据个人理解绘制）
值得注意的是，市级、县级虽为两级，但部分地方规范和相关研究通常将“市县国土空间总体规划”视作统一的对象看待。村庄规划属于国土空间规划体系，但村庄没有行政等级，所以“五级”不包含村庄规划，村庄规划相当于内含于乡镇级国土空间规划的详细规划。
2.4 国土空间规划是在传统空间规划基础上逐渐形成的新规划类型
历经分部门试点探索后，国土空间规划作为一种新的规划类型予以确立。2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，指出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，是党中央作出的重大决策部署”，这标志着国土空间规划作为一种新的规划类型予以确立。但是，国土空间规划不是凭空冒出来的，而是在传统空间规划基础上逐渐形成的，其形成逻辑有“1+N”和“1=N”两种典型模式。
过渡期国土空间规划与传统总体规划可以“双向替代”。一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》修正案（草案）征求意见稿，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。另一方面，《北京市城乡规划条例》提出“城市总体规划是城市发展、建设和管理的基本依据。本市建立以城市总体规划为统领、多规合一的国土空间规划管控体系，统筹各级各类规划。”
可见，如何理顺国土空间规划与城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划的关系，实现融合统一与逐渐过渡，是当前面临的现实挑战。
国土空间规划的两种形成逻辑（来源：笔者根据相关文献整理绘制）
三、市县国土空间总体规划的基本内涵
3.1 市县国土空间总体规划的目标与价值观
（1）市县国土空间总体规划的总体目标
基于前文分析，笔者认为谋求可持续发展是国土空间规划的根本出发点，一是面向生态文明建设，坚持“人与自然是生命共同体”，整体保护和系统修复生态环境，满足人民日益增长的美好生活需要对生态产品的需求；二是面向高质量发展，破解不平衡、不充分的发展问题，满足人民日益增长的美好生活需要对高水平收入、高品质服务的需求。因此，编制市县国土空间总体规划，应确立“为市县层面全面推进生态文明建设和高质量发展奠定空间性基础”的总体目标。
（2）市县国土空间总体规划的规划价值观
围绕上述总体目标，应树立“为人民编规划”“生态文明观”“自然资源观”的三大规划价值观。
“为人民编规划”的核心要义指规划编制应从部门事权视角转向全民需要视角，将区域协调和高质量发展作为规划统筹的关键视角，从区域视角构建国土空间开发保护的总体格局，实现“面上保护，点上开发”，推进生态补偿，鼓励跨行政区合作，促进区域一体化，推动城乡融合发展和乡村振兴。
以往城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等都过于强调从部门事权的角度设定规划编制内容，国土空间规划作为各类开发建设活动的基本依据，其编制工作不应局限于国土空间规划主管部门的事权范围，而应基于部门事权，以人民对美好生活的需要为中心，结合地方实际，综合确定一定期限内规划编制内容和重点工作。须知，自然资源部组建的时代背景是新时代，新时代的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，当前国土空间规划理应致力于统筹解决主要矛盾。
面向美好生活的人居环境（图片来源：pixabay）
“生态文明观”的核心要义指规划重点应从人类聚居系统转向人地关系地域系统，将人地关系作为规划研究的主线，强调“人与自然是生命共同体”。人地关系地域系统将人类聚居系统视作区域生态系统的组成部分，强调人与地的双向互动关系，强调规划要尊重资源环境承载能力，优先保护生态空间，逐步扩大生态空间面积。
规划在思想上应坚持“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”“良好生态环境是最普惠的民生福祉”“山水林田湖草是生命共同体”等生态文明要求和方针。在方法上须把“五位一体”纳入统一的分析框架，将建设主导的价值导向内化到整个系统，从政治、经济、社会、文化、生态文明多维视角综合考量规划的价值选择。
人与自然是生命共同体（图片来源：pixabay）
“自然资源观”的核心要义指从关注土地资源转向关注全域所有资源，将自然资源系统作为规划的重要对象，将全域空间作为规划范围。
其一，规划应从关注单体资源的保护向关注山水林田湖草生态系统的整体保护转变；其二，规划不仅要探索土地资源的资产化、保值和增值路径，还需结合地方实际探索其他主要资源的资产化、保值和增值路径，实现所有自然资源的全域优化配置和整体效率提升；其三，规划不仅要重视耕地、森林、水域等非建设用地的管控，同时要更加注重建设用地的管控创新，着力盘活存量用地和提升土地利用效率，努力实现以最少的建设用地满足最优的经济增长需求。
市县国土空间总体规划应树立三种价值观（来源：笔者绘制）
3.2 市县国土空间总体规划的定义与作用
（1）市县国土空间总体规划的定义
基于上述认识，在相关文献分析的基础上，本文将市县国土空间总体规划定义为“一定时期内对市县域范围内国土空间开发保护格局作出总体安排和综合部署的综合性空间规划”。其研究对象是国土空间开发保护格局；研究范围是市县行政辖区；研究任务是全域国土空间开发保护格局的总体安排和综合部署，统筹开发和保护，兼顾近期和远期，对同级专项规划和下层次规划进行指导和约束。
核心内涵是全域全类型空间用途的整体管控，重点在于建立以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为核心的规划控制线体系和以主导功能分区为核心的规划分区管控体系，并制定相应的管控规则。
（2）市县国土空间总体规划的作用
综合国家政策要求和业界共识，本文认为市县国土空间总体规划的主要作用包括三方面：一是落实国家和省级空间规划的关键环节和主要载体，是落实和深化发展规划有关国土空间开发保护要求的基础和平台；二是市县全域空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是一定时期内市县全域各类开发建设活动的基本依据；三是同级专项规划和下层次空间规划的编制依据。
（3）市县层面的国土空间规划体系
基于对市县国土空间总体规划作用的认识，结合国家规划体系与国土空间“五级三类”的体系构想，尝试提出市县层面国土空间规划体系构想。
根据该构想，市县国土空间总体规划扮演“上传下达”的重要角色，需依据上层次国土空间规划、区域规划、上层次和本级发展规划编制；较大的城市可设立分区规划（如北京、深圳）或片区规划（如广州），以更好地落实总体规划和指导详细规划编制；乡镇国土空间规划可以单个乡镇或多个乡镇一同编制；中心城区可以划定规划单元，以规划单元为基本空间单位编制详细规划，或者以街区、地块为基本空间单位编制详细规划；中心城区以外，通过划定生态单元、农业单元，以单元为基本空间单位编制非建设用地的详细规划；在市县层面各级国土空间规划编制过程中，应将城市设计的有关内容纳入。
市县层面国土空间规划体系构想（来源：笔者绘制）
3.3 市县国土空间总体规划的开发保护导向
（1）市县国土空间总体规划的开发导向
市县国土空间总体规划的开发导向应以高质量发展为核心线索，着眼区域协调，在开发模式方面坚持“集聚优先，点状允许”的总体导向，在建设用地供给方面坚持“减量优先，存量为主，增量严控，流量鼓励”的基本方针。
其中，“集聚优先”指优先支持中心城区、重点城镇、战略平台等集中建设区发展，强化中心带动职能，通过“以点带面”促进全域发展；“点状允许”指在集中建设区外，根据实际情况，允许点状开发特色小镇、特色村落、旅游景区等特色功能区。
“减量优先”主要针对收缩型城市，如资源枯竭型城市、产业衰退型城市等人口规模和城市活力连续下降3年以上的城市，适度核减中心城区建设用地总量指标，科学合理优化村庄布局，推动村庄建设用地总量指标实现减量化发展；“存量为主”指城乡发展对建设用地的需求主要通过存量盘活满足，即存量盘活的用地供给应占用地供给总量的50%以上；“增量严控”指市县全域新增建设用地指标应根据城市建设用地空间效率综合确定，严格控制增量供给；“流量鼓励”指鼓励通过城乡建设用地增减挂钩等政策，促进建设用地指标在市县全域范围内自由流动、市场化交易，符合条件的情况下鼓励跨市县、跨省交易建设用地指标。
（2）市县国土空间总体规划的保护导向
市县国土空间总体规划的保护导向应以生态文明建设为核心线索，着眼生态系统，在保护模式方面坚持“整体保护，系统修复”的总体导向，在管控手段方面坚持“边界管控，规模管控，强度管控”的基本方针。
其中，“整体保护，系统修复”指保障生态结构的完整性、生态过程的连续性、生态功能的多样性，强化对山水林田湖草生命共同体进行整体性保护，强调对重要生态廊道和关键生态节点进行系统性修复；“边界管控”指以生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界为核心的规划控制线的管控，“规模管控”指建设用地等资源总量的管控，“强度管控”指建设开发强度的管控。
市县国土空间总体规划开发保护导向（来源：笔者根据政策文件整理和个人理解绘制）
3.4 市县国土空间总体规划的编制原则与主要任务
（1）市县国土空间总体规划的编制原则
严守底线，高质量发展。从人地关系地域系统视角，研判区域生态价值，识别重点生态功能区、重要生态廊道和重要生态节点，优先保护，严格准入。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（双评价）的基础上，统筹划定生态保护红线和永久基本农田，严守粮食安全、生态安全；综合确定资源利用上线、环境质量底线，保障资源安全、环境安全。系统分析人地关系，综合平衡保护与发展的关系，推动形成绿色发展方式和生活方式，努力实现以最少的建设用地满足最优的经济增长需求，构建高质量发展空间格局。
全域统筹，共谋共治。科学合理布局各类空间，全域优化配置各类资源，加强区域协同保护与联动发展，推动城乡融合发展。围绕空间治理，与现行空间性规划、自然资源相关管理相衔接，统筹协调各类空间管控手段，坚持自上而下与自下而上双向统筹，加大和创新公众参与方式方法，建立全域全要素国土空间开发保护整体秩序。
提升人居环境质量和空间品质，实现城乡高品质生活（图片来源：pixabay）
因地制宜，品质提升。根据城市角色、城市能级、所处发展阶段等，综合确定规划导向和规划策略。结合地方历史文化特色、自然人文特点、城乡居民点现状等实际条件，根据“双评价”结果，合理确定不同类型空间开发保护目标、任务、引导与约束要求，制定完善管控规则。坚持把人民对美好生活的向往作为规划的出发点和着力点，提升人居环境质量和空间品质，改善基础设施和公共服务设施水平，实现城乡高品质生活。
刚弹结合，智慧监管。明确刚性管控和约束性要求，同时保持规划弹性，提高规划韧性，允许规划“留白”，应对社会经济发展的不确定性。实现规划成果数字化，按照国土空间规划数据汇交标准，完成数据库及数字化规划成果，纳入国土空间信息系统。
（2）市县国土空间总体规划的主要任务
综合各方面信息，围绕国土空间开发保护格局总体安排和综合部署，以空间治理和空间结构优化为主要内容的市县国土空间总体规划，其主要任务大体应包含以下5大领域19项重点工作。
一是摸清国土空间综合现状条件。应包括3项重点工作：1）开展“双评价”工作，总结区域资源环境禀赋特点，识别国土空间开发保护的问题和风险，摸清国土空间本底条件；2）开展国土空间使用评估工作，对城市总体规划、土地利用总体规划等现行空间性规划开展实施评估，对国土空间开发状况、国土空间保护状况进行综合评估，识别高效利用区、低效利用区、闲置土地、生态环境预警区等特殊区域，摸清存量空间、增量空间家底，评估国土空间使用状态；3）分析城市发展条件，研判城市发展阶段和区域发展格局，分析特色禀赋，识别重大机遇和主要挑战，为城市战略目标的确定提供支撑。
二是确定战略目标和指标体系。应包括3项重点工作：1）严格落实国家和省级国土空间规划的战略要求和约束性指标并与上层次专项规划、区域规划衔接，严格落实发展规划有关国土空间开发保护的要求，并为发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，确定战略定位、开发保护目标和指标体系；2）合理确定城乡发展规模，提出重要资源要素的配置方案、使用标准、控制指标和保障措施，提出需上级政府支持的综合诉求；3）提出约束性指标分解方案，对同级专项规划和下层次空间规划提出目标、原则和要求。
三是建立优化国土空间用途管控体系。应包括6项重点工作：1）搭建“多规协调”工作平台，统筹划定“三区三线”；2）确定国土空间开发保护总体格局；3）全域划分国土空间规划分区，提出规划指引和要求；4）统筹全域开发保护空间布局，统筹划定国土空间用途分类，提出国土综合整治与生态保护修复的规划策略和指引要求，统筹布局各类设施和平台；5）统筹安排中心城区空间布局，彰显城市个性和特色；6）做好存量土地开发利用和空间品质提升。
四是细化完善国土空间用途管控规则。应包括3项重点工作：1）确定三类空间、主导功能分区的准入规则、用途转用规则等基本规则；2）对跨行政区的重大空间布局，提出协调沟通机制和区域协作责任要求；3）对开发规模、开发强度等提出管控要求。
五是建立完善规划实施监管机制。应包括4项重点工作：1）加强规划信息化建设，实现成果的数字化入库要求，推进信息平台建设；2）建立完善规划传导体系；3）创新规划实施监管机制，建立规划监测指标体系，完善规划监测评估预警机制；4）提出配套政策和重大行动计划。
结语
市县国土空间总体规划是一定时期内对市县域范围内国土空间开发保护格局作出总体安排和综合部署的综合性空间规划。总体目标是为市县层面全面推进生态文明建设和高质量发展奠定空间性基础，核心内涵是全域全类型空间用途的整体管控。
中国拥有14亿人口、960万平方公里国土面积，截至2017年全国有地级市294个、有县级行政区单位2851个，随着我国市县国土空间总体规划的全面推进实施，将为世界提供样本丰富的市县层面空间规划促进生态文明建设和高质量发展的案例题材，这将为中国特色空间规划理论体系的建立和世界空间规划理论的发展提供历史性机遇与舞台。
为更好地抓住这一机遇，综合本文各项分析，建议加强以下四方面研究：1）市县国土空间总体规划如何更好地发挥政府作用，为市场在资源配置中起决定性作用奠定空间性基础；2）市县国土空间总体规划如何提供公平公正的博弈平台和制定博弈规则，以用于平衡上下级政府、不同政府部门、政府与市场、城市与农村、不同社会阶层的空间权益；3）市县国土空间总体规划在推进生态文明建设和高质量发展中的作用和实施路径；4）市县层面国土空间用途纵向传导与横向融合的实施路径和管控手段。
本文根据深规院市县国土空间规划科研课题阶段性成果总结而来，由深规院城乡发展规划研究所陆学执笔，深规院副总规划师李启军指导。同时，感谢李嘉诚对文稿修改提出的宝贵意见。相关研究受深圳市城市规划设计研究院科研基金资助。
课题组名称：深规院市县国土空间规划科研课题组
课题组成员：吴晓莉、岳隽、李启军、盛鸣、陈小祥、陆学、沈丹婷、李嘉诚、刘可心、徐雅莉、沈婕、李帅、廖一凡、陈宇斌、詹飞翔、张茜、莫健威、许甜、张和强、许诗韵
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编辑、排版 / 陈程
插画 / 王彦妍