吕德文：治村与村治

今天，如何治村已经成为一件极其严肃的事情。

这些年来，基层减负俨然成为国家治理中的一件大事，国家机器在高速运转，村庄也被卷入其中。

其中的重要表现是，全国各地的村庄几乎都有行政化的趋势，村级组织承担了越来越多的治理任务。

村干部不仅要处理纠纷调解、移风易俗等各种村务，还要完成脱贫攻坚、人居环境整治、乡村振兴等各项政务，专职化、坐班制成了常态。

那么，如何理解这一现象？

改革开放以来，我国的基层治理体制基本上维持了“乡政村治”的架构，乡镇是最低行政层级，村一级则实行群众自治。

应该说，这一制度设计有强大的合理性。

毕竟，千百年来，村庄是大多数国人的栖息之地，人们根据血缘和地缘关系相互连接，并在交往过程中生产出情感和价值，大多数公共事务也因人们之间的交往而产生。

村民自治制度，既让村庄纳入了国家治理体系，使得村庄具有“行政”的色彩，又让群众当家作主，简约高效地完成治理目标。

但是，众所周知的是，村民自治的实施并不是没有问题。

自1998年全面推行村民自治后，“扩大民主”一直是村级治理的主要目标。也因此，全国绝大多数地区通过“海选”等技术设计，在村庄实现了强势民主。

以选举为中心的村民自治，一直受困于贿选、派系竞争、村霸等问题，尤其是对党的领导产生了极大冲击。

因此，党的十八大以来，“治理有效”逐渐取代了“扩大民主”，成为了村级治理的主要目标。

为此，各地通过完善村民自治制度，提高了村民自治的民主质量，强化了群众性自治的制度效能。

比如，四议两公开进入了相关法律法规，有效回应了群众参与的需求，并解决了“两委关系”的制度困境。

更重要的是，各地均不约而同地采取了切实有效的措施，规范了选举，有效规制了贿选等问题。通过扫黑除恶专项斗争，一大批挟持基层政权的村霸被清除出村干部队伍。

与此同时，党和国家在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，构建了党领导下的自治、法治和德治相结合的乡村治理体系。

在这个体系中，“村治”仅仅是治村的一种方式，且它本身也够不成自洽逻辑。只有在党的领导之下，将村民自治和法治、德治结合起来，才能真正发挥“村治”功效。

客观上，今天的村级治理效能的确大大提高了，过去习以为常的基层失序现象甚是少见。

但是，以形式主义为主要表征的“治村”困境，却逐渐显现出来。

简单而言，国家在基层的资源投放、注意力分配等都越来越多，但中间耗损也极具加大，治理绩效和资源投入不成比例。

尤为麻烦的是，今天的村级治理之所以呈现出这种状态，无不是伴随着治理现代化、治理创新等实践出现的。那么，造成这一意外的制度后果的原因是什么呢？

学界习以为常的解释是，国家和社会之间天生就有隔阂，官僚机器进入社会领域，很容易因为基层的不规则性而陷入困境。

也是在这个意义上，如“上有政策、下有对策”、变通等现象，其实是官僚制度的必然产物。然而，今日之官僚病的深度和广度，远超过去，连“治村”这个似与官僚病无关的领域，也深受形式主义之害。

君不见，村干部自称“管天管地管空气”，“村里的打印机都累死了”。

反过来，村干部群体也越来越要求有更好的待遇，似乎每个地方的政府部门都把提高村干部待遇当作一个政绩，全然不顾村干部本来就是兼职人员，他们本来的身份就是农民。

2019年，中国城市化率已经超过了60%，绝大多数村庄都主动或被动地卷入到了城市化进程中。

无论从哪方面看，村庄确实在朝现代化的方面变化。

有些村庄已经完全融进了城市或城市带，村庄只是一种名义上的、管理体制上的存在，其内核早就城市化了，哪怕是人们的生活方式，也高度城市化。

有些村庄，虽保留了村庄的生产生活形态，但因为特殊的地理位置，使得其具有鲜明的服务城市运转的功能地位，比如，村庄的土地主要是种植经济作物，村民也主要是在城市从事服务业，城乡之间相互独立却又紧密联系。

而广大的中西部农村，几乎都走向了空心化的道路，农业生产形态完整，但村庄生活样态却残缺不全。

很显然，很多地方对“治村”存在一种错误的现代化想象。

在可以预见的相当一段时期内，中西部地区的空心村还将广泛而持续地存在。他们显然不会是城市化意义上的现代农村，把已经完全融入城市的村治的治理形态嫁接到空心村，以此来实现乡村治理现代化，无异于缘木求鱼。

毕竟，处于不同的城乡关系中的村庄的公共事务性质，治理目标，都具有质的差别。在制度设计上，当然也要因地制宜。

本书探讨了不同城乡关系背景下的村庄治理现代化的实现路径，可谓是切中要害。

在我看来，这本书的最大贡献在于重新定义了治理现代化。

什么样的治理才是现代化的治理？简约有效的治理，就是现代化的治理。

在治理事务足够复杂，也可以标准化的地方，治理现代化可能是要建立在功能齐全办事大厅、一本正经的坐班人员、前沿炫酷的治理技术的基础之上。

但对于广大中西部农村地区来说，这些现代治理的基础设施，与其说是助力，还不如说是干扰。

有多少形式主义，是为了满足技术和制度的要求而做无用功，反而耽误了实实在在的为民办事的？

在这些地方，通过走群众路线有效动员留守村庄的村民，自己组织起来办好自己的事情，就是最为现代的治理。

本书的类型学方法，潜在地预示着，村庄治理现代化也不存在一个线性的发展规律。

不同城乡关系中的村庄治理模式，其实是一个并立关系，他们将长时期共存。因此，已经融入了城市的村庄的治理模式，不会是空心村治理模式的未来。

在这个意义上，本书重新找到了村治的意义，也回答了如何治村的问题。

是为序。

                                          吕德文

                                   2021年4月3日，于珞珈山

原文系《村庄治理现代化的实现路径》（杜姣著，中国社会科学出版社，2021年7月）“代序”。