国土空间规划创新论坛 | 共商国家责任与务实探索
引言
2019年6月15日，“国土空间规划创新论坛——国家责任与务实探索”在深圳成功举行。本次论坛由中国城市规划学会城乡治理与政策研究学委会和深圳市城市规划学会联合主办，深圳市城市规划设计研究院、南京大学空间规划研究中心及深圳市城市规划学会青年工作委员会具体承办，旨在国家全面启动国土空间规划工作的背景下，为规划工作者提供一个多元、包容、思辨、互动的沟通平台，共同探索和交流国土空间规划的理论研究与创新实践。
“国土空间规划创新论坛——国家责任与务实探索”邀请了国土空间规划领域拥有广泛影响力的专家学者发表演讲、广泛交流，共同研讨国土空间规划体系与国家空间治理的新格局、地方空间治理模式的创新，以及国土空间规划的多规关系、新方法与新技术、理论与实践等内容，受到了规划同仁的高度关注，来自全国各地的规划设计机构、规划管理部门、高校及科研院所、房地产等企业，超过50家单位，逾300名代表参加了本次活动。
开幕式
6月15日上午，“国土空间规划创新论坛——国家责任与务实探索”正式拉开序幕，深圳市规划和自然资源局处长李永红、深圳市城市规划设计研究院院长司马晓分别致辞，随后与会专家围绕国土空间规划的热点焦点和前沿问题进行了深入探讨。
李永红
深圳市规划和自然资源局处长
李永红处长表示，建立和完善国土空间规划不仅需要国家顶层设计，也需要地方的务实探索。深圳作为改革开放的先锋城市，一直肩负国家赋予的先行先试的特区责任，在空间规划领域不断推进、务实和探索。回顾深圳规划建设的历程，深圳在规划体系和制度建设探索方面始终是开拓者和探路者。
按照中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，深圳市正在探索建立全市两级三类国土空间规划体系，现在已经全面启动面向2035市级国土空间规划工作，区级的空间规划也在陆续展开。规划面临新的变革，深圳要以新的规划理念，适应新的发展要求，以国土空间规划体系重构为契机，继续创新规划理念和技术方法，探索全域全要素管控、高质量发展的新路径。
司马晓
深圳市城市规划设计研究院院长、
深圳市城市规划学会会长
国土空间规划时代赋予了规划工作者伟大的使命，在履行这一“时代责任”时，司马晓院长指出，我们需要改变一些固有的观点，建立新时代的“生态文明观”“自然资源观”“人民城市观”，在生态文明建设的基本方针下，反思以往的理论、方法和技术手段，深刻理解国家城镇化进程的新特点、新趋势。
在全国推进国土空间规划编制工作的过程中，规划界同仁迫切需要凝聚战略共识，在遵循全国统一的技术标准下，将各类现行空间性规划整合到统一的技术框架中，切实发挥国土空间规划的基础性作用。深圳的规划体系和规划制度作为改革开放的重要成果之一，有些成功经验成为国内外城市学习的标杆。新时代，面对新矛盾、新问题、新机遇，深圳规划机构有责任与全国各地规划界同仁一起，持续推动生态文明时代的深圳规划创新，继续为全国规划创新实践提供新的深圳经验。
主旨报告
李晓江
京津冀协同发展专家咨询委员会委员、
中国城市规划设计研究院原院长
报告题目：《国土空间规划的制度与治理背景的思考》
李晓江委员指出，在讨论国土空间规划体系建立和国土空间规划编制的时候，我们必须反问一个问题：一个好的规划是否必然引导城市的健康发展和高质量发展？把规划作为一种社会治理的工具，从这个角度去思考和研究规划体系是有必要的，也是有意义的。
城镇化“上半场”基本制度设计的三大“神器”——土地财政与房地产依赖，开发区体制和破碎化、二元化的开发模式，以及城市型政府治理区域与层级化资源配置，在城市发展的发展主体、发展模式和发展逻辑发生变化的转型时期，这三个基本的制度设计如果没有改善、没有调整，要完成“下半场”解决高品质生活基本需求的任务，将会是非常艰难的。
李贵才
北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院院长、
北京大学深圳研究生院副院长
报告题目：《国土空间规划——值得重视的几个问题》
李贵才教授分析道，国土空间规划的基本内容、原则性要求国家已经明确了，新时代空间治理体系将从以空间效率为主转向以空间安全为主，自然资源的统筹治理要兼顾其天然属性和历史属性。作为突出区域研究的规划，国土空间规划最重要的内容是“三条控制线”。
当前，需要特别关注国土空间规划面临的新变化和新挑战。首先，资源的天然分布是不均衡的，所以才有了地域差异，但是规划追求的目标之一一定是相对的空间均衡。从自然资源的角度考虑，更关注空间效率问题；从人的角度考虑，更关注空间公平问题。一般而言，一个良好规划的实施是靠着特定的财政或者投融资单元来实现的，如果没有相应的城市基本建设或者公共投资统一的实施，规划是不能落地的。值得注意的是，城镇增长边界决定了城市基础设施、公共服务设施建设投资的空间范围，采取什么样的科学方法划定，仍是有待探索的问题。此外，已有知识可能成为解决问题的障碍，任何一个单位不可能独立完成国土空间规划编制工作，不同技术单位之间的协同工作将成为未来国土空间规划编制的关键。
林坚
北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任、
中国城市规划学会城乡规划实施学委会副主任
报告题目：《统一国土空间用途管制制度的思考》
林坚主任指出，国土空间规划所谓的“五级三类”最核心的是要打通这种“一片片”的区域型国土空间，从治理责任的主体角度考察，到“一块块”的要素型国土空间，从人类使用的客体角度考察这两者之间的协同关系。其中，区域-要素统筹是国土空间规划、国土空间用途管制的关键。
在过去大量的实践工作中，我们面临着一个很现实的挑战，就是区域本身各个责任主体管的那“一片片”是竞争关系，大量的工业化、城镇化活动基于竞争关系以后统筹很难。而“一块块”则对应的是老百姓的各种利益诉求，所以建立有效秩序和合理控制引导就是国土空间用途管制想要做的事情，即统一。
张京祥
中国城市规划学会城乡治理与政策研究学委会主任、
南京大学建筑与城市规划学院教授
报告题目：《空间认知变迁、规划转型与国土空间规划建构的思考》
在向市场经济转型的过程中，传统资金、项目等要素管制手段减少，很长一段时期以来，中国的“空间规划”多规争鸣。在西方语境中认为“集权统一”文化的中国，恰恰没有统一有效的“空间规划”。2018年机构调整、建立统一的国土空间规划体系，要求我们重新审视“空间规划”的属性特征。1949年以来，考察中国“空间规划”（以城乡规划为主体对象）的发展转型，可以从对“空间”认知的变迁着手。当下我们站在一个对“空间”认知的新转折点，机遇与挑战并存。
张京祥教授阐释道，空间不是一个独立的物质存在，城乡规划对空间认知几十年的变迁历史上，对空间的理解是一步一步愈加综合的。空间不是一个纯粹的自然资源，而是鲜活的、现实的经济社会活动的投影。空间也是充满人性、文化和活力的场所，承载着保护与发展等多重需求，这就是国土空间规划的难点，也是国土空间规划真正的魅力所在。
专题报告
周祥胜
广东省规划院三所技术总监
报告题目：《关于国土空间规划“深度传导”的思考》
周祥胜总监在报告中分析了国土空间规划的内容在纵横传导过程中，主要包括“指标、结构、名录、位置、分区、边界”六种形式。在不同层级不同类型的规划中，这六项内容具有不同的侧重。在全国、省市层面的规划侧重战略性和协调性，更加强化结构、指标和名录的传导；在市县及以下的规划侧重实施性和操作性，更加强化分区和边界的传导；在实施管理与动态监测中，指标的传导更加突出；在指导专项规划中，名录和位置的传导更加常用。
盛鸣
深圳市城市规划设计研究院副总规划师
报告题目：《多维·协同：新时期市县国土空间总体规划实践刍议》
新时期的国土空间规划是传统空间性规划在生态文明体制改革背景下蜕变的结果，也是城镇化下半场和空间治理体系提升的必然需求。盛鸣副总规划师强调，面对国家责任与时代需求，国土空间规划应以人为中心，发挥对四类空间、全域要素、多维资源或资产的战略引领和刚性管控作用。
在国土空间规划“五级三类四体系”的整体框架中，由于与生俱来的实施性与操作性、战略性与协调性的多元需求，市县空间总体规划具有鲜明的地方性。只有在突显保护思维、加强协同管控的同时，坚持战略引领、谋求地方精明增长，推动空间需求-供给的耦合协调，市县国土空间总体规划才能“致用”；只有合理匹配空间治理体系和本级政府事权，依托指标-控制线-单元进行分类和分级、分区和分层协同管控与传导，市县国土空间总体规划方能“有效”。
朱郁郁
同济大学城乡空间规划研究院副院长
报告题目：《空间规划与空间政策——基于海南的思考》
朱郁郁副院长表示，现在往往是“一刀切”的规划政策，确实会成为未来规划管理实施的重要问题，比如不能适应功能业态布局的多样性，不能适应建设的不确定性，尤其未来国土空间规划都会面临的点状工程和线性工程的问题，如何在未来规划中通过政策设计加以解决？当前在海南政策当中是没有办法解决的，因为红线已经定死了，线性工程是不能改变的，导致很多线性工程反复报批修改。
我们提出要坚持三个逻辑，第一个是坚持科学逻辑，制定规划导向的空间政策；第二个对于海南来说，理顺治理逻辑，实现空间政策的有效传导；第三个要兼顾地方逻辑，要强化因地制宜的政策设计，既要满足国土空间规划统一性，要做好规定动作，更要体现地方的特殊性和唯一性的特点，要做自选动作。
专题报告结束后，由深圳市城市规划设计研究院总规划师吴晓莉主持，李晓江、张京祥、朱郁郁、周祥胜、于涛、盛鸣、李启军等参加，对国土空间规划的制度设计、地方实践、刚性与弹性平衡、规划标准和成果审查等热点难点问题进行了深度讨论。
最后，张京祥教授对本次论坛进行了高度总结，提出了五点基本认识：
第一，要站在国家治理体系重构以及国家治理现代化的高度去理解和看待国土空间规划；
第二，国家治理模式的转变，国家发展模式的转变，要求构建与之相适应的国土空间规划体系；
第三，国土空间规划要以人为本、以人民美好生活为目标、以公共政策为归属；
第四，国土空间规划既不是凭空制造出来的规划类型，也不是传统空间性规划的简单叠加；
第五，无论未来国土空间规划的体系、内容、形式等如何变化，但生态文明、区域协同和开放包容等价值共识不会变。
注：本文根据速记整理，未经专家审阅
供稿 / 陆学
排版 / 陈程