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对话吕德文:基层治理理应是“大道至简”

新乡土 2022-05-23

The following article is from 政邦智库 Author 政邦君

近些年来,基层治理的重要性愈发凸显,在疫情背景下,更是颇为迫切。而武汉大学社会学院吕德文教授在新作《治大国若烹小鲜:基层治理与世道人心》《基层中国:国家治理的基石》《大国底色:巨变时代的基层治理》中,基于多年对基层治理的调研与思考,提出一系列问题与见解。

本期政邦茶座邀请到吕德文教授,勾勒基层治理的“画像”。

本期政邦茶座嘉宾

吕德文:武汉大学社会学院教授,博士生导师,武汉大学中国乡村治理研究中心研究员,主要从事基层治理研究

本期政邦茶座主持人
高明勇:政邦智库理事长
高明勇:我知道您长期关注基层治理,在您看来,这几年的基层治理有哪些新变化?
吕德文:总体上,近年来的基层治理的最大变化是负担加重。

一是治理事务的质和量在发生变化。治理事务急剧增加,比如近些年国家构建公共服务型政府,建立健全了社会保障体系,基层承担了越来越多的公共服务。与之相关的是,治理事务的类型多样化,很多以前不太重要的治理类型现在变得重要。比如垃圾分类、人居环境治理,成了很多地方治理事务的主要内容。更重要的是,治理事务的质发生了变化,基层治理事务从简单事务变成了复杂事务,很多治理事务都是牵一发动全身,很多历史遗留问题必须要解决,治理的难度越来越高。

二是治理的要求越来越高。总体而言,治理行为越来越规范化,基层治理从粗糙走向精细。在这个过程中,治理的回应性也在增强,各级政府都越来越注重群众满意度。因此,治理在规范的同时,也得满足群众的多元诉求,对治理的包容性在增强。
高明勇:您借用“留痕管理”的理论,指出“痕迹主义”成为新形式主义的根源,这种现象在基层治理中很严重吗?
吕德文:“痕迹主义”在基层比较普遍。这是基层治理规范化的要求导致的。
由于上下级之间信息不对称,上级对基层治理行为的掌握,绝大多数情况下得依赖于留痕信息。对于基层而言,“痕迹主义”还是避责的有效手段,是自我证明的必由之路。概言之,无论是上级监督,还是下级避责,都依赖于留痕,他们共谋制造了“痕迹主义”。
高明勇:您还提到“盒子治国”,批评一些基层政府部门热衷于整理材料,事事都要有台账,钻到办公室和盒子里做工作,难以出效果。问题的关键在哪儿?“度”的把握问题,还是工作方法问题,抑或工作认知问题?
吕德文:问题在基层,根子在上面。
基层政府部门一般还是不愿意整理材料,基层工作的天然属性还是面对面做群众工作。但由于留痕等要求,基层就不得不做材料。更深层次的是,上级的制度不接地气,基层如果实干,肯定达不到要求,还不如做材料自证清白。
当然,如果基层的认识到位,且采取正确的工作方法,还是有办法和上级沟通,因地制宜地完成任务。只不过,这样做的制度成本实在太高,风险也大,基层犯不着这么做。又因自上而下都依靠材料来证明实际政绩,这客观上也激励了基层想尽办法整材料。
高明勇:一些媒体也在批评一些地方政府部门的治理“创新”,热衷于搞一些新提法、新政策,实际工作内容和方式并没有什么改变或创新,其实是包装材料、玩概念。但也有一些地方确实在扎扎实实地推进工作创新,如何区分“微创新”和“伪创新”?

吕德文:“微创新”是结合实际进行的创新,不变体制变机制的结果。一般而言,这种创新有明确的问题意识,是在不增加治理资源的情况下,简约高效完成任务。
评价一个治理方法是否为创新,不在于是否提出了新概念,而在于是否解决了实际问题,是否是无谓的折腾。大多数“微创新”都是花小钱办大事,但“伪创新”都是花大钱办小事。
高明勇:基层治理的“最后一公里困境”,究竟难在哪里?

吕德文:难在基层组织的体系性错位。
简单而言,基层本来是链接国家与社会的中介,是自上而下的行政系统和自下而上的群众自治的交换空间,但现在的基层组织越来越行政化,越来越像行政机关,按部就班、老气横秋、不活泼,组织和动员群众的工作做得少了,悬浮于基层社会之上,无法真正嵌入人们的日常生活中。
这就导致,一旦遇到难事、急事、大事,就没法回应群众的诉求。

高明勇:您说我国基层社会治理的重要经验之一,便是要用说服,而不是压服的方式来化解社会矛盾,认为“动不动就用法律和行政措施,事实上是一种惰政行为。”依照您的调研和观察,这种现象普遍吗?除了媒体报道,还有哪些方式可以有效监督?
吕德文:这种现象在一定程度上存在。很多基层领导实际上都希望基层能够规范化,能够科层化,这样基层工作就可以轻松简单一些。

解决这一问题,还是要对基层进行准确定位,让基层回归面对面做群众工作的常规,不能给人误解。依法治国和行政理性化并不意味着基层的官僚化。
高明勇:基层治理法治化是重要途径之一,可是对于基层来说,既有管理,也有自治,“法治化”需要补的课太多,您有什么建议?

吕德文:基层治理“法治化”的前提是基层社会的“法治化”。

简单而言,只有将基层各个群体的利益关系,以及不同时期留下的历史遗留问题清理清楚了,才谈得上“法治化”。毕竟,“法治化”的实质就是用清晰明确的规则来锁定人与人、人与物的关系。

就现实情况而言,基层治理“法治化”要从政府自身做起,那种违背法律的权宜之计还是要少用,唯如此,才能规范人们之间关系。

需要强调的是,法治和自治、德治并不矛盾,自治水平的提高,以及德治要发挥作用,都建立在法治的前提之上。
高明勇:您提出要“警惕基层折腾式治理”,在治理迭代的过程中,如何减缓激进政策的危害?

吕德文:我认为,当社会在巨变时,治理行为就要保守。

当前,基层社会处于巨大的变迁之中,可以说,无论是表面上的治理秩序,还是深层的社会结构,乃至于人们的价值观念,都在发生革命性的变化。我们今天还能保持社会稳定,得益于总体上社会的基本制度没有大的变化。

但这些年,基层折腾比较多,一个一个不切实际的政策,每出台一个,就是对社会稳定的冲击。比如,前几年有地方平坟,搞得民怨沸腾;有地方抢群众棺材,搞得矛盾极大;有地方赶农民上楼,制造人间悲剧;有地方为了环保,不让农民养猪养鸡。这些事情都是得不偿失,毫无意义的折腾,且完全是超出时代和实际的做法,应该谨慎。
高明勇:很久以前,听说过一个民谣,“村骗乡,乡骗县,一直骗到国务院。国务院,下文件,一层一层往下念,念完文件进饭店,文件根本不兑现。”相信您也听说过,这个民谣说明了基层治理的什么问题?
吕德文:
这主要是指以前所谓的“政令不出中南海”的现象,说明上有政策下有对策。
在过去的治理体系中,由于主要采取的分权秩序,上下级之间的信息也不对称,使得基层有相当大的自由裁量权,中央的政策在基层执行中经常会被扭曲。这本质上是国家能力较差的表现。
但今天的基层治理,这种现象已经越来越少了。比较多的是,随着监督下乡,基层越来越成为机械的执行者,基层官僚主义形式主义的主要表现不再是自行其是、积极谋求自身利益,而是为了达到上级要求而去消极作为。
高明勇:您说基层治理要有价值观和方法论,您认为分别应该是什么?
吕德文:我觉得群众路线不过时。
基层治理说到底就是群众工作。群众路线是群众观点和群众工作方法的结合,前者是价值观,即基层治理要有为人民服务的宗旨意识,基层得真正和群众一条心,站在群众的立场看问题;后者则是方法论,即任何工作都要从群众中来,到群众中去,要让群众参与,实现高质量的民主。
高明勇:您理想中的基层治理,是什么样子,有没有一个“画像”?
吕德文:我理想中的基层治理是“大道至简”,节俭、高效,不用花费那么多资源,不依赖于所谓的现代技术,也没有那么多繁文缛节,能够及时回应群众的诉求,这样的基层治理返璞归真,也是现代化的治理。
如果要有一个“画像”,就是基层干部都活跃在田间地头、工厂学校和群众家里,和群众打成一片,而不是坐在办公室里开会、整材料。

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