浅析《美国印太经济框架》及其潜在影响

一、全球对印太地区的关注

印太地区作为一个地缘政治概念，可以追溯到日本前首相安倍晋三2012年的阐释：“太平洋的和平、稳定和自由通航与印度洋的和平、稳定和自由通航密不可分。日本作为最悠久的海洋民主国家之一，应该与澳大利亚、印度和美国一道，在维护两大区域的共同福祉方面扮演更加伟大的角色。”无论是从地缘政治还是经济增长角度，印太地区已然成为大国角逐的重心。

近年来，西方发达国家呈现出“抱团出海”的趋势，以军事联盟护航，以“民主”、“人权”及可持续发展等价值观为引领，筹措巨额资金，准备大举介入该地区的经济合作与开发，并且明确宣示将与中国的“一带一路”倡议一争高下。

2019年12月，日本发布《自由与开放的印太战略》，并呼吁其“四方安全对话”伙伴（美、日、澳、印）加入。根据其“优质基础设施伙伴倡议”，日本承诺要拨付2000亿美元用于投资非洲和南太平洋地区。同时，日本2021年3月份与印度和澳大利亚达成《供应链韧性倡议》（Supply Chain Resilience Initiative），分别提供200万至1亿美元的赞助，用于在伙伴国家建立和加强关键产品的制造能力，意在弱化这些国家对中国制造的依赖。

2019年11月，针对中国“红色的一带一路”，美国联合日本和澳大利亚提出了“蓝点网络——另类一带一路”（Blue Dot Network – BRI Alternative - SDN），其中制定对大型基础设施项目的评价标准，提供了国际认证。具体包括财务透明度、环境可持续性以及对经济发展的影响，其目标是动员私人资本进行负责任的海外投资。2021年6月，经合组织（OECD）宣布承诺支持将该计划向全球推广。这一计划正好迎合了拜登大举推行海外基础设施建设的战略构想，在零利率和负利率的情况下，对外长线投资变得现实起来。

2021年6月，拜登在七国集团（G7）峰会上提出了一项“重建更好世界倡议”（Build Back Better World - B3W），宣布至2035年筹集40万亿美元，向发展中国家提供基础设施建设及援助资金。

2021年12月，欧盟委员会推出了“全球大门战略”（Global Gateway Strategy - GGS），决定在2021至2027年之间斥资3000亿欧元，在数字技术、气候变化与能源、交通运输、公共卫生、教育与研究共五大领域与发展中国家伙伴展开合作。已启动价值1350亿欧元的欧洲可持续发展基金，并积极筹备欧洲出口信贷平台（European Export Credit Facility）作为后续的金融杠杆。

自2018年至今，美国、日本、英国、法国、德国、荷兰、澳大利亚、印度、印尼和东盟纷纷发布了印太战略报告或印太政策指南，归结起来有四层意涵：（1）高度重视印太地区的战略地位和经济价值；（2）维护自由、开放、安全的印太空间与通航；（3）联合志同道合的盟友与伙伴开展价值导向的合作；（4）遏制中国在印太地区不断加剧的军事和经济的“扩张”，并防范中国“武统”台湾。

二、美国印太战略的演进

奥巴马政府提出了“重返亚洲”，意在以亚洲为重心，推进亚太地区经贸自由化进程。自2002年开始，借助亚太经济合作组织的平台与11个亚太国家达成了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）；特朗普一上台，便于2017年年初宣布退出了TPP，认为该协定对美国制造业是一场灾难，代之以扩张版的“印太战略”。此举一方面淡化了与该地区开展经贸合作的战略意图，同时加强了对该地区防务方面的协调和军力部署。自2017年美国官方在《国家安全报告》中将“亚太”转为“印太”之后，美国国家安全理事会和国防部接续出台了《美国印太战略框架》和《印太战略报告》，二者均聚焦于印太地区的地缘政治安全，明确表明要应对来自俄罗斯、中国和朝鲜的挑战，以保持美国对该地区的战略主宰地位（strategic primacy），为如今的“四方安全对话”、美英澳安全协定（AUKUS）和“五眼联盟”的翻新奠定了基础。

2021年10月，拜登政府提出了《印太经济框架》（Indo-Pacific Economic Framework - IPEF，简称“《框架》”）。这表明，美国政府对印太地区的经济价值，特别是对其在全球供应链中的地位提起高度重视，希望在“地区安全维护者”的基础上，增加一个“地区经济协调与合作者”的身份。

然而，《框架》是否证明美国的印太战略向前推进了实质性的一步？能在何种程度上实现其设定的战略目标？价值引领，叙事宏大，广泛结盟，避实就虚，构成了拜登政府典型的内政外交作风。《框架》是这一作风的又一力作，已由拜登总统在2022年5月23日正式公布。

三、《框架》的核心内容和战略目标

《框架》将印太地区定义为美国经济战略的核心。在过去半年多的时间里，美国各相关政府机构试图为这一框架充实内容，并与盟国、伙伴和利益相关者广泛协商，征求意见，以期使之实质化。

《框架》在战略上确定了与印太地区开展合作的四个支柱领域：

1.公平和富有韧性的贸易，包括劳工、环境和数字标准等分主题；

2.供应链韧性；

3.基础设施，清洁能源和减排；

4.税收和反腐。

在四个支柱领域中，贸易一项由贸易代表（USTR）牵头，其余三项由商务部牵头，二者将根据具体议题会商财政、农业、通讯等部门制定实施计划。

按照拜登政府的计划，在今年上半年就每个支柱领域向相关国家和地区征求意见，然后利用18个月的时间展开协商谈判，力争在2023年11月召开亚太经济合作组织（APEC）领导人峰会之前达成一系列协议。

《框架》的战略目标一开始就在美国内外制造了一个错影现象。拜登政府在国内强调地缘政治意义，声称意在遏制在该地区不断加剧的军事和经济威胁；而对希望笼络的印太伙伴则突出经济价值，声称是为了促进该地区的经济一体化，以增进参与各方的收益水平。

然而，拜登政府所谋者大。其总体原则在于，以最低成本编织盟友与伙伴网络，以实现壮大自身、削弱对手和控制世界的三重终极战略目标。

针对中国，拜登政府布局形成四面围堵的战略格局：（1）增强亚太地区的联合军事部署，以武力遏制中国的地缘扩张（重点在于南海与台湾）；（2）以美欧贸易和技术委员会（U.S.-EU Trade and Technology Council - TTC）为抓手，增强对供应链上游的把控力，在高端技术设备领域对中国实施双钳封锁；（3）以《框架》为制度性安排，遏制中国在印太地区的经济影响力，并控制供应链的制造环节，以弱化对中国制造的依赖；（4）推进价值观和政体认同，动员主要经济体选边站队，提高社会责任审核标准，并抛出海量投资诱饵，以“重建更好世界倡议”、“蓝点网络”和负责外宣的“对抗中国影响力基金”来贬损和阻遏中国“一带一路”多边项目合作。

到目前为止，《框架》仍然停留在原则性的倡议阶段，许多关键细节尚付阙如。

四、《框架》的性质及缺陷

首先，《框架》既没有框定清晰的范围，也没有设定明确的标准。美国一再声称，《框架》是开放、包容和自愿的，决不是“内部人俱乐部”（insiders’club），但没有定义印太地区的范围以及自愿加入的资格标准。这种模糊性将直接影响《框架》的覆盖范围和潜在的成员资格认定。按照美国一贯的外交政策、拜登的口头禅——志同道合（like-minded）及其上任以来所接触的国家领导人来判断，《框架》将采取画圈分层的模式。连同美国自身，澳大利亚、新西兰、韩国、日本、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、文莱、印度共13个经济体已成为首批成员，他们在表面上认同美国主张的民主理念、经济体制和经贸政策与规则，而实际上则采取观望的态度，看看究竟能从中得到怎样的好处。至于南亚和西亚的柬埔寨、老挝、巴基斯坦、尼泊尔、斯里兰卡、孟加拉国等众多国家，以及更边缘的巴布新几内亚、东帝汶以及其他太平洋岛国，则不在美国考虑之列，更不包括印度洋西岸的非洲国家，而缅甸则是在政体和人权问题上继续遭受美国制裁的对象。尽管加拿大、墨西哥、秘鲁、智利均属CPTPP和APEC成员，但美国迄今无意邀请他们任何一国加入其中。与其说这是一个印太框架，倒不如说是一个西太平洋框架。

拜登在5月12日东盟领导人会议上承诺，将为东盟提供1.5亿美元的援助，用于基础建设、安全、防疫等项目，并声称派出一艘海岸巡逻艇帮助当地抵御中国的非法捕捞。这一看似具体的承诺仍然属于零星而吝啬的打赏，说明其泛印太地区的经济战略计划远未成型，徒然以示好的方式动员东盟对抗中国。

其次，《框架》没有明确经济合作的形态。美国明确声明，《框架》不是一项类似CPTPP的紧密型的多边经贸协定，而是一份建立在意识形态基础上的合作倡议，试图以分散而灵活的方式构筑多渠道、多领域的经贸协调机制。如此一来，美国凭借其优势地位，可以摆脱众口难调的集体谈判和一揽子协定的约束，根据自身利益最大化的原则挑选合作对象，并确定优先选项。就美国参与的机构而言，除了贸易代表和商务部牵头之外，国家安全委员会、国务院、财政部、农业部等多个部门均可共同介入。鉴于他们各自有着不同的侧重点和利益诉求，这种方式也让白宫扮演了一个和事佬的角色。更致命的缺陷在于，《框架》属于白宫的行政决策，并未得到国会的授权和批准，因此不排斥被国会或下一任政府否决的可能，既而重蹈TPP胎死腹中的覆辙。

再次，《框架》没有系统的蓝本和磋商机制。《框架》提出了一份开放式的邀请，原则上印太地区的任何国家和地区均可就一揽子项目或者就某单一项目加入磋商。然而，且不论成型的范本，就连具体的操作方式也模糊不清，这包括对口的磋商机构、时间表和路线图、具体议程、操作规范、早期和最终收获。可以想见，效率低下的拜登政府当前的主旨，一方面是在国内响应国会的压力，另一方面是在向印太地区发出示好的信号，表面上拿出一副开放包容的姿态，实际上是官僚机构没有信心和能力拿出一套系统而具有预期约束力的方案作为磋商的蓝本。

五、美国在印太地区的其他行动

随着美国《芯片法案》的出台及其配套资金的落实，美国盯住的直接目标是集中在韩国和中国台湾地区高端芯片的制造能力，企图进一步锁定其半导体产业链的稳定供应，甚至动员这些产业迁移至美国本土。这是美国众议院议长佩洛西极力鼓吹的重点项目，也是其亚洲之行的目的之一。

针对印太地区，美国贸易发展署在2019年启动了两个为期3年的项目，一个是覆盖广泛的“贸易回流培训计划”（Reverse Trade Mission - RTM），一个是“印太标准与技术合作计划”（U.S.-Indo-Pacific Standards and Technology Cooperation Program - IPSTC）。培训内容包括能源、通讯、公共卫生和交通运输共四大领域，其中暗含了两个条件：一是这些国家代表向美方提供这四大领域的信息，并接受美国指导实施规范管理；二是美国借此向这些国家输出设备、技术和管理咨询服务。“印太标准与技术合作计划”也预设了两个战略目标：一是以信息共享的名义系统收集印太地区的地理、产业及基础设施信息；二是向该地区输出美国技术及监管标准，为美国的安全和经济战略铺平道路。美国贸发署委托美国国家标准研究所成立了12个专业团队，围绕智能电网、交通运输、能源储备、智慧城市、网络安全和医疗器材共六大领域制定技术和监管标准。这些标准规范一旦在印太地区得到推广，“蓝点网络”就有了在该地区对主要项目进行审计评价的标准，而更为严峻的是，可能对其他国家参与这些领域的项目在技术和监管标准上建立排他性。

美国国会专门创建了一支“对抗中国影响力基金”，用于支持其全球媒体部署在中国台湾设立“亚洲区域新闻基站”，以扩大意识形态宣传，一则笼络印太地区的基层民心，二则诋毁中国形象。

IMF在华盛顿会议上明确表示，中国对发展中国家的贷款及约定缺乏透明度是国际金融机构至为关切的问题，因此有必要制定一套新的国际贷款规则，集中强调透明度。建议规定：（1）对于未披露的贷款，债务方可以主张免除偿还义务；（2）任何国家向国际机构以及“巴黎俱乐部”成员提出贷款请求，必须披露向其他国家的借贷以及相应的借贷协议，否则将取消其告贷资格。倘若付诸实施，这将对中国在印太地区以及整个“一带一路”的贷款项目带来新的挑战。

六、印太地区的反应

多数印太国家和地区对美国意欲深化与该地区的合作表示欢迎，但其中不乏迷茫与分歧。不难理解，除了精英阶层的美国情节之外，美国的技术、美元和市场对他们有着巨大的诱惑力；当然，少数国家和地区也希望美国在该地区的深度介入能够对中国发挥制衡作用，使之可以在两大政治经济体当中两头下注，左右逢源。

美国知名智库战略与国际研究中心（CSIS）经济部的调研结果显示，印太地区的潜在伙伴态度积极，但感到无所适从。通常的谈判都有一个围绕核心议题进行讨价还价的过程，而《框架》仅仅勾勒出了关键的合作领域，因此他们不知道从何处谈起，也不清楚各方应承担怎样的义务。

多数CPTPP成员国反映，美国与其另立一套规则，倒不如干脆重返CPTPP。如果说奥巴马政府推动的TPP排除了中国，而拜登政府的《框架》意在将排斥中国作为前提条件。鉴于拜登政府表里不一的双重战略目标，印太国家担心会成为美国地缘政治的工具，最后堕入地区安全和经济增长双双落空的窘境。他们希望维护自身的主体地位，在美中两大政治经济体之间寻求一个最佳的发展空间，而不是充当其中任何一方的代理人。另外，他们对中国台湾的敏感处境心知肚明。倘若中国台湾作为独立经济体被允许加入，则中美之间可能的矛盾升级必然带来殃及池鱼的消极影响。

在4月18日与戴琪的一场视频会议中，台湾当局“行政院”经贸谈判办公室总谈判代表、“政务委员”邓振中强烈恳求成为《框架》的正式成员，但戴琪刻意岔开了话题。在回答国会质询时，她将台湾地区称作“基干性的伙伴”（essential partner），但以《框架》没有详细的会员计划为由回避了这一问题。美国议会则出于地缘政治的考虑，甚至将台湾地区的“会员资格”问题当作一项故意激怒中国的手段，继续向行政部门施压。美国参议员Bob Menendez坚称，实行“民主治理”的台湾是一个与美国经济安全密切交织的关键战略和贸易伙伴，将之排除在《框架》之外，意味着使美国丧失了一次战略机遇。国会两院由200名议员签名致函贸易代表戴琪和商务部长雷蒙多（Gina Raimondo），明确敦促其邀请台湾加入《框架》。信函声称，“台湾的加入也会发出一个清晰的信号，即美国与盟友和伙伴站在一起，不会使其受到中国政府的欺凌。”不过，除了打出“民主”牌之外，中国台湾地区的半导体产业在全球供应链中的关键地位，是令美国垂涎的，也是台湾要求加入《框架》的筹码。

七、结论

鉴于印太地区作为国际地缘政治和经济重心的特殊地位，在最近三年中，西方发达国家快速构筑起针对该地区的战略框架与合作模式。不同版本的印太战略是多个角色交织博弈的综合性产物，美国虽然担当了一贯的霸主角色，但其他国家的战略动议和利益诉求亦不容忽略，尤其是日本基于显见的历史轨迹和现实野心，在其中持续扮演着主要操作者和协调者的角色。与以往不同的是，这些国家纷纷祭起“民主”、“人权”与“善治”等意识形态和伦理标准的大旗，试图以卫道士的姿态冲淡对该地区战略和经济利益的觊觎。

美国从来没有淡忘对印太地区的主宰地位，只是每届政府的侧重各有偏差。《印太经济框架》是美国地缘政治、经济、军事、科技、教育等多重印太战略的一个组成部分，虽然聚焦于经贸合作的规划尚处于雏形阶段，缺乏具体而实质内容，但不容忽视的是，美国与该地区的多个经济体已保有多项双边和小多边的安全及贸易协定，而且多个政府部门、高端智库和非政府组织一直与该地位的不同国家保持密切沟通及项目合作。另外，美国的跨国公司在其中始终发挥主力军的作用，政府的动作主要是为本国企业开拓海外市场铺路的。因此，有必要将《框架》置于美国乃至整个西方国家印太战略的大背景之下进行解读。

以美国为首的西方国家纷纷制定多个版本的印太经济战略，并公开声言是中国“一带一路”的替代版本，意在贬抑和排斥中国与该地区不断深化的合作，并试图教唆当地国家改弦更张，减少对中国的依赖。以《框架》为标志性信号，美国此番以重塑全球供应链为核心的战略计划，将对多个西方国家产生长远的启示作用。

印太国家和地区的主体意识虽然有所增强，但他们一方面希望在大国博弈中多头取利，另一方面又担心自身成为大国博弈的工具和牺牲品。在基础建设和经贸合作领域，他们无疑视中国为最重要的伙伴，但在地缘战略上又纠结于西方国家的萝卜和大棒。而且，各国之间也存在不同的政治偏好和利益诉求，因此他们很难形成一致立场和共同行动。

毕竟，在过去十年来，中国与印太地区特别是东盟国家的经贸合作呈现出蒸蒸日上的势头，在基础建设领域为该地区做出了有目共睹的突出贡献；十五国于去年底达成的RCEP开局顺利，而且中国正式申请加入CPTPP，更是表明了中国与该地区持续深化合作的决心。因此，中国在该地区的地位是不可替代的，贡献也是无法抹杀的。尽管如此，我国的官产学研媒以及民间组织应密切跟踪西方国家在该地区的具体动向，深入了解当地不同国家和地区的具体国情和价值偏好，以对方喜闻乐见的姿态和话语加强沟通与交流，使人类命运共同体的理念更加深入人心，结出更丰硕的果实。

作者：刘宝成（作者是中信改革发展研究基金会资深研究员，对外经济贸易大学国际经济伦理研究中心主任）

原载于2022年7月刊《经济导刊》，转载自中信基金会