吕德文：基层治理体系被击穿后，城市毛细血管如何打通？

【导读】 上海疫情近期呈下降趋势。回首20天前，静态管理初期也出现了很多问题，特殊时期如何利用行政和市场确保城市的基本运行？如何看待基层防疫工作出现的问题？对此，观察者网采访了武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文。

·疫情保供与物流

观察者网：第一个问题想问疫情期间的保供和物流，上海封控暂停了快递和外卖，但是通过行政力量明显不能供应2500万人的生活物资，这也引发了关于行政力量与市场力量的讨论，疫情期间如何确保城市的基本保供和运行？

吕德文：我觉得市场和行政不是二元对立，哪怕在平时它们也不是对立关系，更何况是在这种紧急防控状态下。在紧急状态下，民生需求对社会的统筹协调要求要更高一些。

疫情防控的一些措施会对市场流通造成影响，所以需要行政力量进行调节、补充甚至替代。反过来讲，市场在日常状态下，可以通过长期的实践调节供需关系，市场社会的运转有合适的节奏，通常而言，这个节奏是比较有效率的。

但市场的功能是有限的，哪怕是我们通常认为的市场化程度比较高的领域。比方说，疫情期间普遍存在的吃菜问题，市场化程度是挺高的，但市场平稳可能建立在政府的菜篮子工程基础之上。

这说明，其实市场和行政的边界都不是那么清晰，抽象谈疫情防控中发挥市场作用，是没问题的。但关键在于，在特定条件下如何发挥作用？这个特定条件，很大程度上就和政府作为有关。

上海：外卖小哥骑行街头 打通保供“最后一公里”。图片来源：视觉中国

2020年初武汉“封城”期间，道路管控更严格，流通问题更大。但哪怕那个时候也是存在“自由市场”的，包括一些小区里面的小摊贩和个体户。西安封城的时候，也有小商小贩在客观上起保供作用。从这个角度来讲，疫情防控本身并不排斥市场，或者说想排斥也排斥不了，因为疫情防控的事情有轻重缓急，而政府主要能够兼顾到的事情的确有限。

行政资源是有限的，应急情况下更加剧了这一状况。政府有其行政工作的秩序，要服务于主要目标，再兼顾次要目标。疫情防控是一个非常复杂的体系，对外需要统筹疫情防控和物资保供的关系，对内处理上下级、条块之间的关系，它需要一段时间来适应和调整。

今天我们看到各种不周全，是各种关系中“缝隙”的表现。这个缝隙，为发挥市场机制的灵活性提供了空间。

一个城市的运转有很多毛细血管，在日常生活中，市场比较敏锐，老百姓需要什么东西，有什么诉求，市场会形成一套机制来消化应对。市场在平常积累的经验和嗅觉、灵活性，在疫情防控期间也应该发挥积极作用。比如，那些大型商超、物流公司，本来就对物资保供熟悉，那就应该将其纳入到疫情防控体系中来，而不是将之排除在体系之外。

我觉得大可不必把市场和行政在疫情防控中的作用给对立起来，这两股力量不应该是对立的，恰恰相反两者是统筹的。

在疫情防控中，市场要发挥最大的效能，恰恰依赖行政的协调作用。比如深圳在疫情防控的时候，提前对市场本身进行了统筹，所以就比较有章法，政府对老百姓的物资保障、快递和物流，事先通过行政的力量归置起来，保证物资保障和商品畅通。

深圳没有用政府包办代替的办法重新建立一套物流体系，而是用那些大型物流商超体系、大型快递公司物流体系，把他们统筹在疫情防控的统一行政体系中去，让这些市场企业发挥作用，同时又符合疫情防控的要求。

武汉后期物资保供也是如此，武汉依赖本地的大型商超给居民保供，保供系统建立在整个疫情防控指挥体系里。后来的党员干部下沉、志愿者、商超对接等这些都是在实践中探索出来的，期间也有过一段时间的混乱，但是最后还是实现了行政和市场的协调，老百姓的基本生活物资有了保障。

在紧急状态下的保供，市场和行政都要求效率和标准化，手段都是一样的：把老百姓的诉求和需求进行有效地组织和统一地表达出来，从而减少交易成本。比如，武汉的大型商超普遍采用了套餐的模式，里面包含主食、青菜、肉类、蛋白质、调料等满足基本生活需求的物资，商超标准化地提供商品，商超物流送到小区门口，再由基层和志愿者挨家挨户送上门。

做到这样的供应并不是特别难的事情，但是标准化的前提就是老百姓需要降低自己对多样化、差异化商品的需求，简单来讲就是生活质量可能会降低。

从居民端角度看，上海现在广泛采用的社区团购其实也是标准化供给的一种模式。只不过，这一模式似乎还没有和大型商超和稳定的供货渠道有效结合。武汉社区团购在疫情之后一直还是比较发达的，一些有条件的商超开始多元化地通过团购来满足居民的需求。所以说市场的力量非常重要，它对物资的管理、分拣、配送、供给都有优势。

行政在组织群众动员群众这方面有优势，这其实也是解决市场交易成本必须的。比如，哪怕是标准的商品供给，也存在最后一百米问题。在武汉疫情期间，有不少社区干部和网格员充当了团长的角色，有些团长也在疫情防控过程中参与了居委会工作，这是市场和行政的优势结合起来的典范。

现有的防控经验也好，教训也好，最重要的是政府、市场和社会力量要统一于疫情防控的总目标之下，能够进行比较好的协调。它们不应该是相互抱怨、相互排斥的力量，而应该是相互融合的力量。

我们常说要建立党组织领导下的自治、法治和德治相结合的城乡基层治理体系，又说要构建基层社会治理共同体， 疫情期间既是一个挑战，其实也是一个契机。至于说怎么个建立办法，每个城市根据自己的资源禀赋、行政资源和治理风格的不同，可以采取不同的路径，但总体上应该遵循这一原则。

观察者网：在初期的抢菜难、买菜难后，目前也有多家互联网平台企业加入了上海保供体系。

吕德文：刚开始肯定需要时间调节和适应，方案和实践肯定也有很大区别。城市的运转体系由很多毛细血管组成，从日常的城市治理角度来讲，政府能够关注到的都是比较关键的节点。

比如说，每个城市都有“菜篮子工程”，这不是一个新事物，政府的日常工作就包括这项内容，“菜篮子工程”一般依赖于大型商超和一些蔬菜基地，以此保证整个城市的食品供应，比如计算一个2500万人口的城市每天消耗的米、面、油、蔬菜的量。

从政府角度来讲，行政优势在于管大事，管资源统筹。那些比较细小专精的服务，就要靠市场的力量去调节。也就是说行政发挥协调的作用，具体到每家每户的差异、每个人的生活质量要求，这个靠市场去调节，靠社会自治去消化。

到了比较紧急的疫情防控状态，行政为了完成疫情防控的工作，政府要把毛细血管的很多地方也管起来，这就迫使行政去介入到比较细的地方。相当于政府行政管小事，但行政管小事没有经验，效率也不如市场，而一旦社会自治水平又比较差，就会出现混乱。

现在的疫情防控，不管哪个城市，最后有问题出混乱的地方一定在基层。

因为防控指挥部只要把架构搭起来，统一了思想，将党员干部动员起来，很容易适应政府的行政体系，可以切入条块统筹，上层一般来讲不容易出问题，当然这不是绝对的。

但是基层为什么容易出问题呢？我认为不完全是体制不顺的问题，主要是因为政力量本身就不太适合干预这些小事、细事。

政府的常规事务基本都是按部就班的标准化事务，而老百姓细小琐碎、甚至都没有办法分类定性的事务，行政力量很难去解决，平常都是利用市场调节或者群众自治去解决的。

在疫情防控的紧急状态下，行政力量要介入到城市运行的毛细血管中去，就容易导致混乱，本质上还是行政资源的有限性与基层细小琐碎事务的复杂性及无限性之间的根本性冲突。

观察者网：除了保供，物流管理也出现了不畅，有新闻反映外地物资无法进入上海，疫情也导致长三角物流供应链出现问题。

吕德文：物流和供应链比较特殊，涉及到全国性的统筹，不是地方政府本身可以解决的。前段时间中央提出建立全国统一大市场也是非常积极的信号，因为每个地方疫情防控要求和政策不同，但是整个经济的运转要依靠物流，对物流只能进行统一管理而不是地方管理，所以国务院也召开了运输物流专门的会议。物流和供应链问题涉及到国务院的联防联控机制，应该有一个统一的措施。

·基层防疫治理

观察者网：关于防疫管理，大家讨论上海管理能力和基层工作的分隔，比如基层工作不断出现失误，在核酸排查期间出现交叉感染。

吕德文：这就考验整个疫情防控经验的重要性了。不管是疫情防控还是其他政策，操作指南和政策规定是一回事，但真正执行又是另外一回事。

对于防疫科学和防疫知识，如果认识不够到位，真正执行的时候就容易出问题，某种意义上这也是我们疫情防控的制度执行成本。我们不能因噎废食，说可能出现交叉感染，筛查和动态清零就不做了，这肯定是不行的。

上海疫情。图片来源：澎湃新闻

关键是在这个过程中要不断优化调整，疫情防控主要是两个方面，一方面是医疗救治，所以医护和医疗系统很重要，另外一方面是隔离，把病毒给闷死，这一块主要靠基层，所以基层的执行能力和治理水平会影响到疫情防控的效果。

我们中国的小区非常有意思，每个地方都有居委会，但是每个地方的居委会和小区形态完全不一样，居住人群特点也不同，但是我们的行政体系又是统一的，甚至配置的人员数量大致都是一样的，比如说多少人口配多少人工作人员，问题是不同的小区工作量不一样，面对的群众诉求也不一样。

基层有一个非常重要的特点，一定是因地制宜的。地方差异很大，就导致有些地方组织能力强一些，有些地方组织能力弱一些，各种情况都有可能出现。

理想的状态下，我们不希望产生负外部性，实际操作却是很难做到的。作为一个理性的分析者，疫情防控肯定有一定的社会代价，也有一定的制度成本，我们要客观看待，不能因为出现一些问题就否定整个方针。

观察者网：在疫情状态下，遇到突发情况，下级严格遵守上级的命令，效率和灵活性完全不够，您也讲到基层社区和街道的工作是因地制宜，如何给予基层工作者一定的空间？

吕德文：我的看法不是这样的，不同小区存在差异化的管理和需求，但从我自己的调研经验来讲，在应急状态下这不是主要问题。最主要的问题是资源跟服务需求完全不匹配，基层人员面临的困境不是听不听上面指示或者听不听老百姓诉求，他甚至没有时间和空间考虑因地制宜。简单而言，就是基层的公共服务体系被击穿了。

基层工作每天要统计人员情况，组织核酸，回应老百姓各种诉求等等各种细小的工作。我在武汉调研疫情的时候，社区居委会书记一天平均接到七八十个电话，多的时候一天一百个电话以上，他哪有时间和空间来因地制宜或机械执行命令。

这个时候，居委会的工作状态就是疲于应付，各种问题能解决一点是一点。我们说疫情防控，一般会讲医疗体系有可能被击穿，但更重要的是我们基层治理体系被击穿，被击穿后就没有因地制宜的空间，所有的资源和时间用来完成最基本的工作都不够。

比如居委会的10个人，每个人都有自己的工作，宣传组要和上面的宣传对接，疫情防控组要对接疫情指挥部，物资保障组得做物资保障，每个人的工作都是高度饱和的，武汉当时基层基本上就是这种状态，上海现在也差不多是这种情况。所以，越是这种时候，越是要关心关爱基层干部。

平时的基层治理如果出问题，可以说是因为执行机械、不够因地制宜，但是在疫情防控状态下，那些细小琐碎且大量问题，通过居委会涌入行政体系内，以前这些问题是依靠市场和自治解决的，现在居委会根本就应付不了，它的基层治理体系和公共服务体系都被击穿了。

我在上海的朋友说，居委会的干部连小区居民群都不敢进去。其实，居委会干部进去了能做什么呢？他们什么也做不了，没有时间来回应和解决居民的问题。倒是有一个功能，可以成为群众的泄气口。但这种时候，怕是还兼顾不了安抚群众这个工作。

观察者网：这次大家普遍反映居委会权力太小，能力不匹配，居民和居委会产生摩擦，其实也是服务资源跟老百姓需求不匹配的影响。

吕德文：这还真不是能力的问题，居委会基层工作人员日常工作没问题。基层治理有三个层次，第一是提供好服务，把政府的公共服务送到群众家里；第二是提高治理能力，解决社区内部的各种纠纷和矛盾，调节公共关系；第三是组织和动员群众，让群众自我管理自我服务。

在平常情况下，能做到第一层次就够了，对于大多数居民而言，也觉得不错。但对少数有诉求的群众而言，还得有第二个层次，但毕竟是少数群众，无关大局。

只有到了应急状态下，人们才深切认识到，第三个层次是最核心、最根本的。并且，组织和动员群众的工作不能临时抱佛脚，平时就得做。

我个人认为，居委会工作做得好不好，和权力大小没关系，反倒是和治理能力和工作路线有关系。居委会本来就是群众性自治组织，它的权力源自于群众的认可，而不是行政授权。

在这个意义上，居委会权力大了不是什么好事。不客气地说，这么多年居委会的组织和动员群众始终有短板，都是各种服务下沉导致的权力和资源多了闹出来的毛病。

有点资源就想着通过外包等办法解决群众诉求，自己反而隐身不见群众了，这还能好？

当然，这个问题和基层干部没关系，是我们整个基层治理体系错位导致的。