对话吕德文：基层治理理应是“大道至简”

近些年来，基层治理的重要性愈发凸显，在疫情背景下，更是颇为迫切。而武汉大学社会学院吕德文教授在新作《治大国若烹小鲜：基层治理与世道人心》《基层中国：国家治理的基石》《大国底色：巨变时代的基层治理》中，基于多年对基层治理的调研与思考，提出一系列问题与见解。

本期政邦茶座邀请到吕德文教授，勾勒基层治理的“画像”。

本期政邦茶座嘉宾

吕德文：武汉大学社会学院教授，博士生导师，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员，主要从事基层治理研究

本期政邦茶座主持人
高明勇：政邦智库理事长
高明勇：我知道您长期关注基层治理，在您看来，这几年的基层治理有哪些新变化？

吕德文：总体上，近年来的基层治理的最大变化是负担加重。

一是治理事务的质和量在发生变化。治理事务急剧增加，比如近些年国家构建公共服务型政府，建立健全了社会保障体系，基层承担了越来越多的公共服务。与之相关的是，治理事务的类型多样化，很多以前不太重要的治理类型现在变得重要。比如垃圾分类、人居环境治理，成了很多地方治理事务的主要内容。更重要的是，治理事务的质发生了变化，基层治理事务从简单事务变成了复杂事务，很多治理事务都是牵一发动全身，很多历史遗留问题必须要解决，治理的难度越来越高。

二是治理的要求越来越高。总体而言，治理行为越来越规范化，基层治理从粗糙走向精细。在这个过程中，治理的回应性也在增强，各级政府都越来越注重群众满意度。因此，治理在规范的同时，也得满足群众的多元诉求，对治理的包容性在增强。

高明勇：您借用“留痕管理”的理论，指出“痕迹主义”成为新形式主义的根源，这种现象在基层治理中很严重吗？
吕德文：“痕迹主义”在基层比较普遍。这是基层治理规范化的要求导致的。
由于上下级之间信息不对称，上级对基层治理行为的掌握，绝大多数情况下得依赖于留痕信息。对于基层而言，“痕迹主义”还是避责的有效手段，是自我证明的必由之路。概言之，无论是上级监督，还是下级避责，都依赖于留痕，他们共谋制造了“痕迹主义”。高明勇：您还提到“盒子治国”，批评一些基层政府部门热衷于整理材料，事事都要有台账，钻到办公室和盒子里做工作，难以出效果。问题的关键在哪儿？“度”的把握问题，还是工作方法问题，抑或工作认知问题？
吕德文：问题在基层，根子在上面。
基层政府部门一般还是不愿意整理材料，基层工作的天然属性还是面对面做群众工作。但由于留痕等要求，基层就不得不做材料。更深层次的是，上级的制度不接地气，基层如果实干，肯定达不到要求，还不如做材料自证清白。
当然，如果基层的认识到位，且采取正确的工作方法，还是有办法和上级沟通，因地制宜地完成任务。只不过，这样做的制度成本实在太高，风险也大，基层犯不着这么做。又因自上而下都依靠材料来证明实际政绩，这客观上也激励了基层想尽办法整材料。高明勇：一些媒体也在批评一些地方政府部门的治理“创新”，热衷于搞一些新提法、新政策，实际工作内容和方式并没有什么改变或创新，其实是包装材料、玩概念。但也有一些地方确实在扎扎实实地推进工作创新，如何区分“微创新”和“伪创新”？

吕德文：“微创新”是结合实际进行的创新，不变体制变机制的结果。一般而言，这种创新有明确的问题意识，是在不增加治理资源的情况下，简约高效完成任务。
评价一个治理方法是否为创新，不在于是否提出了新概念，而在于是否解决了实际问题，是否是无谓的折腾。大多数“微创新”都是花小钱办大事，但“伪创新”都是花大钱办小事。高明勇：基层治理的“最后一公里困境”，究竟难在哪里？

吕德文：难在基层组织的体系性错位。
简单而言，基层本来是链接国家与社会的中介，是自上而下的行政系统和自下而上的群众自治的交换空间，但现在的基层组织越来越行政化，越来越像行政机关，按部就班、老气横秋、不活泼，组织和动员群众的工作做得少了，悬浮于基层社会之上，无法真正嵌入人们的日常生活中。
这就导致，一旦遇到难事、急事、大事，就没法回应群众的诉求。
高明勇：您说我国基层社会治理的重要经验之一，便是要用说服，而不是压服的方式来化解社会矛盾，认为“动不动就用法律和行政措施，事实上是一种惰政行为。”依照您的调研和观察，这种现象普遍吗？除了媒体报道，还有哪些方式可以有效监督？

吕德文：这种现象在一定程度上存在。很多基层领导实际上都希望基层能够规范化，能够科层化，这样基层工作就可以轻松简单一些。

解决这一问题，还是要对基层进行准确定位，让基层回归面对面做群众工作的常规，不能给人误解。依法治国和行政理性化并不意味着基层的官僚化。

高明勇：基层治理法治化是重要途径之一，可是对于基层来说，既有管理，也有自治，“法治化”需要补的课太多，您有什么建议？

吕德文：基层治理“法治化”的前提是基层社会的“法治化”。

简单而言，只有将基层各个群体的利益关系，以及不同时期留下的历史遗留问题清理清楚了，才谈得上“法治化”。毕竟，“法治化”的实质就是用清晰明确的规则来锁定人与人、人与物的关系。

就现实情况而言，基层治理“法治化”要从政府自身做起，那种违背法律的权宜之计还是要少用，唯如此，才能规范人们之间关系。

需要强调的是，法治和自治、德治并不矛盾，自治水平的提高，以及德治要发挥作用，都建立在法治的前提之上。

高明勇：您提出要“警惕基层折腾式治理”，在治理迭代的过程中，如何减缓激进政策的危害？

吕德文：我认为，当社会在巨变时，治理行为就要保守。

当前，基层社会处于巨大的变迁之中，可以说，无论是表面上的治理秩序，还是深层的社会结构，乃至于人们的价值观念，都在发生革命性的变化。我们今天还能保持社会稳定，得益于总体上社会的基本制度没有大的变化。

但这些年，基层折腾比较多，一个一个不切实际的政策，每出台一个，就是对社会稳定的冲击。比如，前几年有地方平坟，搞得民怨沸腾；有地方抢群众棺材，搞得矛盾极大；有地方赶农民上楼，制造人间悲剧；有地方为了环保，不让农民养猪养鸡。这些事情都是得不偿失，毫无意义的折腾，且完全是超出时代和实际的做法，应该谨慎。

高明勇：很久以前，听说过一个民谣，“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院，下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”相信您也听说过，这个民谣说明了基层治理的什么问题？
吕德文：这主要是指以前所谓的“政令不出中南海”的现象，说明上有政策下有对策。
在过去的治理体系中，由于主要采取的分权秩序，上下级之间的信息也不对称，使得基层有相当大的自由裁量权，中央的政策在基层执行中经常会被扭曲。这本质上是国家能力较差的表现。
但今天的基层治理，这种现象已经越来越少了。比较多的是，随着监督下乡，基层越来越成为机械的执行者，基层官僚主义形式主义的主要表现不再是自行其是、积极谋求自身利益，而是为了达到上级要求而去消极作为。高明勇：您说基层治理要有价值观和方法论，您认为分别应该是什么？
吕德文：我觉得群众路线不过时。
基层治理说到底就是群众工作。群众路线是群众观点和群众工作方法的结合，前者是价值观，即基层治理要有为人民服务的宗旨意识，基层得真正和群众一条心，站在群众的立场看问题；后者则是方法论，即任何工作都要从群众中来，到群众中去，要让群众参与，实现高质量的民主。
高明勇：您理想中的基层治理，是什么样子，有没有一个“画像”？
吕德文：我理想中的基层治理是“大道至简”，节俭、高效，不用花费那么多资源，不依赖于所谓的现代技术，也没有那么多繁文缛节，能够及时回应群众的诉求，这样的基层治理返璞归真，也是现代化的治理。
如果要有一个“画像”，就是基层干部都活跃在田间地头、工厂学校和群众家里，和群众打成一片，而不是坐在办公室里开会、整材料。